Revista de Derecho, Vol. X, diciembre 1999, pp. 81-86 ESTUDIOS E INVESTIGACIONES
DESAFIOS PARA LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL DE CHILE
José Luis Cea Egaña * Profesor Universidad Católica
de Chile Universidad de Chile; Universidad Austral de Chile
I. DESAFÍOS Desafíos, queridos amigos, son retos para combatir en gestas singulares; son encrucijadas en que necesitamos destrezas más que fuerzas para salir airosos; son dificultades o problemas de solución difícil, vencibles en la medida en que los encaramos con determinación y sacrificios o renunciamientos, pero sobre todo, los desafíos son oportunidades para enfrentar los obstáculos, vencerlos y progresar en la realización, como lo denominó el Cardenal Silva Henríquez, del Sueño de Chile que todos tenemos. Los Desafíos son pruebas no siempre superadas. En ellos nunca está ausente la incertidumbre, la fatiga y a veces el desconcierto. Al enfrentarlos, no rara vez nos invade el desaliento o la renuencia, la tendencia a la comodidad, o la excusa para evadirnos sin sufrir derrotas en los intentos. Todos tenemos Desafíos. La vida entera es un proceso de incesantes y crecientes Desafíos. Esta Universidad y su Facultad de Ciencias Jurídicas tienen Desafíos. Y los han doblegado, como lo apreciamos con alegría al reunirnos, por vez primera en este hermoso recinto, realidad inimaginable hasta que se hizo el esfuerzo que culminó con éxito. Chile tiene Desafíos como Nación que anhela vivir en democracia, con la seguridad y justicia que otorga el imperio del Derecho, gozando de bienestar espiritual y material compartido por todos sus hijos. ¿Cuáles son, por consiguiente, los Grandes Desafíos de la Democracia Constitucional en Nuestra Patria? Creo que tenemos Desafíos que se arrastran por demasiado tiempo, porque a pesar de saber cómo aliviarlos o resolverlos nos falta la voluntad política suficiente para hacerlo. Y tenemos también Desafíos nuevos, secuela de la modernización de nuestras Instituciones y Pueblo, frente a los cuales aún carecemos de juicios certeros. Les resumiré mi posición sobre ambos extremos, deteniéndome sólo en algunos ejemplos. II. INSTITUCIONALIZAR LA CONSTITUCIÓN Me ubico entre quienes piensan que el Código Político vigente no se entiende sin comprender antes los acontecimientos que culminaron en el quiebre de la democracia en septiembre de 1973 y la instauración de un régimen militar, con propósitos fundacionales de otro sistema de convivencia. Ignorar, menospreciar o distorsionar el significado de ese hecho tiene, inevitablemente, que llevar a planteamientos deplorables y decisiones equivocadas. No puede ser desconocido, sin embargo, que los redactores de ese texto se equivocaron, o efectuaron deducciones históricas sesgadas, pese a lo cual su determinación quedó plasmada en los principios y normas que nos rigen. Y tampoco es razonable olvidar que los participantes en la elaboración de la Ley Suprema no siempre fueron representativos de los variados y conflictivos sectores existentes en la realidad política del país. Corregir esos yerros y la secuela que dejan las omisiones es la mejor y principal justificación de las nueve reformas ya hechas a la Constitución, procurando así convertirla en expresiva del ethos de la Nación entera. Sostenemos, entonces, que el Desafío estriba en que la Carta Fundamental llegue a convertirse en institución. Para ello se requiere arraigarla en la cultura, la conciencia y el sentimiento del Pueblo y de sus gobernantes. El Desafío de institucionalizar nuestro Código Político es grande y difícil, porque su historia y trayectoria, su texto y contexto se hallan marcados por las discrepancias o disensos. Para una ciudadanía atenta y evaluativa, con líderes alertas, como la chilena, el paso del tiempo va dilucidando las incógnitas más complejas de nuestra convivencia, incluidos los procesos que llevan a instaurar una Carta Fundamental y modificarla. Y es ese efecto del transcurso del tiempo el que, obrando en la conciencia y en los sentimientos, pone de manifiesto la obsolescencia de un Código Político, o de algunos de sus principios y normas, así como, reconozcámoslo también, deja de relieve los aciertos que sus autores articularon en el texto. Seamos capaces, por ende, de distinguir ambos aspectos y asumir las consecuencias, positivas y negativas, de cada uno de ellos. Todo Código Político legítimo debe ser sentido y vivido como perteneciente al Estado-Nación entero. Infundir realidad a ese postulado es parte esencial de la perdurabilidad de la Constitución. Por eso, insistimos en aprobar pronto las reformas que defendemos en el libro que ya conocemos. III. DERECHOS SOCIALES Recordemos que fue objetivo del Poder Constituyente de 1980 evitar la demagogia, reaccionando en contra de uno de los males motivantes de la crisis y el colapso de la democracia en septiembre de 1973. Pero es igualmente irrefutable que la Constitución debe propender a garantizar los derechos sociales, porque eso legitima, sustantiva y no meramente en sentido procesal, a la democracia contemporánea ante todos y cada uno de los miembros de la comunidad nacional. No es ni puede ser romanticismo aseverar que el bienestar y la democracia son conjugables mediante la aplicación de una Constitución legítima. Desentenderse de los derechos sociales para calificar su consecución de populismo, pretensiones o aspiraciones de realización indefinidamente postergada, como se hizo en 1974 y después, impide, difiere o estorba que la autoridad busque y encuentre, aunque sea paso a paso, como es obvio, los medios necesarios, propios o privados, para cumplirlos. Pues bien, manifestamos en el punto que el Desafío más novedoso recae sobre la Sociedad Civil, porque a esta corresponde, al menos en igualdad con el Estado-Gobierno, asumir la responsabilidad de materializar los Derechos de la Segunda Generación. Ese es el sentido de la Democracia Social, en su significado genuino y no colectivista, fundado en el valor de la participación y solidaridad, de la generosidad y de la responsabilidad en la consecución del bien común. Ciertamente, al formular nuestro planteamiento en torno de los derechos sociales no pretendemos retrotraer el curso histórico de Chile al Estado de Bienestar. Tampoco podemos callar que ese Estado Providencia no asentó un régimen de crecimiento, sostenido y con equidad, representativo de una tercera vía, equidistante del individualismo y el colectivismo. Pero de tal situación criticable no puede caerse en el otro extremo, igualmente reprochable, como el de la indolencia, el egoísmo y la pasividad, menos todavía en una Nación –como Chile– que ha tenido en el Estado Gobierno a uno de los principales agentes de su progreso humano. Nos hallamos, entonces, ante un doble Desafío: No reincidir en la demagogia, pero infundir sentido real de justicia social al régimen económico de mercado. Suscribimos en el punto lo que escribió Ralf Dahrendorf: En sus etapas iniciales, la economía de mercado exige sacrificios de la gente sometida a ella, de modo que se caracteriza por una gratificación diferida, pero al cabo de un plazo razonable, el bienestar debe llegar a todos o, como mínimo, ser real la oportunidad de acceder a él, pues de lo contrario el régimen va perdiendo su legitimidad. IV. RELACIONES CÍVICO-MILITARES En el articulado de la Constitución se refleja un rasgo preocupante de nuestra trayectoria republicana: La difícil relación cívico-militar. La solución a ese problema pretende hallarse otorgándoles autonomía muy amplia a las Instituciones de la Defensa Nacional en relación con las Instituciones Políticas. Reconozcámoslo sinceramente y no eludamos las consecuencias: La desconfianza y el recelo; la crítica y el menosprecio; la descalificación y el reproche; el aislamiento recíproco tienen que desaparecer para entronizar el diálogo franco y transparente, siempre respetuoso y patriótico, del cual resulte la convicción, por todos compartida, que en la democracia y el Estado de Derecho mandan el Presidente de la República y los órganos representativos, sin que sobre ellos puedan ejercer potestades quienes se les hallan subordinados. V. TRANSACCIÓN Y TRANSICIÓN Nunca olvidamos destacar que las modificaciones constitucionales de 1989 fueron la secuela de un compromiso y no el resultado de la capitulación del régimen militar. Yo intervine en la redacción y aprobación de esas reformas y me consta que tuvieron el rasgo de transacción referido, aceptado por todos quienes participaron en el proceso. Por eso, sabemos que muchas de las enmiendas entonces propuestas quedaron rechazadas por los gobernantes de la época. Ese no fue, sin embargo, un pronunciamiento definitivo y, por idéntica circunstancia, se comprende la insistencia en aprobar ahora los cambios entonces no acordados. Empero, en el esfuerzo por ser transparentes para dar respuestas sinceras, preguntémonos ¿precaven esas modificaciones pendientes la repetición del lamentable acontecimiento de 1973 y su secuela?, ¿o, por el contrario, se trata de enclaves autoritarios que sobrerrepresentan el Poder de los sectores conservadores y minoritarios para defender sus ideas e intereses?, ¿o no son más que los restos de una concepción autocrática, elaborada sobre la base de la llamada democracia protegida o tutelada, cuya obsolescencia es evidente desde la restauración del Estado de Derecho en nuestra Patria? Críticamente evaluado, opinamos que el régimen democrático no ha operado mal desde 1990, habiendo posibilitado la transición exitosa del autoritarismo a la democracia. Si el examen más riguroso de un ordenamiento constitucional es el que rinde en los hechos, o sea, en la práctica o ante la historia, entonces pensamos que el Régimen de Gobierno Chileno lo ha salvado, en general, con éxito. Esta conclusión merece realce, porque las Instituciones Políticas han enfrentado y resuelto encrucijadas difíciles, una de las cuales, aún en curso, hace que la transición chilena se haya vuelto mucho más complicada que la experimentada por otros países. Insistimos en que falta introducir cambios institucionales profundos, los cuales son, sin embargo, tarea de progreso democrático y no alzamiento de obstáculos para que Chile viva, como ya lo hace, bajo el Imperio del Derecho y la voluntad popular. VI. SEGURIDAD Y CONFIANZA Indudablemente, subsisten
delicados dilemas para cuya solución el Régimen Político
no ha demostrado capacidad resolutiva suficiente. ¿Cuál es el Desafío en esos y otros hechos análogos? Pensamos que el temor al desmantelamiento del Código Político es uno de los motivos, callados pero genuinos, que sienten quienes se oponen a la supresión de los bastiones autoritarios que la minoría aún detenta en nuestro régimen político. No son pocos quienes sienten y expresan, cada día más, inquietud por el futuro de Chile o que observan con preocupación la eventualidad de repetir procesos históricos traumáticos. Para ellos, en consecuencia, la mayor confianza que no se reincida en esos hechos se halla en la Constitución inalterada. Confiar en tal circunstancia formal es insuficiente y peligroso, sin duda, pero reconozcamos que sería necio desestimar esas preocupaciones, pues son legítimas. El Desafío, entonces, está en comprometerse, leal y efectivamente, en el respeto de la letra y espíritu de la Parte Dogmática de la Constitución, admitiendo que la certeza en la interpretación y aplicación de las normas rectoras del proceso económico es decisiva para el despliegue de la iniciativa empresarial privada y su contribución al progreso colectivo. VII. INGENIERÍA CONSTITUCIONAL Reiteramos con vigor nuestra tesis de frente al Constitucionalismo chileno: Creemos en las reformas para adaptar las instituciones a la dinámica social. Pero no nos situamos entre quienes propugnan el cambio constitucional incesante, impuesto desde arriba, a menudo sobre bases librescas, y no rara vez con sentido ajeno a los sentimientos y conciencia realmente predominantes en nuestra comunidad. Sin rechazar ninguna enmienda a priori o como cuestión de principio, ni propugnar la aprobación de cambios como fin en sí mismos, la actitud sensata parece hallarse en reformar solo las normas constitucionales en punto a las cuales, tras el estudio, reflexión y conclusiones que permite la apreciación juiciosa del paso del tiempo, sea posible forjar amplios y sólidos consensos. Lo demás es tarea del legislador, de una jurisprudencia imaginativa y flexible, en fin, del aporte de la doctrina, chilena y comparada. VIII. CONSTITUCIONALISMO SUPRANACIONAL Los problemas que se presentan en Chile para infundir plena vigencia constitucional a los tratados sobre derechos humanos no derivan de la ambigüedad del articulado 5º de la Carta Fundamental o de confusión teórica en el tópico. No, queridos amigos: Esos problemas arrancan de asuntos políticos concretos que deben ser resueltos como tales y no a través de medios jurídicos. En nuestra opinión, los derechos y garantías reconocidos en aquellas convenciones internacionales tienen la misma jerarquía constitucional que los propugnados en el artículo 19º del Código Político. Merecen, por ende, idéntico respeto y promoción que los atributos esenciales asegurados en la Ley Suprema. Pero repetimos que no puede callarse que el debate, aún abierto, sobre la violación de ciertos derechos humanos en los años siguientes al 11 de septiembre de 1973, explica algunas de las dificultades para lograr un consenso perdurable en la doctrina, la legislación y los jueces respecto del reconocimiento del rango constitucional de tales derechos. Cuando estén, legítima y convincentemente aclarados por jueces ordinarios tales hechos delictivos, y sea en todos real el perdón, el olvido y el deseo de vivir en paz, entonces tampoco habrá duda para aplicar en Chile, aunque siempre supletoriamente, el Derecho Constitucional Supranacional en punto a los derechos humanos y las garantías sin las cuales esos derechos quedan en declaración lírica. IX. PARTIDOS POLÍTICOS La caída de los socialismos reales, la irrupción de los procesos de globalización y una conciencia cada vez más intensa y nítida sobre el imperativo de respetar y promover los derechos humanos, incluidos los de la Segunda Generación, han culminado en la expansión de la Sociedad Civil, con aumento de su antonomía frente al Estado. En ese contexto, es evidente la necesidad de replantearse los roles de los partidos políticos. Pues bien, no podemos formular aseveraciones simples ni absolutas ante fenómenos con matices y complejidades. Sin embargo, pensamos que los partidos políticos chilenos siguen siendo, sin excepción medular, organizaciones cerradas, integradas por un porcentaje ínfimo de la ciudadanía; poco renovadas en sus doctrinas y proyectos de bien común; centralizadas en el capital del Estado, y, por lo común, carentes de ideas o escasamente comprometidas con la realización de valores democráticos como la participación y la solidaridad, la transparencia y el control ejercidos con altura y rectitud, la formación cívica y el servicio público. Aunque han disminuido la intensidad de su adhesión a postulados ideológicos, los partidos demuestran, no rara vez, la persistencia de rigideces de tal índole. Pese a esos y otros reparos, los partidos chilenos han demostrado una capacidad de dominación del régimen político que resulta incontrarrestable. Ello no es, sin embargo, un motivo de complacencia, porque la apatía e indiferencia, especialmente de la juventud frente a la Política, tiene en la crítica dirigida a los partidos una de sus causas más evidentes y cuya corrección deviene cada vez más urgente para revitalizar nuestra democracia. X. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO En la consecución de ese objetivo, algunos propugnan la jibarización del Estado, coetánea a la expansión del individuo, abogando por las privatizaciones y desrregulaciones con el carácter de fines autorreferentes. Ellos son los neoliberales. Otros sustentan la modernización del aparato estatal para que sirva, más eficientemente, sus innumerables cometidos, desburocratizándolo por la supresión de órganos y la simplificación de procedimientos, pero sin aliviarlo de ninguna misión importante. Son los tecnócratas que aspiran a manejar mejor a la Sociedad. No faltan los que defienden propuestas de reestructuración administrativa, funcional y territorialmente concebidas, pero difusas –o más bien confusas– en las finalidades perseguidas y sin penetrar para nada en las demás funciones públicas tradicionales. Trátase de los planificadores del desarrollo empeñados en ajustar o superar las desigualdades y desequilibrios interregionales. Pensamos que esas y otras proposiciones son, al menos en parte, acertadas pero, planteadas ideológicamente, incurren en reduccionismos y tergiversaciones que las vuelven objetables. El descubrimiento y configuración del Estado-Gobierno anhelado en la Democracia Constitucional nos sitúa en una agenda de transformaciones más honda y vasta que las recién mencionadas. Por eso pensamos en la instauración del Estado Regional, entendido como instrumento para aumentar la participación social, vigorizar la democracia directiva y lograr mayor efectividad en la satisfacción de las necesidades públicas mediante la gestión de proximidad, es decir, la que acerca el servicio a la comunidad que lo recibe. Quienes así pensamos queremos, por esa tercera vía, incrementar la gobernabilidad de la Sociedad Estatal, a través de mayores y mejores instancias de información, transparencia, control y responsabilidad. XI. MENOS REPRESENTACIÓN Y MÁS PARTICIPACIÓN Expresamos nuestra opinión en el sentido que la democracia chilena tiene hoy exceso de representación y déficit de participación. La injerencia popular en el ejercicio de aquella representación es, además, cualitativamente modesta, más que nada a raíz de no existir controles ciudadanos institucionalizados, de ejercicio ágil y frecuente, sobre la conducta de los representantes. Estos ejercen mandatos libres de modo discrecional, preocupándose de coincidir con la voluntad popular, por regla general, más que nada en víspera de las elecciones. Y habiendo sido suprimidos los comicios extraordinarios, para ser reemplazados por acuerdos de partidos, menos fiscalización se reconoce a la ciudadanía en el desempeño de las autoridades elegidas. XII. MÁS FONDO QUE FORMA DEMOCRÁTICA Pensamos que no hemos llegado aún a comprender y practicar la democracia como estilo de vida. Es decir, no la hemos asimilado lo suficiente como para forjar una conciencia y sentimiento que trascienda la sola forma de gobierno o elenco de reglas procesales de esa estirpe, pese a la corrección con que ellas fueron y, desde 1989, son de nuevo aplicadas. En otras palabras hemos entendido la democracia en cuanto conjunto de normas para que el Pueblo elija libremente, cada cierto tiempo, a determinadas autoridades y las controle a través de sus representantes. Pero hemos olvidado que ella es, además y principalmente, un estilo y finalidad de convivencia caracterizado por la vigencia –diaria y constante– de valores, tales como la participación, el respeto y la tolerancia, la solidaridad y la responsabilidad resultantes de asumir, la Sociedad misma, nuevas y múltiples actividades conducentes al bien común en términos de un desarrollo o progreso humano armónico y persistente. XIII. DESCENTRALIZACIÓN SOCIOECONÓMICA Pensamos que el baluarte ante el Individuo Solo y el Estado Todo se halla en la Sociedad Civil fuerte, activa, participativa, solidaria, pero a la vez en sí misma descentralizada. Y acentuamos esta descentralización socioeconómica, pues nada o poco de avance en la renovación de nuestro Estado-Sociedad para lograr la gobernabilidad y el desarrollo armónico de Chile se alcanzará de mantenerse la concentración, territorial y funcional, de las decisiones y recursos privados en Santiago, o en diminutas organizaciones que resuelven desde allí. XIV. CARÁCTER CHILENOLas reflexiones que hemos expuesto se fundan en el carácter nuestro, con sus virtudes y defectos. De ese temperamento chileno debemos realzar cinco rasgos culturales, porque corregirlos es parte, tal vez la más difícil, de los Desafíos que tenemos. En efecto, Desafío es vencer la corrupción, deteniendo su avance para no llegar a la situación dramática que padecen otros países, conscientes que esa patología es letal para la Democracia y el Derecho. Desafío tenemos, además, por nuestra mala memoria, a raíz de lo cual no aprendemos las lecciones de la historia y, con obcecación, reincidimos en los errores aduciendo que los fracasos anteriores se debieron a sucesos ilegítimos y que necesitamos otra oportunidad para ensayar nuestros proyectos. Desafío tenemos, en seguida, para ser transparentes, decir la verdad en donde sea, sin ocultarla ni entregarla a medias, acomodándonos en función de oportunidades y conveniencias, lograr ventajas arbitrarias, alcanzar éxito sin sacrificio, en fin, recurrir a tácticas o estrategias que son eufemismos, acuñados por quienes han militarizado la Política, para maquillar el maquiavelismo. Desafío tenemos también para resolver diversas patologías políticas, v. gr., el odio y rencor; el instinto de venganza, aunque nunca se diga que eso no es efectivo; por último, la envidia y el resentimiento. Desafío tenemos, finalmente, de cara a la violencia en los espíritus y las manos. Debemos erradicarla, como escribe Johan Galtung, cuando se ejerce contra la naturaleza, depredándola sin pensar que las generaciones de hoy no tenemos derecho a hipotecar el bienestar de nuestros hijos; o tratándose de erradicar la violencia contra la familia evidenciada en el abuso de niños y los ataques, físicos y psicológicos, en el hogar; violencia contra la persona, patente en el atropello a sus derechos inalienables, comenzando con el derecho a la vida de la persona que se halla en el seno materno; violencia contra la seguridad ciudadana, a raíz de la escalada delictiva, común o sofisticada; violencia ejercida en contra de grupos, sean naciones, estratos sociales, sectores económicos o etnias; violencia en contra de los Estados, atropellados en su Soberanía e independencia; violencia, en fin, en contra de quienes tienen fe o practican la tolerancia, arrinconados por el fundamentalismo, las sectas el relativismo ético. XV. CORAJE ANTE LOS DESAFÍOSDeseo ir finalizando esta exposición que ya es larga. Digo entonces que los Desafíos se vencen con análisis y reflexión; con inteligencia y templanza; con prudencia y perseverancia; pero también con Coraje o Voluntad Política, como ahora se lo llama. Pienso en el Coraje, queridos amigos, más que como arrojo o bravura con el significado de una disposición del carácter, habituada a afrontar dificultades, resistir adversidades, doblegar obstáculos y, a raíz de todo eso, volverse, prueba tras prueba, más valeroso. Por lo mismo, pienso en el Coraje como una cualidad de hacernos valientes al realizar actos de valentía. Coraje es saber elevarse sobre la comodidad y el ocio; es recordar siempre que los chilenos debemos entendernos, aceptarnos como somos y ayudarnos; es dar antes que recibir, sin discriminaciones pero con preferencia por el desamparado y el desvalido; es identificarse con los valores del espíritu, tan acosados, impugnados o disminuidos en tiempos de desenfrenado materialismo y subjetivismo. Tener Coraje es hacer lo que la conciencia revela que es correcto, aunque la opinión de la mayoría, la presión del ambiente o la conveniencia utilitaria indiquen lo contrario. Tener Coraje es confiar
en Chile y en nosotros mismos cuando otros dudan de nuestra capacidad
para enfrentar y vencer los desafíos.
Si asumimos los Desafíos y los vencemos, entonces seremos dignos de decir que hemos superado las causas y recuerdos de las discordias, borrándolas con un olvido eterno, para avanzar en la realización del Sueño de Chile que es vivir en Paz, con Justicia y en Democracia. |