Revista de Derecho

Revista de Derecho, Vol. VIII, diciembre 1997, pp. 61-76

ESTUDIOS E INVESTIGACIONES

¿QUE ES GOBIERNO? UNA RESPUESTA CONSTITUCIONAL?

José Luis Cea Egaña ^*

* Profesor Facultad de Derecho, Universidad Austral de Chile.

I. ESTADO, GOBIERNO Y DERECHO

1. Diferenciación Preliminar

El verbo gobernar no puede ser confundido con el sustantivo Gobierno, pese a los múltiples y claros ligámenes que existen entre ambos términos. En las páginas siguientes quedará explicada la distinción aludida. Pero aquí, y en resumen, cabe anticipar que mientras gobernar es una especie de actividad política consistente en el ejercicio del Poder o Soberanía, el Gobierno, en cambio, encierra variados significados. De estos, ahora es menester realzar los tres siguientes:

Primeramente, su sentido orgánico, sinónimo del sistema de órganos públicos que ejercen aquel Poder;

en seguida, su acepción procesal o formal, concerniente al método que esos órganos deben seguir para que sus actuaciones sean válidas y, por ende, de obediencia necesaria ante la Constitución y las leyes vigentes; y

por último, el significado material, sustantivo o de fondo, el cual se refiere al contenido de las decisiones políticas concretas que adoptan aquellos órganos en el desempeño de la Soberanía.

Evidentemente, en todo ordenamiento constitucional institucionalizado, uno de cuyos rasgos capitales yace en la vigencia del Estado de Derecho, los tres aspectos mencionados deben concurrir, copulativamente, para que el significado de la voz Gobierno sea preciso. Lamentablemente, no siempre ocurre así, generándose imprecisiones cuyas secuelas prácticas son importantes.

2. Definiciones

Del verbo gobernar y del sustantivo Gobierno se efectúan, además, conceptualizaciones diversas, cuya comprensión es útil para desprender las consecuencias de ellas.

A. Sentido Natural y Obvio¹

Así y primeramente, gobernar es mandar o regir, como asimismo, guiar y dirigir, a seres humanos o cosas.

Conjugando ambas acepciones corrientes en relación con las personas, que es nuestra preocupación única aquí, puede afirmarse que el verbo gobernar significa mandar a una asociación y dirigirla al cumplimiento de sus finalidades. Sin duda, ambas potestades -mando y dirección- se complementan, pero puede ocurrir, aunque sólo en casos excepcionales, que mande quien no dirige formalmente a una asociación, o que la dirija quien, en la realidad o en los hechos, no es quien la manda.

Son esas, sin embargo, situaciones de extremada rareza, cuyo elemento característico se halla en la contraposición de la norma general (mandar y dirigir, simultáneamente) con la realidad (disociación de esos dos términos).

El sentido vasto de la definición transcrita puede llevar a concluir que cualquiera asociación debe ser gobernada para que cumpla los objetivos trazados al fundarla, o que le fueron fijados después con el fin de mantenerla o reformarla. Empero y si se quiere ser riguroso, resulta necesario circunscribir el sentido de la palabra Gobierno únicamente a su ámbito propio y original, especialmente político, del cual y por derivación han surgido extensiones inexactas. Aquel sentido se refiere sólo a las comunidades políticas, es decir y desde los comienzos del siglo XVI, al gobierno del Estado-Sociedad o, lo que es su sinónimo, la Nación-Estado .

En consecuencia, por razones de precisión en el lenguaje, así como de diferenciación de la actividad política con respecto a la social, económica, religiosa o de otra índole, aplicaremos en lo sucesivo el término gobernar exclusivamente al mando y dirección de la Sociedad Política o Estado Soberano. Esto se hará, sin embargo, en lo concerniente tanto al ámbito interno de la convivencia, o sea, la que ocurre dentro de las fronteras de esa Sociedad, como al perímetro externo de ella, es decir, el referente a las relaciones internacionales o que involucra la convivencia de dos o más de aquellos Estados.

La política, nunca lo olvidemos, se despliega en los dos ámbitos aludidos, de lo cual fluye la distinción entre política interna y política internacional.

B. Acepción Política

A la luz de lo expuesto, puede ahora ser definida la palabra gobernar desde el punto de vista únicamente político, diciendo que es ejercer la Soberanía en el Estado y en las relaciones entre Estados. En tal definición y de acuerdo a lo ya explicado, el ejercicio de la Soberanía se proyecta en el doble aspecto descrito, esto es, en el mando de la Sociedad Nacional y en su conducción al cumplimiento de los objetivos que ella se ha propuesto.

Relevante se torna destacar, sin embargo, que el ejercicio del Poder es instrumental, es decir, que él debe ser funcional a la concreción de los objetivos indicados. Afirmamos desde luego, en consecuencia, que tal ejercicio nunca puede ser concebido en términos de su autojustificación ni jamás legitimado en sí mismo.

3. ¿En qué consiste el Gobierno?

Aclarado qué es gobernar, surge al instante la pregunta planteada y que, para responderla, vuelve menester distinguir varios significados en ese sustantivo. Una síntesis de estos fluye del texto siguiente²:

"En la historia del pensamiento político, y en la de la Ciencia Política , la palabra 'gobierno' ha venido revistiendo significados diversos. Indagar en esta diversidad es un modo útil de acotar la noción de Gobierno que (...) es oportuno adoptar como punto de partida.

Un primer significado, que hunde su raíz en el pensamiento clásico, identifica Gobierno y régimen político, esto es, Gobierno y ordenamiento de los cargos públicos, quiénes los ejercen y con qué finalidad (Bobbio, 1987). Esta es la perspectiva que adoptó Aristóteles cuando, en el tercer libro de su Política, presentaba su tipología de Formas de Gobierno: La monarquía o gobierno de uno; la aristocracia o gobierno de pocos; y la 'política' o gobierno de los más. A las que añadía otras tres formas, consecuencia de la degeneración de esas tres primeras: La tiranía, la oligarquía y la democracia.

En la arraigada tradición anglosajona -vigente hoy en día-, el término 'gobierno', government, se refiere al conjunto de poderes públicos. (...) Por tanto este uso lingüístico abarca un campo institucional prácticamente similar a aquel a que se refería el pensamiento clásico.

(...)

Pero (...) hay otra concepción, bastante más específica, de la palabra Gobierno. Se refiere al equipo formado por el Presidente de la República o la Corona -en el supuesto de que tales jefes de Estado tengan poderes de gobierno-, y el Presidente del Gobierno, los posibles Vicepresidentes y los Ministros, que se reúnen formando el Consejo de Ministros o Gabinete. Pero esta composición del Gobierno ha variado en gran medida a lo largo de la historia contemporánea y según los países. (...) En el caso del presidencialismo de EE.UU., el Gobierno es cosa del Presidente de la República , acompañado de sus Secretarios de Departamento y otros colaboradores. En los semipresidencialismos del siglo XX, como en Francia actualmente, el Gobierno reúne al Presidente de la República , que dispone de poderes gubernamentales efectivos, al Primer Ministro, los Ministros y el Consejo de Ministros. Sin embargo, en las monarquías o en las repúblicas parlamentarias, la Corona o el Presidente de esta -en suma, los Jefes de Estado- no tienen poderes de Gobierno y, en consecuencia, no forman parte de este. Es el caso español actual y por esto, cuando la Constitución española de 1978 menciona el Gobierno, se refiere normalmente al equipo integrado por el Presidente del Gobierno, los Vicepresidentes, en su caso, y los Ministros, que se reúnen en Consejo de Ministros.

(...)

(...) esta segunda acepción de la noción de Gobierno, que es precisamente la que predomina en la Europa continental, está asociada estrechamente a la idea jurídico- política del 'Poder Ejecutivo' (Gaudemet, 1966).

(...)

El Gobierno es, desde esta perspectiva predominante en la Europa continental, el complejo de órganos que dirige el Poder Ejecutivo del Estado. Haciendo a un lado el precedente clásico aristotélico, el uso moderno de esta última noción fue iniciado señaladamente por Locke. Sin embargo, su primera gran vulgarización fue obra de Montesquieu quien, en el capítulo dedicado a Inglaterra de su L'esprit des Lois, la presentó como la puissance exécutrice en los asuntos relacionados con el Derecho y la política internacionales y con el Derecho Civil y la seguridad interiores.

(...)

La configuración del Gobierno como Poder 'Ejecutivo' es una de las líneas que sigue el largo proceso histórico -en Europa, especialmente- que ha desembocado en el asentamiento de los Estados nacionales de las épocas moderna y contemporánea. Para que un gobierno de esta índole haya podido surgir, ha debido darse previamente un requisito de orden estructural, a saber, la centralización del Poder que las monarquías absolutas habían llevado a cabo. En realidad se trata de un proceso de concentración que tales monarquías iniciaron y que los subsiguientes Estados liberales multiplicaron. Hacia mediados del XIX, Tocqueville podía referirse a un inmenso Poder central que había absorbido la autoridad e influencia que en el Antiguo Régimen estaba en manos de estamentos, profesiones y familias (Tocqueville, 1969)."

Demos un paso adelante para explicar lo reseñado en el texto transcrito.

A. Pensamiento Clásico

En la visión de los autores clásicos la actividad de Gobierno tenía sentido y alcance amplio, no contraído a lo que denominamos el órgano y la función ejecutiva.

Todas las autoridades públicas de la época participaban en esa misión común a ellas, sin excluir a ninguna³. El Gobierno, por ende, tenía sentido vasto, porque todos los órganos públicos, sin exclusión, intervenían en una empresa común a ellos, esto es, el ejercicio de la Soberanía.

B. Derecho Europeo Continental y Sudamericano

En esta vertiente la palabra Gobierno se refiere únicamente al Poder u Órgano Ejecutivo.

La doctrina no es siempre clara, empero, para señalar qué abarca esta denominación⁴. En general, puede ser dicho que los autores, especialmente extranjeros, razonan sobre la base de comparar la forma presidencial con la parlamentaria de Gobierno, siendo común en la última llamar Gobierno al Primer Ministro con su Gabinete. Este mismo razonamiento se extiende a la forma semipresidencial o semiparlamentaria, siguiendo al pensamiento francés, que es el dominante en el asunto. Curiosamente, en América Latina, cuyos regímenes políticos son casi por completo de presidencialismo reforzado, se acoge esa doctrina foránea, sin detenerse, como es lógico e indispensable hacerlo, primero en el estudio de la realidad propia de cada país y después en el examen del modelo en el tópico, es decir, la forma presidencial norteamericana.

Claramente expresada la prevención anterior y sin perjuicio de ella, agregamos que orgánica, procesal y sustantivamente el concepto de Gobierno, en cuanto identificado sólo con la función ejecutiva, absorbe las tres subfunciones siguientes:

Primero, ejecutar las normas constitucionales y legales mediante reglamentos, decretos, resoluciones y otros actos de autoridad. Trátase de la Subfunción Ejecutiva en sentido estricto;

Segundo, administrar el Estado con los servicios que satisfacen, de modo regular y continuo, las necesidades colectivas y que integran la Administración Pública. Este concepto de Administración es más circunscrito que el de Administración del Estado porque no incluye a los órganos constitucionales que, en las últimas décadas, han adquirido carácter autónomo, v.gr., el Banco Central y las municipalidades⁵. Esta es la Subfunción Administrativa', y

Tercero, gobernar en sentido todavía más restringido, vale decir, mandar y dirigir el Estado en su conjunto con decisiones políticas en todos los asuntos que no sean, según la Constitución y las leyes, competencia de otras autoridades públicas y respecto de los cuales sea indispensable obrar con discrecionalidad, prudencia, liderazgo y creatividad para el bien común, sin estar el gobernante subordinado a normas previas exhaustivas, pero sin tampoco violar el ordenamiento jurídico vigente. He aquí la Subfunción Política.

C. Derecho Anglosajón

En esta cultura el Gobierno se refiere al ejercicio de la Soberanía por todos los órganos públicos y respecto de la plenitud de las funciones del Estado, sin excepción ni exclusión. No se trata, entonces, únicamente del tradicional e imprecisamente denominado "Poder Ejecutivo". Por el contrario, el Gobierno es más amplio, comprensivo del sistema político en su globalidad de órganos, funciones y procedimientos, sean nacional o territorialmente considerados⁶. Como hemos dicho, siendo el ejercicio del Gobierno una empresa común a todos los órganos Constitucionales y no perteneciente sólo al "Poder Ejecutivo", correctamente entienden los anglosajones que no pueden restringir el alcance de ese término.

4. Síntesis

Fluye de las explicaciones precedentes que los significados tradicional y anglosajón de la palabra gobierno son vastos o extendidos, mientras que el sentido de ese término en la cultura político-jurídica europea continental y sudamericana es restringido o limitado.

En las dos primeras situaciones, el gobierno coincide con lo que algunos autores llaman régimen político o sistema de gobierno⁷. Estas locuciones abarcan a los tres órganos y funciones clásicas, así como a otros órganos y funciones típicos del Estado contemporáneo, v.gr., constituyente, electoral, monetaria, de seguridad e inteligencia, de investigación y acusación en el proceso penal (Ministerio Público), de control, regional, municipal, etc. Por el contrario, en la cultura político-jurídica europea continental y sudamericana el concepto de Gobierno se limita al órgano y la función ejecutiva.

5. Doctrina Chilena

Aunque sea brevemente, ilustraremos el asunto que se viene examinando diciendo que ha sido considerado por nuestros constitucionalistas, uno de los cuales concluye formulando la tesis amplia y que reputamos correcta, aunque no exenta de matices que le infunden cierta ambigüedad al conjunto⁸.

"Corresponde, penetrando más hondamente en la ciencia política, estudiar el Poder supremo del Estado en movimiento, en acción, de manera dinámica, desarrollando efectivamente en la práctica, con toda la eficacia que en teoría se le tiene ya reconocida, la actividad dirigida al fin de la Sociedad Civil.

La autoridad existe no sólo como materia de consideración filosófica y especulativa, sino para los propósitos prácticos y concretos que la imponen en el Estado. Ahora bien, la Soberanía puesta en movimiento, el Poder supremo funcionando, es el Gobierno "ejercicio del Poder supremo en el Estado" (Aristóteles, Política, Cáp. IX), "es el ejercicio por el soberano de la autoridad pública: es la Soberanía en ejercicio" (Esmein, Ob. cit., t. 1, Pág. 21).

Si el Gobierno es Soberanía en acción, puede definirse como el conjunto de órganos que realizan las diversas funciones comprendidas dentro de su unidad, la serie de personas revestidas de autoridad.

Pero Gobierno tiene también en el lenguaje político una acepción más restringida que se aplica al "conjunto de los ministros superiores de un Estado".

Pues bien, se limita la expresión Gobierno a los órganos de la autoridad que, en el Estado, tienen, en sus grados más altos, la Función Ejecutiva , por parecer a los gobernados como la más ineludible en la tarea de regir la Sociedad Política , aquella cuyo peso más directa e inmediatamente sienten por estar dotada del imperio que moviliza la coacción al servicio de sus mandatos. Así pues, en sentido estricto, Gobierno equivale a Poder Ejecutivo.

Gobierno, en ciencia política, es, pues: 1) Actividad superior del Estado; 2) conjunto de órganos que forma la autoridad; 3) personas que ejercen esta; y 4) en sentido estricto, función y órganos ejecutivo y titular de este.

Esta última acepción de Gobierno se impuso por las explicaciones de Rousseau en el Contrato Social, donde lo define como cuerpo intermediario establecido entre los súbditos y el soberano para su mutua correspondencia, encargado de la ejecución de las leyes y del mantenimiento de la libertad tanto civil como política.

Sin embargo, al estudiar las Formas de Gobierno, este no se considera en sentido limitado que lo reduce a la actividad ejecutiva sino en las acepciones amplias ya anotadas.

(...)

Los encargados de la función ejecutiva se dicen de ordinario gobernantes, y como Gobierno se conoce en realidad tanto dicha tarea como el órgano que la realiza.

Este lenguaje no deja de crear oscuridad, frecuente en la Ciencia Política , según hemos observado, en razón de la imprecisión de los términos que emplea.

Si se considera como Gobierno, en sentido amplio, el ejercicio todo del Poder supremo, es decir, la integridad del movimiento de la Soberanía dirigido al bien común, incluye, entonces, toda la gama de funciones que realiza la autoridad, la diversidad de órganos de que se sirve y la infinidad de propósitos que se traza. En tal sentido, gobiernan no sólo los cuerpos ejecutivos sino los legislativos, judiciales, etc.

Según esto, la función ejecutiva muestra un aspecto, constituye sólo una parte del Gobierno del Estado y resulta así equívoco definirla usando para ello una expresión como la de Gobierno que admite mayor alcance según el propio vocabulario político.

Se gobierna, en efecto, por medio del conjunto de funciones y de órganos que integran el Estado. Cierto es que, con igual exactitud, se puede afirmar que cada órgano, al cumplir una determinada función, gobierna, pero no lo hace en toda la amplitud y extensión del movimiento del Poder supremo que expresa, en su forma más extensiva, el término Gobierno.

Sin embargo, la identificación de la misión esencial de gobernar exclusivamente con la función ejecutiva se explica en razón de que, por medio de esta, el mando alcanza su máximo y final desenvolvimiento y su expresión más visible, más palpable a los gobernados, la que se hace sentir del modo más cierto y práctico.

Puede discutirse si la función ejecutiva contiene el aspecto más esencial de la gobernación de un Estado. Procura desconocerlo el propio vocablo, en sí mismo referido a un concepto de rango superior: Lo que se debe cumplir es anterior en el tiempo y en la jerarquía a lo ejecutado. Pero, indudablemente, la ejecución constituye la porción más insustituible del Gobierno, aquella que, al faltar, priva de eficacia al ordenamiento jurídico y de cuyo auxilio requieren todas las demás funciones y órganos, aun cuando más no sea para que se mantengan las circunstancias en que desarrollan su acción y se llevan a la realidad sus determinaciones."

Reconocer el sentido amplio o el restringido a la voz Gobierno tiene consecuencias importantes y concretas en nuestro país, demostrar lo cual no es tarea nuestra aquí. Basta decir que el Capítulo IV de la Carta Fundamental de 1980, titulado Gobierno, reserva esta denominación al órgano y la función ejecutiva, siguiendo la conceptua lización restringida y que, al menos en los principios de la teoría y ante la historia, no compartimos⁹.

6. Estructura y Actividad

Oportuno es también puntualizar que el vocablo Gobierno se emplea como sustantivo y como predicado. En el primer caso se dice que "el gobierno ejerce el Gobierno", mientras que en el segundo se destaca que "el Gobierno ejerce el gobierno".

Resulta así que, en cuanto sustantivo, la palabra en examen posee un significado subjetivo u orgánico, pues hace referencia a los sujetos, instituciones u órganos que ejercen la Soberanía , en tanto que como predicado, dicho término alude a la actividad desplegada por los gobernantes, o sea, el desempeño del mando y dirección de la comunidad política para su bien común. Ese sentido orgánico puede llamarse igualmente estructura de Gobierno, siendo el predicado susceptible de ser denominado actividad gubernativa, v.gr., a través del ejercicio de las funciones y cumplimiento de los cometidos públicos.

Resumiendo, el Gobierno puede ser concebido en sentido subjetivo u orgánico, como sustantivo, y en sentido objetivo o material, como predicado. Desde aquel ángulo, el Gobierno coincide con los gobernantes, esto es, un grupo reducido de ciudadanos investido de la capacidad para ejercer la potestad estatal; desde el último punto de vista, por el contrario, el Gobierno calza con la actividad de gobernar, es decir, con el desempeño de la potestad pública por dichos gobernantes mediante actos tales como las leyes, decretos, resoluciones y sentencias.

7. Gobierno Personalizado e Institucionalizado

Puede distinguirse en la palabra Gobierno, en tercer lugar, el sentido común y clásico, por una parte, del significado técnico y moderno, de otra.

El primero de aquellos sentidos corresponde a la etapa del Poder personalizado o identificado con la individualidad, de carne y hueso puede decirse, de un gobernante concreto; y el segundo sentido se identifica con el fenómeno ulterior, del Poder institucionalizado o despersonalizado¹⁰. En esta última acepción, la voz gobierno marca la fase epigonal, resultante de una evolución larga y exitosa en el perfeccionamiento de la convivencia política, es decir, la vigencia de una cultura en la que el Poder se ejerce, cada vez más, con sujeción y de acuerdo a normas jurídicas preexistentes y delimita- tivas de la Soberanía. Es , en suma, el Estado de Derecho. Contrapónese esa concepción del Gobierno institucionalizado al Gobierno de los hombres o Poder encarnado en sujetos determinados.

Pues bien, en el primero de los sentidos recién expuestos, el Gobierno es el conjunto de ciudadanos que ejerce la Soberanía , o sea, la suma de las personas naturales que dirigen a la comunidad política. En la segunda acepción, por el contrario, Gobierno es el sistema de órganos que ejercen la Soberanía en cada una de las instituciones a las que el ordenamiento jurídico se las ha confiado y dentro de los términos con que lo ha sido, o sea, de su competencia y formalidades. En este último sentido, Gobierno es el conjunto armónico de órganos institucionalizados que, con sujeción a la Constitución y las normas dictadas de acuerdo a ella, desempeña las funciones del Poder en el Estado y más allá de sus fronteras, es decir, en las relaciones internacionales.

En el texto siguiente se explica el denso y trascendental proceso que lleva desde el Poder individualizado al Poder institucionalizado o despersonalizado:

"Toda sociedad se ordena en torno a un cierto ideal de vida en común, se desarrolla dentro de un estado de conciencia nacido de la solidaridad por la cual sus miembros se sienten unidos. Pero no puede vivir y convertirse en una realidad histórica sin ser estimulada por una fuerza motriz que provoca y controla los movimientos en vista de los cuales se armoniza el organismo social. Esta fuerza es el Poder Político. Poder y sociedad nacen juntos. No hay, pues, lugar a oponerlos como un aspecto de la antítesis libertad-autoridad. El Poder es una condición del orden y la libertad sólo es posible dentro del orden. Por ello el Poder es el fenómeno social por excelencia, porque, por una parte, no se concibe fuera de la sociedad y, por otra, sin la actuación de un Poder, una sociedad es un cuerpo inerte abocado a la decadencia.

(...)

Pero este Poder no reviste siempre las mismas formas. En las tribus arcaicas se diluye en la masa sometida al conformismo riguroso que imponen las costumbres y las creencias. En un estadio más avanzado, cuando las necesidades económicas o las luchas con los grupos vecinos exigen la dirección de un jefe, el Poder se encarna en un hombre, el más fuerte, el más prudente o el más hábil, que lo ejerce como una prerrogativa personal porque sólo lo debe a su propio valor.

(...)

La falta de continuidad, la falta de legitimidad y, en consecuencia, de Soberanía, pues sólo es soberano el que disfruta de un título que coloca su autoridad al abrigo de las potencias rivales, condena el Poder individualizado.

Se sabe con seguridad quién manda, pero se ignora quién tiene derecho a hacerlo. Este derecho tiene que conquistarse mediante la lucha, y el modo de afirmarse desacredita su fundamento.

(...)

Los hombres para evitar estos inconvenientes han imaginado otra forma de Poder Político. En lugar de considerar que el Poder es una prerrogativa propia del que lo ejerce, han inventado un soporte del Poder que sea independiente de las personalidades gobernantes. Este soporte es el Estado.

El Estado es el titular abstracto y permanente del Poder, del que los gobernantes sólo son agentes esencialmente pasajeros.

Sin que sea siempre fácil precisarlo, llega un momento en las sociedades políticas -en Francia puede situarse aproximadamente al comienzo del siglo XVI- en el que las cualidades personales de un jefe son impotentes para explicar la autoridad que ejerce. La conciencia política de los súbditos, cada vez más sensible, se niega a pensar que toda la organización social reposa en la libre voluntad de un individuo. Por otra parte, el grupo y los gobernantes mismos empiezan a soñar con una continuidad perdurable en la gestión de los intereses colectivos, con un modo de transmitir la autoridad que acabe con las luchas que acompañan al cambio de personalidades dirigentes, con una organización política que garantice, dentro de lo que cabe, la conformidad entre las decisiones de los gobernantes y las aspiraciones de la masa (...)"¹¹

Corno puede desprenderse del texto transcrito, la clave para comprender la diferencia entre el Gobierno personalizado y el Gobierno institucionalizado, esto es, la distinción esencial entre el Gobierno de los Hombres y el Gobierno del Derecho o de las Leyes, yace en el concepto de órgano estatal, el cual no será aquí examinado¹².

8. Origen

Gobernar ha sido siempre una necesidad de las comunidades políticas y, por lo mismo, en ellas el Gobierno ha existido en todos los tiempos. Donde hubo y persiste la Política , idéntica presencia cabe afirmar en punto al Gobierno y a su desempeño. Y ciertamente la proposición inversa es también válida, pues la actividad gubernativa es inseparable de la Política.

Empero, el sentido estricto de esos vocablos se aplica exclusivamente al Estado Nación como una especie característica de organización política, típica de la historia moderna. De allí que, con rigor, se sostiene que gobernar es mandar y dirigir el Estado y que el Gobierno consiste en la estructura u organización, institucionalizada o perdurable, que ejerce tal actividad, de modo incesante y objetivo, en la sociedad estatal.

Si gobernar es una necesidad, procede preguntarse ¿por qué resulta imprescindible hacerlo?, ¿qué vuelve ineludible el desempeño del Poder?, ¿podría transcurrir la convivencia política sin Gobierno?, ¿es concebible la vida en común al margen de la política?, ¿para qué, en definitiva, existe el Gobierno?

Respondiendo sucintamente esas interrogantes, procede anotar que la evolución social hacia grandes conglomerados humanos, asentados en vastos territorios y con relaciones ya no fundadas sólo en el parentesco o la vecindad, originó conflictos entre los miembros, hizo imperativo la organización productiva y laboral, volvió apremiante la creación de mecanismos de pacificación, seguridad y defensa colectivas. Para resolver dichos conflictos, realizar la tarea productiva y distributiva, así como enfrentar con éxito las misiones de orden, protección y bienestar comunes surgieron, precisamente, los Gobiernos¹³:

"Lo político es un proceso social necesario en razón de la función ordenadora que desempeña en el grupo. Decimos que es política toda acción reflexiva del hombre sobre el medio humano. Y esto es así porque la política se manifiesta en un ordenamiento de actitudes en vista a la consecución de un fin determinado. Así como un orden político constituye una estructura de situaciones, que responden a la idea del resultado que debe procurar su articulación, la actividad política tiene por objeto fundamental establecer reglas y hacerlas observar. Responde a la necesidad experimentada por toda colectividad que desea perdurar y desarrollarse, de sustituir a la anarquía de los comportamientos individuales una disciplina cuya observancia garantice la cohesión del conjunto. Se puede considerar, pues, que un acto social debe su carácter político a la "asignación autoritaria de los valores en una sociedad dada". Llegados a este punto, podemos decir que lo político es el carácter que se asigna a todo lo que se refiere al orden necesario para que los hombres puedan vivir en conjunto. (...) Como tal, exige que la noción de política esté anclada en una realidad verificable experimentalmente. Este fondeadero de lo político es el Poder.

(...)

Toda sociedad es producto de la lucha contra la naturaleza, porque la formación de las agrupaciones sociales ha sido provocada por la incapacidad del hombre aislado para defenderse de ella. Por eso la sociedad contiene las energías que se requieren para el combate. Por primitiva que se la conciba, vive igualmente de las fuerzas que reúne y combina: Fuerzas que nacen del temor, de la necesidad, del amor. La existencia de estas fuerzas se explica por su misma necesidad. Es preciso que el hombre se alimente, que defienda su vida; la sociedad es ante todo la organización de las fuerzas que originan estos imperativos elementales. Pero muy pronto el hombre se aleja de lo necesario para pensar en lo posible. Una vez que ha asegurado lo indispensable, comienza a concebir lo mejor. Entonces las mismas fuerzas que se habían coligado contra los peligros exteriores se dirigen contra la misma sociedad para obtener el mejoramiento de las funciones colectivas que esta desempeña. Aplicadas a la sociedad para ordenarla o perfeccionarla, las energías sociales se politizan. A partir de ese momento puede hablarse de fuerzas políticas, puesto que el movimiento que provocan tiende a actuar sobre el grupo y a actuar por la utilización del instrumento más eficaz: el Poder."

Necesidades internas y externas a la Sociedad Nacional emergente explican, por ende, la fundación e institucionalización de los sistemas de decisión de última instancia, de naturaleza específica o diferenciada, dotados de autonomía y capacidad para imponerse, coercitiva o coactivamente si fuere necesario, por medio del recurso a la fuerza legítima.

En esa trayectoria se inscribe la secularización de las instituciones políticas, separándose la Iglesia y las religiones del Estado, sin perjuicio de integrar sus esfuerzos para la consecución del bien común, cuya realización les atañe sin exclusión¹⁴.

9. Ligámenes con otros Términos

Fácil es ya comprender los nexos que existen entre el Gobierno, por una parte, y el Estado, la Soberanía y el monopolio del uso lícito de la fuerza, de otra. Puede decirse que los cuatro términos mencionados se suponen recíprocamente; que nacen y evolucionan simultáneamente; en fin, que la desaparición de cualquiera de ellos lleva consigo la del resto.

Uno de los asuntos más interesantes de la Teoría Política de nuestro tiempo estriba, precisamente, en dilucidar las consecuencias que tiene la crisis de tales conceptos, demasiado ceñidos todavía a los esquemas doctrinarios o a las cosmovisiones ideológicas del siglo XIX y la mayor parte del siglo XX.

En efecto, ocurre que sobre la base de tales elaboraciones intelectuales se fue construyendo, en más de doscientos años, la idea del Estado Moderno, de la democracia y de la positivización formalizada del Derecho. Lamentablemente, la ausencia de renovación de aquellas ideas fundamentales se traduce hoy en que son aún invocadas en su sentido clásico o, cuando más, levemente adaptado. Por esa circunstancia, ellas pugnan con los avances que se han hecho hacia la integración mundial y regional, el respeto y promoción de los derechos humanos y de las acciones para cautelarlos, en fin, la injerencia de organismos internacionales en Estados cuyos gobiernos despóticos cometen crímenes reiterados de lesa humanidad¹⁵.

De frente al resurgimiento de los derechos humanos y a la necesidad de respetarlos y promoverlos como exigencia elemental para que un régimen de dominación pueda ser calificado de legítimo; de cara al empuje de una civilización que prioriza la paz sobre la guerra; ante el auge de la participación, la descentralización del Poder y la solidaridad como valores de una democracia cada vez más directa y menos representativa o indirecta; teniendo a la vista la creciente autonomía que demanda la Sociedad Civil en parangón con el Estado-Gobierno cabe preguntarse ¿qué ocurrirá con los cuatro conceptos mencionados?, ¿será la respuesta más adecuada una semejante a la que Maritain dio para la Soberanía y el absolutismo, los cuales, forjados -dijo- en la misma fragua tienen que ser destruidos en ella con el mismo yunque¹⁶?

No pensamos que ese planteamiento u otro semejante sea correcto, porque el Estado, la Soberanía y el ejercicio lícito de la fuerza, la cual cuando se emplea legítimamente no es violencia, son conceptos políticos esenciales. Ellos, como el concepto de gobierno no pueden ser suprimidos, ni siquiera hipotéticamente, porque sería equivalente a sostener que la política ha terminado y que, por lo mismo, el mando y dirección de la convivencia humana en asociaciones grandes y complejas podría desarrollarse por otros medios, hasta hoy desconocidos¹⁷.

10. Gobierno y Derecho

¿Y qué puede agregarse en punto al Derecho?

No se desarrollará aquí la crítica a la deplorable identificación que, principalmente a raíz del contractualismo o pactismo como hipótesis del origen del Estado¹⁸, se produjo entre la Soberanía y el ordenamiento jurídico, o sea, entre el Poder y el Derecho, secuela de la cual fue la estatalización, luego la positivización y, por último, la formalización del sistema normativo coactivo, despojado de valores metapositivos.

Basta reiterar tal crítica a esa construcción intelectual y a sus derivaciones, hoy en bancarrota frente a las violaciones a los derechos humanos perpetradas, sobre todo en el siglo XX, invocando ordenamientos jurídicos subordinados a Poderes despóticos o totalitariamente ejercidos¹⁹.

Suficiente es realzar, por ende, que el Derecho ha ido recuperando así el rango de quinto elemento de la Teoría del Gobierno, esencialmente entrelazado con los antes nombrados. En otras palabras, el Derecho, que siempre había estado situado en la serie de componentes sustanciales de aquella Teoría, va siendo reconocido nuevamente en toda su importancia, más que nada en ligamen con la diferenciación entre los gobiernos humanistas, democráticos o de iure, por una parte, y gobiernos transpersonalistas, dictatoriales o de facto, de otra²⁰.

11. Modernización y Gobernabilidad

Estado, Soberanía, Gobierno, Derecho y monopolio legítimo del empleo de la fuerza se integraron, por consiguiente, de manera inseparable a partir de los tiempos modernos. El examen de cada uno de esos conceptos y la trama compleja que existe entre ellos constituye la médula de la Teoría del Gobierno. Pero, al fin y al cabo, es el meollo de una Teoría, todavía incipiente, que responda a las interrogantes de nuestro tiempo y del futuro, sin dejar de reconocer que, en esta como en tantas otras cuestiones de trascendencia, la impronta de los siglos y la experiencia que ella deja, tienen que ser consideradas en la formulación de juicios y proposiciones en la materia.

La cuestión estriba, en suma, en revisar a fondo y críticamente los principios y conceptos configurativos de esos términos, tan gravitantes por siglos en todos los aspectos de nuestra convivencia. Esa labor es parte del tan mencionado tema de la modernización del Estado, específicamente concebida desde el ángulo de una mayor y más justa, pacífica, participativa y solidaria gobernabilidad²¹ de la comunidad política con sujeción a postulados democráticos²²:

"Cuando nuestro país propuso el tema de la gobernabilidad democrática para la VI Cumbre (Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, celebrada en Santiago en octubre de 1996), nuestra intención era ofrecer un espacio natural de encuentro político, para avanzar en la reflexión sobre las condiciones por las cuales los iberoamericanos podemos tener democracias mejores: más eficaces y justas, más legítimas y genuinas, más participativas. El tema de la gobernabilidad decía relación con la urgencia que tienen las democracias de la región de erigir una fuerte validación, con formas y estilos políticos eficientes y eficaces, capaces de generar una convivencia verdaderamente civilizada.

Durante décadas, las teorías y los hechos parecían poner en duda la viabilidad de la democracia en nuestros países. Algunos sostenían que nuestras tradiciones nos condenaban irremediablemente al autoritarismo, o que la violencia y la dictadura eran los únicos caminos posibles para superar las profundas desigualdades existentes en nuestras sociedades.

En verdad, época de crisis, inestabilidad y fuertes tensiones al interior de nuestras sociedades proporcionaban respaldo a los escépticos sobre nuestra capacidad democrática.

Sin embargo, la última década ha significado un vuelco en la historia en América Latina. Agobiados de tanto sufrimiento y provistos de una renovada vitalidad, los pueblos de esta parte del mundo han dejado atrás las construcciones teóricas sin concreción real y los traumas, afrontando sin temores el gran desafío democrático. Y ciertamente hemos avanzado. Estamos lejos del pesimismo de la "década perdida", pero tampoco queremos caer en una euforia anticipada. Nos percatamos de que nuestras democracias son procesos en marcha. Nos damos cuenta de que los procesos de pacificación y reconciliación nacionales no llevan inscritos en sí mismos una garantía de éxito, y no siempre las necesarias políticas de ajuste de nuestras economías van a la par con las demandas y presiones sociales de nuestros pueblos. Todo ello nos hace estar atentos y vigilantes.

Por otra parte, la democracia se ha reinstalado en Iberoamérica con una característica especial: Se le pide cada vez más. No sólo se le exige representación y participación, sino que al mismo tiempo resuelva la pobreza y disminuya las inequidades, las discriminaciones étnicas y las de género; que promueva el crecimiento, pero que al mismo tiempo cuide los bosques y el aire, y proteja nuestra biodi- versidad.

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Se nos exige eficacia en nuestras políticas (...). Es verdad que el concepto de eficacia democrática está lejos de ser delineado con precisión, pero sabemos que la política democrática se distingue cuando la agenda nacional se construye y concreta en un proceso que fortalece las instituciones democráticas y legitima el sistema como tal.

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En síntesis, reflexionar sobre la gobernabilidad democrática en nuestra región es preguntarse acerca de las condiciones en que podemos consolidar nuestros procesos democráticos. Ello incluye un amplio abanico de temas, como, por ejemplo, el estilo y los comportamientos políticos; la naturaleza de los partidos, parlamentos y sistemas electorales; las formas que asume la cultura cívica y su relación con la ciudadanía democrática; y la manera en que la institución de la Presidencia se hace cargo de los desafíos de la gobernabilidad democrática. También es preciso que reflexionemos acerca de las dimensiones socioeconómicas e internacionales de la gobernabilidad democrática, y sobre aspectos como la modernización de la gestión del Estado y la descentralización de las políticas públicas.

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Nuestra democracia muestra hoy un promisorio fortalecimiento. En prácticamente todos los países se realizan elecciones periódicas libres y competitivas, bajo condiciones de mucho mayor limpieza que antaño. Pero ello no oculta el hecho de que es necesario avanzar en los sistemas electorales, de manera tal que estos reflejen más fielmente las voluntades democráticas de la población.

También es mucho lo que hay que hacer para lograr una cultura democrática desarrollada. Cierto es que progresivamente se ha ido abandonando los métodos que legitiman el uso de la fuerza como mecanismo de resolución de conflictos políticos. Las autoridades del Estado ya no conculcan flagrantemente los más elementales derechos humanos, pero aún estamos lejos de que la paz social esté asentada en todos los rincones de nuestro continente.

Se ha avanzado en entender la política como el arte de concitar amplios acuerdos que permitan emprender las tareas estratégicas necesarias a la modernización de nuestras sociedades. Pero nuestra Sociedad Civil es aún muy débil, y a pesar de la relevancia de los consensos desarrollados, importantes y numerosos grupos sociales quedan fuera de la trama del diálogo y del reconocimiento nacional.

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La escena política ha cambiado. Después de las dictaduras y con la emergencia de una sociedad de gran heterogeneidad y con intereses que no están necesariamente ligados al ámbito público colectivo, es urgente la renovación de los partidos políticos. Los requerimos más cerca de los ciudadanos, de sus intereses y problemas cotidianos. También necesitamos partidos fuertes que posean capacidad analítica y prepositiva. Ante una gestión estatal crecientemente tecnificada, la posibilidad de los partidos de hacer oír su voz, en representación de determinados sectores ciudadanos, pasa porque puedan efectivamente poseer una opinión seria y fundamentada sobre los temas presentes en la agenda pública. Si enfrentan estos desafíos, los partidos seguirán constituyendo un poderoso e insustituible mecanismo de mediación, interpretación y representación de la ciudadanía.

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En general, y también esto es aplicable a los parlamentos, ¿cómo hacemos para que las dirigencias políticas no se sientan ungidas por un Poder que las hace distantes y distintas, sino que, por el contrario, perciban que son los receptores pasajeros de un mandato de representación, por el cual tienen que dar cuenta de sus acciones a quienes confiaron en sus capacidades y habilidades, entregándoles su preferencia?, ¿cómo institucionalizamos la práctica de dar cuenta de la responsabilidad confiada?

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Y, junto con ello ¿cómo construimos una cultura cívica democrática, basada en la tolerancia, el diálogo, la observancia de los derechos humanos, la sociabilidad, la solidaridad, la amistad cívica?, ¿cómo hacemos para que la regla de la convivencia sea el respeto al otro?"

NOTAS

¹ Véase Real Academia Española: I Diccionario de la Lengua Española (Madrid, Ed. Espasa Calpe, 1992) p. 1044.

² Consúltese Joaquín Lleixá: "El Gobierno", en Miguel Caminal Badia (compilador): Manual de Ciencia Política (Madrid, Ed., Tecnos, 1996) pp. 395-396 (Extracto. Énfasis agregado).

³ Consúltese Aristóteles, La Política (c. 312 a .C.) (Barcelona, Ed. Iberia, 1962) pp. 92 a 94.

⁴ Véase Georges Burdeau, Derecho Constitucional e Instituciones Políticas (Madrid, Editora Nacional, 1981) pp. 197 a 199, Jean Gicquel, Droit Constitutionnel el Institutions Politiques (Paris, Ed. Montchrestien, 1995) pp. 120 a 133 y 561 ff.; André Hauriou, Derecho Constitucional e Instituciones Políticas (Barcelona, Ed. Ariel, 1971), pp. 222 a 226, 235 a 240, 542, 554 y 670 a 682.
Consúltese, en la doctrina chilena, Jorge Precht Pizarro, "Gobierno y Administración en la Constitución de 1980. Acepciones y Radicación Orgánica", Gaceta Jurídica N° 67 (1986), pp. 15-16.

⁵ Véase Alejandro Silva Bascuñán: "Qué es 'Gobierno', según la Constitución ", XXVIII Jornadas de Derecho Público (Concepción, noviembre, 1997, en prensa).

⁶ Véase David Apter: "Gobierno", V Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales (Madrid, Ed. Aguilar, 1975) pp. 173 ff. Consúltese también Mario Justo López: II Introducción a los Estudios Políticos (Buenos Aires, Ed. Kapeluz, 1971) pp. 274 ff. Útil es, por último, Jean Blondel: Introducción al Estudio Comparado de los Gobiernos (Madrid, Ed. Revista de Occidente, 1972) pp. 20 ff; y Austin Ranney: Governing (Illinois, Dryden Press, 1971) pp. 180 ff.

⁷ Tal es el alcance que le infunde Hermann Finer en su obra clásica, exhaustiva y, en diversos tópicos, aun de consulta necesaria titulada Teoría y Práctica del Gobierno Moderno (Madrid, Ed. Tecnos, 1964) pp. 20 ff.

⁸ Alejandro Silva Bascuñán: I Tratado de Derecho Constitucional (Santiago, Ed. Jurídica de Chile, 2^a ed., 1997), pp. 347-353 y 508-524 (Extracto. Énfasis agregado).

⁹ Revísese Miguel Angel Fernández González: "Acerca del Alcance del Concepto de Gobierno y Hacia una Nueva División de Poderes", Actas de las XXVIII Jornadas de Derecho Público (Concepción, 1997, en prensa).

¹⁰ Georges Burdeau: I Tratado de Ciencia Política V. II (México, DF, UNAM, 1984) pp. 147 ff.

¹¹ Burdeau, supra nota 4, pp. 21-30 (Extracto. Énfasis agregado). Véase también Carl Joachim Friedrich: El Hombre y el Gobierno. Una Teoría Empírica de la Política (Madrid, Ed. Tecnos, 1968) pp. 202-213.

¹² Véase Norberto Bobbio: El Futuro de la Democracia (Barcelona, Ed. Plaza y Janes, 1986) pp. 199-206; y Carlos Fayt: II Derecho Político (Buenos Aires, Ed. Depalma, 1988) pp. 195 ff.

¹³ Georges Burdeau: Método de la Ciencia Política (Buenos Aires, Ed. Depalma, 1964) pp. 68 y 377 (Extracto. Énfasis agregado).

¹⁴ Consúltese Harold J. Berman: Law and Revolution. On the Formation of the Western Legal Tradition (Cambridge, Harvard U. Press, 1983), especialmente pp. 581-590 y 602-607. El mismo autor ha pormenorizado su tesis central en Faith and Order. The Reconciliation of Law and Religion (Atlanta, Emory University, 1993).

¹⁵ Consúltese en general a Richard Bellamy y Darío Castiglione (editores): Constitutionalism in Transformation: European and Theoretícal Perspectives (Oxford, The Political Studies Association, 1996).

¹⁶ Jacques Maritain: El Hombre y el Estado (1949) (Santiago, Editorial del Pacífico, 1974) p. 84.

¹⁷ Véase Georges Vedel (editor): La Despolitización (Madrid, Ed. Tecnos, 1973).

¹⁸ Consúltese Thomas Hobbes (1588-1679): El Leviatán (1651) (Madrid, Ed. Sarpe, 1984), john locke (1632-1704): Ensayo sobre el Gobierno Civil (1690) (Buenos Aires, Ed. Aguilar,1963), y especialmente a Juan Jacobo Rousseau (1712-1778): El Contrato Social (1762) (Madrid, Ed. Sarpe, 1983). Sobre el positivismo puede consultarse Marcel Prelot: Historia de las ideas Políticas (Buenos Aires, Ed. La Ley , 1971) pp. 605 ff. En relación con el contractualismo es útil la síntesis de Salvador Giner: Historia del Pensamiento Social (Barcelona, Ed. Ariel, 1966) pp. 302 ff.

¹⁹ Véase Andrés Ollero: "Derecho y Moral entre lo Público y lo Privado. Un Diálogo con el Liberalismo Político de John Rawls", Estudios Públicos N° 69 (1998) pp. 19 ff.

²⁰ Citando a Nicola Matteucci, Giovanni Sartori en Elementos de Teoría Política (Madrid, Alianza Universitaria, 1992) p. 25, deja de manifiesto:
"Cómo la "neutralidad" del positivismo jurídico no es sólo ilusoria, sino también una ilusión que pone a los estudiosos en la situación paradójica de favorecer a los enemigos que desearía combatir: De hecho, estos legitiman todas las premisas de aquel Estado absoluto que aborrecen en su conciencia".

²¹ Indispensable es examinar Michel J. Crozier et al.: The Crisis of Democracy. Repon on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission (New York, N.Y. University Press, 1975). Este libro es señalado como seminal en el tópico de la gobernabilidad e ingobernabilidad en las democracias.
En la misma vertiente, pero más reciente y concreto, debe consultarse Yehezkel Dror: La Capacidad de Gobernar. Informe al Club de Roma (México D.F., Ed. Fondo de Cultura Económica, 1994), especialmente pp. 35 a 41.

²² Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle: Ideas para el Diálogo Democrático. Presente y Futuro de la Política en Iberoamérica (Santiago, LOM Ediciones, 1996) pp. 20 a 31 (Extracto). El mismo texto puede ser consultado en la publicación hecha por la Editorial Jurídica de Chile en marzo de 1997.