Revista de Derecho, Vol. X, diciembre 1999, pp. 69-74 ESTUDIOS E INVESTIGACIONES
ANALISIS JURIDICO DE LA LEY DE PROTECCION AL CONSUMIDOR *
Mario Cárdenas Bustamante Juez de Policía Local
de Puerto Octay Secretario del Capítulo X y XI del Instituto Nacional
de Jueces de Policía Local de Chile
I. INTRODUCCIÓN Esta es la Ley Nº 19.496, denominada sobre los Derechos de los Consumidores, publicada en el Diario Oficial el 7 de marzo de 1997. Consta de 61 artículos definitivos y 2 transitorios. El primero se refiere a la entrada en vigencia y el segundo deroga la Ley Nº 18.223 que establecía también normas de protección al consumidor y derogaba el D.L. 280 de 1974, con las excepciones que señala. Sin embargo, antes de entrar en materia y a modo de introducción diremos que la Ley Nº 19.496 es un esfuerzo más tendiente a regular con mayor o menor énfasis la actividad del comercio en relación a los consumidores, como de estos en su menor o mayor grado de protagonismo en defensa de sus derechos. Todos, por supuesto, con miras y dentro de sus respectivas visiones tendientes a crear o asegurar convenientes condiciones económicas de vida, calidad y equidad, seguridad e igualdad ante la ley. Desde el punto de vista histórico tenemos el D.L. 520 de 1932 creador del Comisariato de Subsistencias y Precios; el D.S. 1.262 de 1953 que fijó el texto refundido del D.L. anterior, reemplazando la antigua denominación por el de Superintendencia de Abastecimientos y Precios; el D.F.L. 242 de 1960 aprobatorio de la Ley Orgánica de la Dirección de Industria y Comercio, deroga los cuerpos legales precedentes y otorga nuevas facultades en relación a estudios económicos y precios, entre otras; el D.L. 280 de 1974, específicamente denominada de Delito Económico: tipifica y castiga ciertas conductas estimadas contrarias a los derechos de los consumidores y, por último, la Ley Nº 18.223 de 1983 rebaja, fundamentalmente, las penas privativas de libertad del D.L. mencionado, por el de multas, sancionando el fraude en la venta de productos o mercaderías o en la prestación de un servicio, el cobro de precios superiores al exhibido, la negativa injustificada de venta de un bien o servicio, etc. Pues bien, estimándose que la ley precedente no estaba cumpliendo adecuadamente con su finalidad de proteger efectivamente a los consumidores, ya sea por la insuficiente regulación del consumo entre productor, distribuidor y usuario, o, para dirimir controversias entre los mismos; por carecer de normas sobre control ante la responsabilidad por productos defectuosos y riesgosos; por no contener normas sobre contratos de adhesión que se emplean en el comercio a crédito, y de normas más efectivas de publicidad comercial, a modo de ejemplo se estimó necesario crear un nuevo cuerpo normativo que corrigiera sus falencias, entregándose acciones más eficaces a los propios consumidores. Al mismo tiempo, el país readecuaría su legislación dentro de su economía social de mercado, y acorde con el contexto internacional sobre normas de esta naturaleza. No obstante, cabe ilustrar también, de manera general, que durante la tramitación de la nueva ley se expresó desde otro punto de vista, que la economía social de mercado posibilita por sí sola al consumidor elegir lo que el mercado le ofrece, pudiendo optar por aquellos productos o servicios que entregan una mayor información y explican con más claridad sus componentes, haciendo innecesario que el Estado se convierta en regulador de este mercado. De ahí entonces, que este texto legal, puede estudiarse desde su perspectiva histórica, económica y jurídica, y desde su visión jurídica, también desde su lado administrativo por cuanto crea el Servicio Nacional del Consumidor con una orgánica propia, dotada de objetivos y facultades para el cumplimiento de sus metas, las cuales se encuentran reguladas entre los artículos 57 y 60. Resulta necesario desde ya dejar expresado que el artículo 54 establece la facultad del SERNAC para subrogar en las acciones del demandante cuando este comparezca personalmente y solo para pedir la aplicación de multas, también denunciar las infracciones a esta ley al tribunal competente y hacerse parte en las causas que comprometan los intereses generales, colectivos o difusos como también se les denomina; o el artículo 58 letra e inc. 3º que obliga a los proveedores a proporcionar al SERNAC las informaciones que le sean solicitadas que digan relación con la información básica comercial del artículo 1º, y el artículo 50 al establecer que sin perjuicio de la competencia que le corresponde a los Juzgados de Policía Local, los consumidores que se consideren lesionados en sus derechos pueden reclamar ante el SERNAC, quien la dará a conocer al proveedor a fin de que voluntariamente pueda concurrir y proponer las alternativas de solución y sobre la base de la propuesta el SERNAC promoverá un entendimiento voluntario, que en caso de obtenerse, dicho acuerdo tendrá el carácter de transacción extrajudicial y extinguirá una vez cumplida sus estipulaciones las acciones del reclamante para perseguir la responsabilidad contravencional del proveedor. Prosiguiendo con un vistazo general a la ley, otros ángulos comprenden disposiciones del orden sustantivo y procesal, materia esta última tratada en los artículos 50 al 56 que por ser escasos fluyen interpretaciones y a veces críticas. La ley mirada como sistema consta de varios títulos y párrafos, normas generales y especiales, regulando con más precisión instituciones jurídicas como el contrato de adhesión, la información y la publicidad, el crédito al consumidor, la prestación de servicios y normas supletorias en la provisión de determinados bienes o servicios. II. AMBITO DE APLICACIÓN Queda delimitado su campo de acción en los artículos lº y 2º, fundamentalmente en cuanto señala que norma las relaciones entre proveedores y consumidores, las infracciones en perjuicio del consumidor y el procedimiento ante el tribunal competente, en este caso los Juzgados de Policía Local según su artículo 50. Diversos conceptos contribuyen a precisar más su alcance, señalando que se entiende por consumidor y proveedor, información básica comercial, contratos de adhesión y otros. Sintetizando, como el trabajo y el tiempo lo requiere, y por provenir fácilmente de la lectura de sus normas, puede expresarse que: 1. Por exclusión, no se aplican a las relaciones o conflictos entre consumidores o entre proveedores. 2. Conforme al art. 2º quedan sujetos a sus normas los actos jurídicos que de conformidad a lo preceptuado en el código de comercio y otros cuerpos legales tengan el carácter de mercantiles para el proveedor y civiles para el consumidor. Atiende entonces a la naturaleza jurídica que el acto tiene, exigiendo la concurrencia copulativa de ambas circunstancias. 3. La nueva ley se aplica a la venta o arriendo de cualquier bien mueble. Excluye a los inmuebles, salvo en los cuales el proveedor se obligue a suministrar el uso o goce por períodos delimitados, no superiores a 3 meses para fines de descanso o turismo. También se aplica a los actos de comercialización de sepulcros o sepulturas. 4. Tampoco se aplica dice el art. 2º inc. 3º a las actividades de la producción, fabricación, importación, construcción, distribución y comercialización de bienes o prestación de servicios reguladas por leyes especiales, salvo en las materias que estos últimos no prevean. Lo que ha traído varias interpretaciones, la más repetida es la incompetencia en el conocimiento y resolución final del caso sometido al tribunal. Por ejemplo, actividad bancaria, seguros, AFP’s, isapres, servicios de utilidad pública (teléfonos, electricidad, gas, agua potable y servicios sanitarios). 5. De la parte final de la letra f, del art. 2º, se infiere que el consumidor está protegido cuando realiza operaciones de consumo con el comercio establecido, quedando al margen otro tipo de actos y con el comercio callejero. 6. En materia de prestación de servicios, se aplica a los contratos que tengan por objeto la reparación de cualquier clase de bienes: artículos 40 al 43 en relación a los artículos 1º, 2º y 3º. 7. Tratándose de la provisión de bienes peligrosos para la salud o integridad física o los que se refieren a la prestación de servicios riesgosos, las disposiciones de la ley 19.496 se aplicarán en lo no previsto por las leyes especiales que lo regulan, artículo 40. III. DERECHOS Y DEBERES DE LOS CONSUMIDORES 1. Se encuentran establecidos en el art. 3º y lo que puede traer precisamente reflexiones interesantes es su letra e, en cuanto señala la reparación e indemnización de todos los daños materiales y morales en caso de incumplimiento a lo dispuesto en esta ley; como acaba de verse, consagra expresamente la posibilidad que se indemnice el daño moral originado en el incumplimiento de un contrato. La doctrina clásica solo aceptaba su procedencia en la responsabilidad extracontractual, materia de suma importancia, ya que abre un nuevo campo de estudios para delimitar la procedencia de la indemnización por daño moral. 2. Por el atractivo que podría significar lo dicho o por reconocerse por la ley mayor protagonismo del consumidor para la defensa de sus derechos, la ley les ha exigido a estos un comportamiento de mayor responsabilidad en términos que a raíz de una denuncia declarada temeraria por sentencia judicial lo expone al pago de multas que pueden llegar hasta 50 U.T.M. (art. 55). 3. Relacionando lo contenido en la letra e del art. 3º con el art. 12 de la misma ley sin otras consideraciones, podría inferirse la posibilidad de una demanda de indemnización sin anteceder la infraccional. 4. Otro punto importante es el que consagra el principio rector de la defensa del consumidor, su art. 4º, en cuanto establece la irrenunciabilidad de sus derechos por estimarse que el consumidor se encuentra en una situación de inferioridad en relación al proveedor, no obstante contenerse normas de derecho privado en donde el principio vigente es el de autonomía de la voluntad. Fundamentan, estas normas al parecer por cláusulas muy habituales en los contratos de adhesión que por disposición del art. 16 letra e, no producen efecto alguno. IV. OBLIGACIONES DEL PROVEEDOR 1. Debe respetar los términos, condiciones y modalidades ofrecidas o convenidas para la entrega del bien o la prestación del servicio (art. 12). 2. No podrá negar injustificadamente la venta de bienes o la prestación del servicio comprendido en su giro y en las condiciones ofrecidas (art. 13). 3. Deberá informar de manera expresa al consumidor cuando vende productos con alguna deficiencia usados o refaccionados, art. 13. Como contrapartida en la medida que el proveedor cumpla, lo exime de las obligaciones derivadas de los derechos de opción del consumidor de los arts. 19 y 20. V. RESPONSABILIDAD POR INCUMPLIMIENTO. (ARTS. 18 AL 27) Es una materia ligada estrechamente
con los deberes y derechos de los consumidores y las obligaciones de los
proveedores. Valiéndonos del artículo 3º letra c consiste,
en términos generales, en la obligación del proveedor de
reparar e indemnizar adecuada y oportunamente al consumidor de los daños
materiales y morales en caso de incumplimiento, como ya se dijo, a lo
dispuesto en esta ley. 1. Se afirma por unos que desde la vigencia de esta ley en adelante, es dable entender que todo acto de consumo en la forma como se ha señalado: proveedor y consumidor, teniendo en cuenta la naturaleza del acto mercantil para el proveedor y civil para el consumidor, se regirán sus efectos íntegramente por la ley 19.496, salvo que por disposición de una ley se deriven a otro tribunal por la sanción aplicable, art. 49, parte final, inc. 1º, o que corresponde a otros organismos regidos por leyes especiales, art. 2º inc. 3º. 2. Que la ley permitiría demandar directamente la indemnización de perjuicios sin mediar denuncia infraccional, según los arts. 3º letra c y 12, como ya se dijo. 3. La lectura literal de los arts. 18 al 27 podría dar margen para reflexionar y entender que no existe un principio general de responsabilidad por incumplimiento, sino situaciones particulares: Por ejemplo: los arts. 18 y 19 cuando se cobra un precio superior al exhibido o que el contenido neto o cantidad sea inferior al indicado en el envase o paquete; la del art. 2º cuando los productos sujetos a normas de seguridad o calidad no se cumplan, cuando los materiales o sustancias no correspondan a las especificaciones, cuando por deficiencias de fabricación no sean enteramente aptos para el uso o consumo destinado; con más claridad aún el art 23 al disponer que comete infracción a las disposiciones de esta ley el proveedor que en la venta de un bien o en la prestación de un servicio, actuando con negligencia causa menoscabo al consumidor debido a fallas o deficiencias de calidad, identidad y sancionables por cierto con multa según el art. 24; y el art. 25 que se refiere a la suspensión, paralización o no prestación de servicios, sin justificación, de aquellos previamente contratados, con una multa que señala. De lo anterior, particularmente de los arts. 18 y del 23, podría decirse que existirían infracciones con y sin multas y, en ambos casos, dando paso al derecho de opción de los arts. 19 y 20 sobre reposición del producto, la bonificación para compra de otro o de la devolución del exceso de precio por ejemplo, sin perjuicio de la indemnización que pudiera corresponder, si se cumplen los presupuestos legales. Con todo, para el ejercicio de estos derechos deberá hacerse uso del derecho de reclamación ante el vendedor del producto o servicio dentro de 3 meses o el plazo de la garantía o póliza si fuere mayor. En los perecibles el indicado en el envoltorio o 7 días y 10 días para reclamar ante el prestador del servicio: artículos 21 y 41. Las acciones que persigan la responsabilidad contravencional que se sanciona en esta ley prescribirán en el plazo de seis meses desde que se haya incurrido en la infracción respectiva. Las sanciones, en el plazo de un año, artículo 26. VI. DIFICULTAD PARA PODER EJERCER LOS DERECHOS DE OPCIÓN DE LOS ARTS. 19 Y 20, CUANDO EXISTE UNA PÓLIZA DE GARANTÍA El derecho de opción es la facultad de elegir entre diversas alternativas que se establecen en beneficio del comprador de un bien o en casos de prestación de servicios establecidos. En el primer caso, en el párrafo Responsabilidad por incumplimiento, artículos 18 y siguientes, y respecto del segundo caso en el párrafo de Normas especiales en materias de prestación de servicios, artículos 40 y siguientes. La póliza de garantía podría conceptualizarse como el instrumento que generalmente señala el procedimiento de mantención de un bien o servicio derivado de un acto de consumo y sus efectos para ambas partes: proveedor y consumidor (artículos 19 y 20, y 40 al 43). El consumidor comprador de un producto conforme a los artículos 19 y 20 puede elegir, dados ciertos presupuestos legales, por la reposición, bonificación en la compra de otro bien, devolución del precio pagado en exceso, etc. Sin embargo, antes de llegar a ejercer acciones judiciales pertinentes conforme al artículo 21, el consumidor deberá reclamar previamente ante el proveedor vendedor dentro del plazo de tres meses de vendido el producto, sin perjuicio del derecho de repetición que este posee ante el fabricante o importador, por ejemplo. Tratándose de bienes perecibles el plazo es de 7 días o el indicado en el envase o envoltorio. En materia de prestación
de servicios para la reparación de un bien en caso de desperfectos
o servicio defectuoso, el consumidor tendrá el plazo de 10 días,
artículo 41, contando desde que hubiese terminado la prestación
del servicio. En referencia a la póliza de garantía del artículo 21 inc. 6º, si fuese necesario ejercer los derechos de opción del artículo 20: ... ¿deberían agotarse las posibilidades que se ofrecen conforme a los términos de la póliza o basta para el ejercicio del derecho de opción que subsistan las deficiencias después de la primera vez de haberse hecho efectiva la garantía de la letra e del artículo 20? Otro aspecto muy ligado a lo anterior es el contenido en el art. 20 inc. 2º letra g, que expresa “se considera que es un solo bien aquel que se ha vendido como un todo, aunque esté conformado por distintas unidades...”, sin perjuicio agrega “tratándose de una reposición, esta se podrá efectuar respecto de una unidad..., siempre que sea igual”. Las situaciones descritas contendrían serias contradicciones, o por lo menos dificultades que obstruyen una rápida solución a los requerimientos de las partes en conflicto y que el legislador debería previo estudio técnico remediar. VII. CONTRATOS DE ADHESIÓN Los contratos de adhesión arts. 16 y 17 son aquellos en que el proveedor impone cláusulas predeterminadas unilateralmente. La ley protegiendo al consumidor establece que en estas operaciones de consumo no producen efectos las cláusulas que ahí se indica, por ejemplo modificar a su arbitrio al contrato; incrementos de precios; que se invierta la carga de la prueba; y la que es la más importante art. 16 letra e: introducir cláusulas que contengan limitaciones absolutas de responsabilidad que puedan privar al consumidor de su derecho a resarcimiento frente a deficiencias que afecten la utilidad o finalidad esencial del producto o servicio. Lógicamente esta disposición se relaciona con aquellos que se refieren a los derechos de reclamo y opción de los arts. 19, 20 y 21, y aquella en que si el proveedor designa árbitro, el consumidor puede recursarlo sin expresión de causa. VIII. SOBRE INFORMACIÓN Y PUBLICIDAD (ARTS. 29 AL 34) Establece normas especiales al efecto : tipifica y sanciona conductas infraccionales. 1. Como aquellas que inducen a error o engaño en los mensajes publicitarios. 2. En los casos en que se falte a la verdad en la rotulación o no se rotule estando obligado a hacerlo. 3. No dar conocimiento al público sobre los precios de los bienes que expendan o del tarifado de los servicios que ofrecen. 4. Sanciona la publicidad falsa o engañosa y procede la medida prejudicial de identificación del anunciante o responsable de la emisión publicitaria. IX. OPERACIONES DE CONSUMO EN QUE SE CONCEDA CRÉDITO DIRECTO AL CONSUMIDOR. (ARTS. 37 A 39) El proveedor deberá poner a disposición del consumidor el precio al contado, monto del pago adicional, la tasa de interés que se aplique sobre los saldos, máximo de interés y lo importante en estos casos es la información sobre el sistema de cálculo de los gastos que genere la cobranza de los créditos impagos. X. CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS. (ARTS. 40 AL 43) Deben: 1. Emplearse en la reparación componentes o repuestos adecuados, sean nuevos o refaccionados siempre que se informe al consumidor. Procede: 2. El derecho de reclamación por defecto o daño ocasionado haciéndose valer dentro del plazo de 10 días contado desde la fecha de término de la prestación del servicio. Se entienden: 3. Abandonadas en favor del proveedor las especies que le sean entregadas en reparación, que no fueren retiradas en el plazo de un año, desde la fecha de recepción de los trabajos. El proveedor: 4. Es responsable frente al consumidor, sin perjuicio de un derecho a repetir en contra del prestador de servicio. XI. NORMAS RELATIVAS A LA SEGURIDAD DE LOS PRODUCTOS Y SERVICIOS. (ARTS. 44 AL 49) 1. Se aplican en lo no previsto en las disposiciones especiales. 2. Se refiere a los productos cuyo uso resulte potencialmente peligroso para la salud o integridad física de los consumidores o la seguridad de sus bienes, debiéndose incorporar por los proveedores instructivos o advertencias para su empleo, y, si se trata de prestación de servicios riesgosos las medidas que resulten necesarias e informando a quienes pudieren ser afectados por tales riesgos. 3. Todo fabricante, importador o distribuidor o prestador de servicios que con posterioridad se percate de la existencia de peligros o riesgos deberá ponerlo en conocimiento de la autoridad competente para que se adopten las medidas pertinentes. 4. El incumplimiento de las obligaciones contempladas sujetará al responsable a las sanciones contravencionales correspondientes y lo obligará al pago de las indemnizaciones por daños y perjuicios que se ocasionen, no obstante la pena aplicable en caso de que los hechos sean constitutivos de delitos. En todo caso el Juez podrá disponer el retiro de los bienes del mercado u ordenar su decomiso. XII. DEL PROCEDIMIENTO A QUE DA LUGAR LA APLICACIÓN DE ESTA LEY Como lo expresamos en el epígrafe: ámbito de aplicación de la ley en su art. 1º. Se dice que la ley tiene por objeto normar las relaciones entre proveedores y consumidores, establecer las infracciones en perjuicio del consumidor y señalar el procedimiento aplicable en estas materias, establecido en los arts. 50 al 56. Características de este juicio, según sus disposiciones: 1. Es competente para conocer de las acciones a que da lugar su aplicación: el Juez de Policía Local. 2. La demanda respectiva deberá presentarse por escrito y no requerirá de abogado habilitado. 3. Recibida la demanda el Juez decretará una audiencia oral de avenimiento, contestación y prueba, que se llevará a efecto 5 días después de notificada la demanda. 4. Se presume que representa al proveedor, la persona que habitualmente ejerce funciones de dirección o administración por cuenta o representación del proveedor. 5. Cuando las partes deseen rendir prueba testimonial deberán presentar la lista de testigos al día que preceda o el día de la audiencia. 6. Las cuestiones accesorias al juicio que requieran de un pronunciamiento especial deberán ventilarse y fallarse en la misma audiencia verbal u otra posterior en un plazo no superior a 5 días. 7. Rendida las pruebas o practicadas las medidas para mejor resolver que se decreten el Juez fallará la causa dentro de los 5 días siguientes de notificarse por el estado diario la resolución que cita a las partes a oír sentencia. 8. En lo no previsto en este Título, el procedimiento se sujetará a las normas contenidas en la ley 18.287, sobre Proc. ante los J.P.L.
La simplicidad de las normas pondría traer su cuestionamiento, en cuanto a: 1. Al no exigir patrocinio de abogado se vulneraría el principio de igualdada ante la ley, y el más pudiente estaría en mejores condiciones para impedir una justa aplicación de esta ley. 2. El no cumplimiento de los requisitos del art. 254 C.P.C. podría traer problemas para dar curso a la demanda mediante la interposición de excepciones dilatorias art. 303 del C.P.C. 3. Si reuniéndose todos los antecedentes y estando el proceso en estado de fallo, para acoger la demanda civil el Juez forzosamente deberá condenar al proveedor o podrá solo acoger la demanda civil. 4. Al contemplarse la instancia administrativa ante un funcionario de SERNAC, el documento tendrá el carácter de transacción extrajudicial, y extinguirá la acción del reclamante para perseguir la responsabilidad contravencional del proveedor. ¿Podría demandarse ejecutivamente lo que se pactó con el proveedor? 5. Al establecerse nuevas normas distintas o acortando plazos, formas de notificar ajenas a lo contemplado en la ley 18.827 que le sirve de supletoria, podría acarrear mayores problemas que los que se quieren solucionar. Por lo cual resulta más conveniente quizás que todo el precedimiento de la ley de protección al consumidor sea el de la ley 18.287. Respecto de la prescripción, artículo 26, cuando se persigue la responsabilidad infraccional que se sanciona en esta ley: 6 meses. ¿Qué ocurre si solo se demanda indemnización de perjuicios, artículo 3° letra c y artículo 12? 6. Que el legislador y la sociedad asuma como deber perentorio hacer realidad el principio de igualdad ante la ley, exigiendo a lo menos que en las causas sobre protección al consumidor, el demandante o denunciante sea patrocinado obigatoriamente por un abogado o cuando proceda por el servicio o corporaciones de asistencia judicial u otro mecanismo que lo contemple. Todo, estudiando previamente su funcionamiento, aplicación y financiamiento. Lo anterior son algunas reflexiones acerca de esta importante ley que, por su contenido y alcance traerá beneficios, a no dudar, en las relaciones del comercio y del consumo. |