Revista de Derecho, Vol. VI, diciembre 1995, pp. 103-110
ESTUDIOS E INVESTIGACIONES
INTRODUCCION AL ANALISIS DE LA REGIONALIZACION. UN ENFOQUE PROPEDEUTICO
* Profesor
de Derecho Político, Universidad Austral de Chile.
** Antes de desarrollar
el presente estudio e investigación, quiero dejar constancia que éste
fue elaborado conjuntamente con el Profesor don Ismael Bustos Concha, a quien
expreso mi gratitud y admiración.
Es posible que los términos "introducción" y "propedéutico", que van en el título y subtítulo del presente ensayo, puedan parecer redundantes. Sin embargo, esas expresiones se emplean adrede, para advertir, desde ya, la intención de proporcionar un modelo elemental para el estudio, en la Cátedra, de la amplia problemática que plantean la Regionalización y conceptos afines o conexos, como el Regionalismo, la Región y otros de análoga naturaleza. La principal razón que abona tal procedimiento radica en la especial dificultad con que tropieza el Constitucionalismo clásico a la hora de atacar la referida problemática, especialmente en cuanto a dónde o cuándo abocarse a ésta, dentro del esquema tradicional.
1. LA REGIÓN, EL REGIONALISMO Y LA REGIONALIZACIÓN
Observemos, en primer lugar, que no se necesita ser un tratadista de Semiótica o Semiología para aceptar que términos como "regionalización", "regionalismo", "regional" (que, obviamente, puede predicarse del Gobierno, de la Administración, etc.) y "región" forman una estructura semántica originada en esta última expresión. De un modo semejante puede advertirse claramente, y de un modo inmediato, que cada uno de dichos términos se relaciona naturalmente con determinadas ciencias, según el significado corriente de los mismos. Así, "región" es un término usado por la Geografía, al paso que "regionalización" es empleado por el Derecho, y "regionalismo" por la Ciencia Política. Más aún, estas expresiones son de uso tan general que se las comprende sin necesidad de recurrir a los respectivos expertos -geógrafos, juristas o politólogos- para captar de inmediato sus significados.
La Semántica proporciona, pues, un primer y elemental modelo para el análisis de la problemática a que nos hallamos abocados. Obviamente, la regionalización evoca al Regionalismo, y, ambos, a la Región; y esta última, de clara raigambre geográfica, hace referencia al territorio, con lo que, de un modo lógico y natural, venimos a desembocar en uno de los llamados "elementos o condiciones de existencia" del Estado, según la doctrina clásica o tradicional. Pero también es claro que el territorio puede ser visualizado desde otro u otros puntos de vista, y dígase lo mismo de la Región, en cuanto especie, o si se quiere, aspecto del territorio.
2. LA REGIÓN
Tratándose del territorio, en general, y de la Región, en particular, el punto de vista del Derecho (como ciencia) dice estrecha relación (aunque sólo existencial) con el punto de vista de la Ciencia Política, tanto clásica (ética y metafísica) como moderna (empírica y fenomenológica), especialmente si se trata del derecho político (o del derecho constitucional), en cuanto éstos están llamados a regular la actividad política. Pero también es claro que el punto de vista del cientista político se relaciona notoriamente con el del geógrafo, por la sencilla razón de que es sobre un determinado espacio territorial que se despliega la actividad política o, lo que viene a ser lo mismo, se ejerce el poder.
El análisis empírico, referente a la formación de los Estados, constata que ésta se verifica de alguna de estas dos maneras:
a) Por agregación de entes menores, como se observa -por ejemplo- en el origen del llamado "Estado Moderno", nacido de los mayores, como ha sido el caso de los Estados provenientes de la disuelta Unión Soviética, y como es también el caso de la Regionalización.
Agregación y división se refieren a unidades espaciales, es decir, a territorios geográficos, corolario de lo cual es el concepto de un continuum que, políticamente y/o jurídicamente considerado, va desde la extrema centralización hasta el federalismo integral. La referencia es, naturalmente, al territorio considerado en relación con el poder a él adscrito. La norma general es que el poder se escalone en cuatro peldaños: 1) estatal (federal o unitario); 2) regional (o estadual); 3) provincial (departamental, county, etc.); y 4) local (comunal, municipal).
El segundo escalón es el más débil en los países centralizados, como Francia; al paso que en otros (como el Reino Unido) se halla ausente.
Así, pues, el espacio geográfico es, en resumidas cuentas, el referente último de los conceptos jurídicos y politológico acerca del territorio y de sus diversos conceptos o aspectos afines o conexos, como son la Región, el Regionalismo y la Regionalización. Tratándose del Derecho, la fórmula lapidaria -como sabemos- la enunció, de una vez y para siempre, Hans Kelsen, el insigne maestro vienes: el territorio es el ámbito (espacial) de la validez del derecho.
En general, podemos concluir que el espacio geográfico es el referente último de los conceptos que, tanto el Derecho como la Ciencia Política, se forman acerca del territorio y de sus diversos aspectos o especies, como lo son -por ejemplo- la Región, el Regionalismo y la Regionalización. Lo cual, lógicamente, demanda algún examen preliminar del concepto geográfico de Región, si entendemos que ésta es, de algún modo o medida, representativa de dicho concepto.
Así parece, efectivamente, y aún más que eso, si se examinan las teorías o tesis principales de la llamada Geografía moderna. Desde luego se puede mencionar el famoso regional approach de los geógrafos norteamericanos y, especialmente, de J.E. Preston James, enfoque basado, comprensiblemente, en la noción de "región natural". Sin duda que el elemento que naturalmente configurará la región puede ser de muchas clases -humano (étnico, lingüístico, etc.), físico, biológico, etc.-; pero, en todo caso, el substrato o constante será, invariablemente, un territorio geográfico. Análoga impresión nos formamos si revisamos los conceptos de los geógrafos franceses, digamos -por ejemplo- de Pierre George, Profesor de la Sorbona, y los comprendemos perfectamente cuando nos enseñan, que, aunque los dominios de la geografía se confunden con la superficie de la tierra, esta última es muy difícilmente accesible a una observación simultánea, por lo que nos vemos llamados a valemos de una escala que, como la de la región, evita, por su parte, el enredarnos en la minucia microscópica, que paralizaría nuestro estudio. Igualmente, nos parece evidente cuando la escuela francesa, con Vidal de la Blache a la cabeza, nos dice que cabe un enfoque paradigmático o privilegiado de la región, esto es cuando se la vincula con un grupo humano que, asentado en ella, constituye una comunidad vitalmente unida a la misma, vale decir, que extrae de dicha región su vida misma, considerada ésta en su dimensión humana total.
3. EL REGIONALISMO
Comprensiblemente, la vinculación vital del grupo humano a la región que habita, crea una dependencia existencial que da origen a lo que denominamos Regionalismo. Su manifestación es doble: internamente, consiste en la referida vinculación del grupo al espacio que habita, de carácter a la vez material y espiritual; y, externamente, en la dialéctica (actual o virtual) que lo contrapone al espacio más extenso dentro del cual se halla ubicada la Región y que, generalmente, cubre toda la superficie nacional.
a) Ordinariamente latente, esta dialéctica se hace patente en el momento en que la Región no puede dar satisfacción a las aspiraciones de la comunidad que lo habita y éste exige, de su entorno o ambiente (que será, generalmente, la nación entera), las prestaciones satisfactorias. Es el momento de la tesis, al cual sigue la antítesis, constituida por la resistencia que, naturalmente, encuentran las exigencias regionales en el ambiente exterior; tesis que -advirtamos también- incluye la negativa de la comunidad regional a abandonar su territorio, lo que es comprensible a la luz de la dependencia existencial a que hemos hecho referencia. Esta circunstancia no deja de hacer igualmente fuerza en el entorno, especialmente tratándose de la comunidad nacional y/o sociedad política (y de los Poderes públicos adscritos a ésta), ello, por razones de la más variada e importante índole, de las cuales no es la menos significativa la consideración de que, en último término, un país no es otra cosa, desde este punto de vista, que la suma de todas sus regiones, sin contar con corolarios tan indeseables como el eventual separatismo. De modo que no es difícil entender cómo se hace posible y, finalmente, efectiva la síntesis de la dialéctica "región-nación", consistente en el compromiso o transacción entre ambas al término de un proceso que culmina con la Regionalización.
b) Toda Región es, pues,
un grupo de interés por naturaleza, y como la influencia que le es propia
puede, en un momento dado, no resultar suficiente para la satisfacción
de sus demandas, toda Región es, virtualmente, un grupo de presión;
es decir, puede ejercer determinado tipo de coacción sobre el Poder público
a fin de que éste le satisfaga sus pretensiones, o ponga en sus manos
los medios conducentes a ello. Esta circunstancia convierte a la Región
en una fuerza política y, por lo mismo, el Regionalismo adquiere un carácter
político que, por lo demás, ya lo poseía virtualmente desde
un comienzo, dada la naturaleza propia de zoon politikon que, por supuesto,
también anida en la comunidad regional. Más aún, estrictamente
hablando, esta última deja de ser tal para devenir (a través de
su dialéctica propia, con todas las implicaciones que a estos conceptos
le asigna la Escuela de F. Tönnies. Esta circunstancia no viene desmentida
de ningún modo por el hecho de que la sociedad política nacional
-o el Poder público suyo- le nieguen o traten de negarle tal calidad,
que le pertenece en estricta doctrina. Ciertamente, esta última Sociedad
(y el Poder que le es propio) se halla ubicada jerárquicamente por sobre
la anterior, pero esta superioridad analógica no significa la negación
de la que se le subordina, sino que más bien confirma o ratifica su existencia.
c) La Ciencia Política observa, hoy día, dos fenómenos
interrelacionados que importa advertir. Por una parte, en los Estados federales
(por ejemplo, en los Estados Unidos de Norteamérica) se advierte un proceso
de centralización; y, por otra, se ve, en los Estados centralizados,
una notoria tendencia a la descentralización y, por esta vía,
a la Regionalización.
El Centro y la Periferia -según las acostumbradas expresiones- se presionan recíprocamente, entablando demandas que se procura compensar o corregir mediante normas, convenciones y/o prácticas, confundidas, a la postre, en una mezcla sui generis. De modo que aquellas expresiones difícilmente pueden interpretarse como denotando separación o división, dado el hecho de que, en la práctica, se observa un complejo sistema de relaciones, formales o no (v.gr. jurídicas), que unen al Centro y la Región en una cooperación e interacción de decisiones sinalagmáticas.
En otras palabras, puede decirse que hoy día, no resulta realista plantear esta cuestión como el enfrentamiento de dos polos: uno poderoso (el Centro) y el otro débil (la Región). Lo que sí puede observarse es una osmosis o mutua interdependencia, que no apunta a una relación vertical de jerarquía, sino que a situaciones de tensión y/o cooperación. Esta ambivalencia es de carácter no sólo político, sino también de carácter administrativo y financiero, porque a todas estas esferas atañe o alcanza. Esta interdependencia proporciona la tesis y antítesis de la dialéctica propia de la regionalización en el plano político y, por consecuencia, en el del derecho. La tesis se pone en al forma de una política centralista autoritaria, y la antítesis en un regionalismo divisionista, separatista independentista; tesis y antítesis a las cuales sólo podrá superar una política de colaboración por parte de ambos adversarios,vale decir, el Centro y la Región. De más estaría insistir en que sólo dentro de esta política pueden funcionar los mecanismos de homeostasis más arriba mencionados -normas (jurídicas), convenciones, prácticas, etc.- llamados a garantizar la persistencia del sistema que engloba a Centro y Región.
4. LA REGIONALIZACIÓN
Lo anteriormente dicho acerca de la Región y del Regionalismo sugiere anticipadamente que la Regionalización sólo podrá comprenderse cabalmente utilizando, a la vez, los análisis geográfico, político y jurídico. El análisis de la Regionalización se desarrollará, pues, en un conjunto de análisis a la vez distintos que unidos entre sí.
El Derecho político, o Derecho constitucional actual, muestra que existen diversos enfoques y conceptos de la Regionalización, como -por ejemplo- los que en seguida pasamos a mencionar. El Derecho inglés visualiza la Regionalización bajo el aspecto de devolución ("devolution"), entendiendo confesadamente que se trata de restituirle o reintegrarle a la Región o a la localidad los derechos que anteriormente gozó, approach que concuerda claramente con la famosa doctrina de "los antiguos, indenegables e innumerables derechos", tan genuinamente inglesa. El Derecho norteamericano, por su parte, enfoca la Regionalización en base a los conceptos de "local self-government", bajo los cuales -como sabemos- se cobija una amplia gama de entes públicos. El enfoque del Derecho francés nos lo reservamos para más adelante, en razón de la importancia doctrinaria que reviste para nuestro propio Derecho.
El Constitucionalismo clásico admite dos clases de Regionalización (en lo que, por lo demás, recoge la clasificación bimembre-tradicional): la administrativa y la política. Sólo esta última le provoca problemas, porque la Regionalización administrativa no alcanza a tocar el problema del poder (ni sus derivaciones), por lo que, en último término, viene a disolverse en descentralización o desconcentración territorial... de servicios.
La Regionalización política sí que constituye un problema para el Constitucionalismo clásico, por varias razones, comenzando por la circunstancia misma de ser política, es decir, por el hecho de referirse al poder y a la vasta problemática adscrita a éste. Por ejemplo, la cuestión de la doble soberanía en el Estado federal, cuestión ampliamente debatida en el Derecho norteamericano. El actual Derecho regional encuentra el Constitucionalismo clásico en análogos problemas, referidos especialmente a la llamada distribución de competencias. Estos y otros ejemplos atestiguan la debilidad del Derecho constitucional clásico para afrontar esta problemática, y la razón de ello es simplemente lógica; la imposibilidad metodológica de resolver problemas (políticos) actuales con medios (jurídicos) del pasado. Sólo un nuevo Derecho constitucional -que, por razones semánticas, bien podemos llamar "Derecho político"- podrá desafiar con éxito la amplia y profunda problemática que plantea la Regionalización en nuestros días.
En su sentido primigenio, "autarquía" es más o menos denotativo (y claramente connotativo) de libertad o independencia, que la Región reivindicará en diversos planos y especialmente en lo político. Estas demandas las traducirá el derecho otorgando o reconociendo a la Región la autonomía correspondiente, si entendemos por tal la facultad que tiene un sujeto de darse su propio nomos. De este modo se fijarán las competencias de la Región, es decir, los derechos, facultades o atribuciones que le competen a ella, y que constituyen los principios básicos del derecho regional, que se extenderán a los planos político y financiero, principalmente.
"Los pueblos tienen los gobiernos que merecen" decía -según se dice- el bizarro Joseph de Maistre, concepto que, si tiene algún valor de verdad, lo tiene ciertamente tratándose de la Regionalización. Depende de cada país la calidad y cantidad de autarquía que el derecho le concederá o reconocerá a la Región, transformada en autonomía y expresada en tales o cuales competencias. Esta circunstancia conviene examinarla considerando separadamente el plano político (referente al poder) y el plano económico (referente a las finanzas). Cuanto a este último, cabe observar que las relaciones entre el Centro y la Región pueden ser muy variadas, dependiendo fundamentalmente del origen y cuantía de los recursos económicos asignados a la Región. El corolario natural es que, si éstos provienen mayormente del Presupuesto nacional, el Centro llegará a tener gran importancia para la Región, quizá hasta hacer de su autarquía algo así como una pura satisfacción retórica, diga lo que diga la ley (o, aun, la Constitución) al respecto. En el plano político, el problema se plantea a propósito del poder de que goce la Región para darse su propio estatuto de gobierno (aun cuando subordinado, en mayor o menor medida, al nacional o Constitución) y para elegir a los agentes del poder regional, estatuto que consignará la competencia de estos últimos. Por supuesto que Estados federales, como Suiza, no tienen, prácticamente, ninguna autoridad en materia estrictamente local; al paso que un Estado Unitario, como Francia, son el Gobierno y el Parlamento los que reglamentan las (pocas) atribuciones regionales. Situaciones intermedias son, justamente, las que se están dando en la actualidad en países que, como Italia o España, llevan adelante la Regionalización, de los cuales se puede decir, por lo menos, que encaran con decisión el proceso dialéctico involucrado necesariamente en ello.
5. EL ENFOQUE CLÁSICO O TRADICIONAL DE LA REGIÓNALIZACIÓN
Especialmente entre nosotros, pero también para otros más, el enfoque del Derecho francés pasa por ser el clásico o tradicional, tratándose de la Regionalización como de muchos otros conceptos o instituciones. Este punto de vista permite, a quienes lo asumen, elaborar a lo menos tres análisis de la Regionalización que, sumariamente, son los siguientes:
Un primer análisis parte del concepto de descentralización como contrapuesto al de centralización, y que viene definido como proceso, condición o tendencia a distribuir el poder. El poder se puede descentralizar de dos modos: Funcional y espacialmente. La descentralización funcional da origen a los tres poderes tradicionales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), pero también puede considerar a las funciones administrativas. La descentralización espacial comprende, básicamente, tres niveles: federal, local y, entre ambos, regional; este último una especie de "parvenú" o "convidado de piedra", a ojos de la doctrina clásica o tradicional.
Un segundo análisis -que, en el fondo, es como una variante del anterior- se origina en la distribución del poder, que puede ser espacial o no-espacial. Esta última, obviamente, se refiere a los tres clásicos poderes, con la adición eventual o contingente de las funciones administrativas. Por su parte, la distribución espacial alude a las clásicas formas de Estado, vale decir, simples y compuestos, estos últimos de dos especies: el tradicional Estado federal y el nuevo Estado regional.
Un tercer análisis, finalmente, parte de la limitación del poder, que también se considera de dos clases: funcional y territorial, de acuerdo con el pensamiento clásico tradicional. Primero, una separación funcional: los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial; y, luego, una división territorial que -se dice- atempera el poder central por medio de contrapesos locales. Se observa, al respecto, que los países centralizados -como Francia o el Reino Unido- poco tienen en cuenta esta segunda limitación del poder, que sí la considera -por ejemplo- el llamado "garantismo" italiano. Asimismo, se nos advierte que esta separación (funcional) y esta división (territorial) no significan autonomía y/o independencia, sino que se han puesto en manos de autoridades diversas "claves" que permiten el funcionamiento del poder. Así que, originariamente, el objetivo que se busca no es promover la eficacia, sino impedir el ejercicio arbitrario del poder.
6. EL ENFOQUE POLÍTICO DE LA REGIONALIZACIÓN
Hay, naturalmente, factores de toda clase que influyen en la Regionalización; v.gr. históricos (la Comuna o Municipio, de larga y sólida tradición), geográficos (el caso de la Sicilia actual), lingüísticos (Flandes y Valonia, en Bélgica), raciales (Chipre), culturales (Quebec), etc.
Políticamente, la Regionalización es la respuesta a las demandas de la región, planteadas éstas en la forma de un Regionalismo más o menos exigente. Esta respuesta varía sensiblemente de un Estado a otro, dependiendo ello de diversos factores, incluyendo, por cierto, el grado de la mencionada exigencia. Así las circunstancias o razones que pueden llevar a la Regionalización pueden ser, por ejemplo, las conveniencias o las presiones de la región, etc.
Ahora bien, el Estado de derecho, imperante en las democracias, exige la intermediación de la expresión jurídica para formalizar la Regionalización. De aquí que la Regionalización política sea seguida (cuando no precedida) por la Regionalización jurídica, a veces expresada en la Constitución escrita, incluso cuasi o semitácitamente, como sería el discutido caso de la Constitución española.
El proceso regionalizador puede tomar alguna de estas dos direcciones: Una, del gobierno central a la región, cual será el caso -por ejemplo- tratándose de facilitarle a aquél su labor; y otra, de la región al gobierno central, que resultará de ceder éste a las exigencias de aquélla, manifestadas en demanda de mayor autarquía política o autonomía jurídica. De hecho, la Regionalización involucra ambos aspectos, aunque el rol del Gobierno central y el de la Región son esencialmente diversos. En efecto, mientras el rol de la Región es sólo (o, al menos, básicamente) político, el del Gobierno central es, además, jurídico, por cuanto corre de su cuenta -es decir, del poder público- el expresar jurídicamente tal circunstancia, que de ordinario afectará a la Constitución material, por lo menos.
7. EL ENFOQUE JURÍDICO DE LA REGIONALIZACIÓN
El Derecho político comprende el conjunto de normas jurídicas (justiciables) o convencionales (incluyendo las costumbres y los usos) llamadas a regular el proceso político, distinguiendo entre aquellas que de hecho lo regulan y aquellas que no lo hacen. De acuerdo con este concepto, el derecho opera (o debería operar) sobre un hecho presente (actual) o futuro (potencial) y, por lo mismo, llamado a regular la Regionalización existente o que se espera que exista en un tiempo previsto. Así el derecho puede operar ex post o ex ante con respecto a la Regionalización como fenómeno político, circunstancia que permite distinguir tres etapas fundamentales en la Regionalización: Primero, el momento del programa político; luego, el proceso político-jurídico de carácter dialéctico que envuelve a las partes involucradas (el Centro y la Región); y, finalmente, la versión jurídica formal (expresada en general en un texto legal o constitucional) del contenido material, que traducirá en respuesta autonómica la demanda autárquica de la Región, si usamos los términos "autonomía" y "autarquía" en su sentido originario.
El rol del derecho, en la Regionalización, puede ser de dos clases, ambas esencialmente diversas, aunque pueden hallarse muy unidas en el proceso real. Un primer rol a posteriori o ex post, y un rol a priori o ex ante, en los términos que pasamos a describir sumariamente.
En el rol a posteriori, el derecho sigue al proceso político de regionalización y, en este caso, el derecho proporciona la norma reguladora apropiada al efecto; es decir, el derecho traduce en norma jurídica la decisión política tomada de antemano en el plano del poder y que, normalmente, implicará un mayor o menor consenso entre el Centro y la Región, conseguido como término o síntesis dialéctica de posiciones contrapuestas. Será el rol que jugará el derecho en el momento en que -pongamos por caso- Otawa y Quebec lleguen a la solución política de su polémico diferendo. El rol a priori, en cambio, prepara una política: la que pretende introducir un cambio en las relaciones entre el Centro y la Región, para -podemos suponer- beneficio de ambos; por ejemplo, para facilitarle al Gobierno central su tarea de servir al bien común, atendiendo, de una manera directa o inmediata, al bien particular de la Región. El grado de autarquía o autonomía política o jurídica (y no sólo administrativa) dependerá, en cada caso, del Centro que, normalmente, tomará la iniciativa por razón de ser la fuente del derecho positivo, cuyo rol estamos definiendo. Este rol ex ante puede ilustrarse, al menos desde un cierto punto de vista, trayendo a colación el proceso de regionalización que, desde hace tiempo, ha venido preparando el Gobierno en nuestro país, principalmente en base a una serie de disposiciones legislativas.
Pero la tarea del derecho, respecto de la Regionalización, no termina aquí, es decir, en la creación ex ante o ex post de la norma llamada a regular la marcha de la Regionalización, porque, más adelante, le compete también el controlar esa misma marcha, lo que hará a través de las vías jurisdiccionales correspondientes, mediante la aplicación de la normativa por él mismo creada. Más allá de esta tarea, sólo cabe -ultima ratio- la del Derecho como ciencia, ya que el hecho de que alguien deba decir la última palabra, no significa que ésta sea la mejor; que es lo que, a fin de cuentas, nos dijo un clásico en frase inmortal: Res iudicata pro veritate habetur.
8. CONCLUSIÓN
En suma, la Regionalización es la solución jurídica de un problema político: el regionalismo, posibilitado éste, a su vez, por laexistencia de un continuum espacial sobre el cual operan el poder y el derecho y en el cual se inserta la Región. Vale decir: a) El territorio, condición de existencia o elemento esencial del Estado (de acuerdo con la teoría clásica), implica la existencia, actual o virtual, de la Región como integrante del mismo, b) el Regionalismo es la toma de conciencia, por parte de sus habitantes, de la dependencia que los une a la Región, y que se manifiesta en sentimientos, aspiraciones y, finalmente, en un problema que enfrenta a esta última con el Centro, c) Este conflicto exige, para su solución racional, la intervención del derecho; primero, para arbitrar el diferendo entre la Región y el Centro y, después, para hacer cumplir el laudo consiguiente.