Revista de Derecho, Vol. IX, diciembre 1998, p. 171-178

CARACTERISTICAS DEL TRIBUNAL CALIFICADOR DE ELECCIONES EN CHILE. UBICACION COMPARATIVA

* Profesora de Derecho Político y Derecho Constitucional Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Austral de Chile.

El tema que abordaré -"Características del Tribunal Calificador de Elecciones en Chile. Ubicación comparativa"- estimo que es esencial en un Estado Constitucional de Derecho, porque se encuentra interrelacionado con el sistema electoral, el sistema de partidos políticos y la estabilidad democrática. Se analizarán las características del Tribunal para luego, ubicarlo en el ámbito del derecho comparado.

I Regulación del Tribunal Calificador de Elecciones en la Constitución de 1980.

II Análisis de la Ley N ° 18.460 Orgánica Constitucional del Tribunal Calificador de Elecciones.

III Examen del control de constitucionalidad cumplido por el Tribunal Constitucional. Sentencia dictada el 24 de septiembre de 1985 (Rol N° 33).

I. REGULACION DEL TRIBUNAL CALIFICADOR DE ELECCIONES EN LA COSNTITUCION DE 1980

Está regulado con el título "Justicia Electoral" (Capítulo VIII, artículos 84 a 86 Constitución Política), por esta se entienden los diferentes controles de legalidad, interno y externo, que se realizan sobre los procesos electorales y, en general, sobre la actividad electoral¹.

1. Competencia. Con atribuciones en la calificación de las elecciones de Presidente de la República y parlamentarios, en las reclamaciones de nulidad; calificar los plebiscitos y comunicar su resultado al Presidente de la República. La Constitución de 1980 mantiene básicamente las mismas atribuciones.

2. Integración. (Artículo 79). Constituido de cinco miembros, que se renovaban cada cuatro años, a lo menos 15 días antes de la primera elección que debían calificar. Había una dosis de integración política, representada por los ex Presidentes o Vicepresidentes de la Cámara de Diputados y del Senado, con una cuota de representantes provenientes de la jurisdicción ordinaria, dos Ministros de la Corte Suprema y uno de la Corte de Apelaciones. La elección por sorteo permitió que cualquiera de las personas que reuniera los requisitos que exigían la Constitución y las leyes pudiera integrar el órgano en cuestión. La Constitución de 1980, en su Artículo 84, establece el número de miembros que lo integran, su composición y funciones, se modifica la forma de integración.

1° Predomina un criterio técnico en su integración y no político, pues hay un solo miembro del Tribunal con experiencia política, en vez de los dos que establecía la Constitución de 1925.

2° Aumenta el papel de la Corte Suprema de Justicia, ella designa cuatro de sus cinco miembros.

3° Los miembros elegidos por la Corte Suprema , se eligen por el procedimiento de "votaciones sucesivas y secretas por mayoría absoluta" y no por sorteo, como lo establecería la Constitución de 1925.

El Artículo 85 de la Constitución de 1980 prevé la creación de Tribunales Electorales Regionales, su competencia, integración, duración del mandato de sus miembros, modalidad de sus fallos y los recursos sobre sus resoluciones. Se trata de una innovación de esta Carta Fundamental.

El Artículo 86 establece la asignación de los recursos, que se hace por vía de la Ley de Presupuestos de la Nación.

El Artículo 84 le da un mandato al legislador, sólo será orgánico constitucional la organización y funcionamiento del Tribunal Calificador de Elecciones (inciso final del citado Artículo) y por el inciso 1° de este Artículo se hace referencia a la ley, es la Ley Orgánica Constitucional.

II. ANALISIS DE LA LEY Nº 18.460 ORGANICA CONSTITUCIONAL DE 15 DE NOVIEMBRE DE 1985

La iniciativa tuvo origen en el Mensaje del Presidente de la República de fecha 20 de septiembre de 1984, con intervención de la Comisión Asesora para el estudio de las Leyes Orgánicas Constitucionales.

El texto propuesto se basó en las disposiciones de la Constitución de 1980 " ... Una Ley Orgánica Constitucional regulará la organización y funcionamiento del Tribunal Calificador".

La realidad vigente que se reguló por esta ley, es la organización, funcionamiento y otras atribuciones asignadas al Tribunal, además de las ya previstas en la Constitución de 1980.

La iniciativa propuesta en el Mensaje del Presidente de la República , tenía cuatro títulos:

Título I. Normas relativas a la instalación del Tribunal. La ciudad en que tendría su sede, forma de elección de sus miembros y la persona que deberá presidir dicho Tribunal.

Título II. Se regulan las inhabilidades, inviolabilidades e inmunidades de los miembros, la forma en que se proveerán las vacancias en los cargos de miembros del Tribunal. Siguiendo una norma contemplada en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, los miembros del Tribunal Calificador no son recusables.

Título III. Organización y funcionamiento. Se facultó a dicho Tribunal para auxiliarse con el personal perteneciente a la oficina del Director del Registro Electoral.

En cuanto a su funcionamiento, se regularon tres tipos de sesiones: ordinarias, extraordinarias y especiales. También la posibilidad de dictar sus propios autos acordados; y ajustarse a las disposiciones correspondientes del Código Orgánico de Tribunales y Código de Procedimiento Civil.

Título IV. Se regulan las atribuciones, sin perjuicio de las establecidas en la Constitución o en otras leyes.

En la parte final del proyecto se establecieron reglas transitorias, cuyo objetivo fue salvar las discordancias que pudieran producirse.

La actual estructura de la Ley se compone de trece artículos permanentes y cuatro transitorios, dividido en dos Títulos. Esta modificación en su estructura fue propuesta atendiendo a las dos materias que el Artículo 84 inciso final de la Constitución Política encomienda regular: su organización y funcionamiento. Se entendió excesiva la división en cuatro Títulos del proyecto original, en razón del número limitado de disposiciones que contiene.

Titulo I, denominado "De la Organización ", se incluyen las materias relativas a la integración del Tribunal, su instalación, las inhabilidades, inviolabilidades de sus miembros y la designación de un Secretario Relator y de un Oficial Primero.

Título II, que trata "Del funcionamiento", se incorporó lo relativo a las atribuciones, funcionamiento, planta del personal y artículos transitorios. En consecuencia, se cumplió con el mandato del constituyente previsto en los incisos 1° y final del Artículo 84 de la Constitución de 1980, esto es, regular la organización, funcionamiento y demás atribuciones del Tribunal Calificador de Elecciones, no previstas en la Constitución.

Están reguladas en el Artículo 9° de la Ley N ° 18.460 Orgánica Constitucional; ellas son:

Conocer del escrutinio general de las elecciones de Presidente de la República , de diputados y senadores e intervenir en materia de plebiscitos;

Calificar los procesos electorales y plebiscitarios, ya sean nacionales o comunales, y proclamar a quienes resulten electos o el resultado del plebiscito.

La proclamación del Presidente electo se comunicará al Presidente del Senado, la de senadores y diputados, a los Presidentes de las respectivas Cámaras, el resultado del plebiscito nacional al Presidente de la República y el del plebiscito comunal, al alcalde respectivo.

Nombrar, en conformidad al inciso segundo del Artículo 85 de la Constitución Política , a los miembros de los tribunales electorales regionales que sean de su designación, y

Cumplir las demás funciones que le encomiende la Constitución Política y las Leyes.

III. EXAMEN DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD CUMPLIDO POR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: SENTENCIA DE 24 DE SEPTIEMBRE DE 1985

1° El Considerando 2° del fallo, alude a las atribuciones del Tribunal Calificador de Elecciones, previstas en el Artículo 9°, letra e) de la citada Ley Orgánica Constitucional, que se refiere a aquellas que "le encomienden la Constitución Política y las leyes". Asimismo, el Artículo 10 expresa al respecto las facultades que "le confiere la Constitución Política y las demás materias que le señalen las leyes".

Se entendió por el Tribunal Constitucional, que estas referencias a "las leyes" son las leyes orgánicas constitucionales, tal interpretación deriva del contexto del Artículo 84 de la Constitución.

2° En cuanto a la designación de los miembros del Tribunal Calificador de Elecciones, ".... el Artículo 2°, inciso 2° del proyecto de ley dispone que los miembros del Tribunal serán elegidos o designados por la Corte Suprema , la cual se reunirá, con tal objeto, en pleno extraordinario. El inciso 3° del citado Artículo 2° establece "que dicho pleno extraordinario deberá realizarse, a lo menos, con treinta días de anticipación a la fecha en que los miembros del Tribunal que se encuentren en ejercicio del cargo deban cesar en sus funciones". Y el Artículo 2°, inciso 6° expresa: "que los miembros del Tribunal prestarán juramento o promesa de cumplir la Constitución y las leyes al día hábil siguiente de su designación ante el Secretario Relator del Tribunal y asumirán de inmediato sus funciones".

Por lo expuesto, el Tribunal concluye que las oraciones: "al día hábil siguiente de su designación" y "asumirán de inmediato sus funciones", son inconstitucionales por vulnerar el Artículo 84 inciso 2° de la Constitución , que establece que el Tribunal está integrado por cinco miembros.

Esta afirmación deriva de una interpretación armónica, sistemática del proyecto de ley. Por cuanto van a ser miembros, en ejercicio del Tribunal, en forma simultánea, los que han de cesar en sus cargos y aquellos designados para ocupar su lugar.

3° Con referencia a las normas transitorias de la Constitución que se refieren al Tribunal Calificador de Elecciones, momento en que entra en funcionamiento, se planteó la siguiente situación: si esta legislación orgánica constitucional prevista en el Artículo 18 de la Constitución era sólo para las elecciones y plebiscitos regulados en la parte permanente de la Constitución , es decir, para las elecciones de senadores, diputados, Presidente de la República y plebiscitos eventuales o facultativos en caso de discrepancias entre el Presidente de la República y el Congreso Nacional. O si era también aplicable para las elecciones y plebiscitos dispuestos en las normas transitorias. En el plebiscito del año 1989 la ciudadanía debía pronunciarse respecto de la proposición de la persona que desempeñaría el cargo de Presidente de la República , en el siguiente período presidencial.

Políticamente fue una cuestión de gran trascendencia, en razón de que el tribunal estableció que las normas transitorias a que se había hecho mención debían quedar sujetas al control del Tribunal Calificador de Elecciones. No obstante, que de un análisis literal de la disposición undécima de la Constitución , hubiera tenido que concluir lo contrario, como se hizo con el voto de minoría. Es decir, que el Tribunal Constitucional privilegiando una interpretación armónica y sistemática de las diversas normas de la Constitución aplicables al caso y tomando en cuenta la finalidad perseguida por el constituyente, concluyó que el plebiscito antes señalado, como también los demás contemplados en las disposiciones transitorias de la Carta Fundamental , debían quedar sujetos al control del Tribunal Calificador de Elecciones.

4° El momento en que se considera constituido el Tribunal Calificador de Elecciones, también tiene consecuencias respecto al régimen jurídico relativo a los partidos políticos, en razón de que a este le corresponden atribuciones en el procedimiento de inscripción en el registro respectivo y en la concesión de la personalidad jurídica.

El Tribunal Constitucional en el Considerando 21°, concluye: "que el Artículo 84 de la Constitución relativo al Tribunal Calificador de Elecciones, comenzára a regir en la fecha que señale su ley respectiva en relación a la primera elección de senadores y diputados, salvo en lo concerniente a los plebiscitos y a los partidos políticos". Al respecto, y con relación a ellos, regirá con la anticipación debida que establezca esa misma ley, a fin de que el Tribunal Calificador de Elecciones pueda conocer de esas materias.

IV. NATURALEZA JURIDICA DE LA ACTIVIDAD DEL TRIBUNAL CALIFICADOR DE ELECCIONES. PROCEDIMIENTO PARA APRECIAR LOS HECHOS Y FALLAR LAS CAUSAS

El Tribunal Calificador de Elecciones desarrolla función jurisdiccional, ya que decide cuestiones jurídicas controvertidas mediante pronunciamientos que adquieren fuerza de verdad definitiva.

Tienen carácter jurisdiccional la resolución de las reclamaciones electorales, la calificación de la elección y la correspondiente proclamación de las autoridades electas, o la anulación de una elección.

El constituyente otorga al juez electoral una amplia libertad de apreciación del acto jurídico electoral y sus irregularidades. El acto electoral tiene como efecto inmediato, en lo jurídico, de investir a determinados ciudadanos de la condición de titulares de los órganos del Estado. Los efectos inmediatos, de naturaleza política, son más trascendentes en el ámbito de las decisiones económicas, sociales y culturales de la vida nacional. Como bien lo señala el profesor Humberto Nogueira Alcalá, "...resulta evidente la necesidad de que la justicia electoral determine la legitimidad del acto electoral y proclame a los candidatos electos antes de que estos asuman sus funciones, ya que es contrario al bien común y al interés general la posibilidad de que el acto electoral sea anulado con posterioridad a la entrada en funciones de los candidatos electos, dado que ello mantendrá en tela de juicio la legitimidad de los órganos electivos y la incertidum bre acerca de la permanencia y estabilidad de determinadas orientaciones gubernativas"².

Por esta razón es que la Constitución y la ley fijan plazos relativamente cortos para reclamar la anulación de una elección. Vencido dicho plazo, realizados el escrutinio general y la calificación de la elección, el acto electoral queda firme, con la característica de pasar en autoridad de cosa juzgada. Como consecuencia de la aplicación del principio de legalidad, establecido en el Artículo 6° de la Constitución vigente, cabe sostener la invalidez de todo acto electoral irregular, lo que sólo debe atenuarse por el hecho de que el vicio sea de aquellos que carecen de influencia sobre el contenido del acto. El acto electoral tiene un carácter formal. Los vicios de forma para producir invalidez deben implicar una violación de presupuestos esenciales, como son los requisitos formales que garantizan el secreto del sufragio, o toda otra violación de requisitos formales prescriptas por las normas.

Por último, corresponde agregar que contra las resoluciones del Tribunal no procede recurso alguno. El Tribunal puede modificar de oficio sus resoluciones, en el caso de haber incurrido en algún error de hecho, dentro de los cinco días siguientes a la última notificación. Dentro del mismo plazo y en igual caso, las partes podrán requerir dicha modificación.

El procedimiento para apreciar los hechos y fallar las causas es igual que en la Constitución de 1925. En el Artículo 84 de la Constitución de 1980 se establece: "... procederá como jurado en la apreciación de los hechos y sentenciará con arreglo a derecho".

El Artículo 12 de la Ley N ° 18.460 Orgánica Constitucional, señala que "el procedimiento para la tramitación de las causas y asuntos que se sustancien ante el Tribunal Calificador de Elecciones será regulado por este mediante autos acordados en los que se asegurará, en todo caso, un racional y justo proceso".

Asimismo, la citada disposición agrega que "el Tribunal podrá requerir directamente de cualquier órgano público o autoridad, partido político o candidato, los antecedentes relativos a materias pendientes de su resolución, y aquellos estarán obligados a proporcionárselos oportunamente, bajo los apercibimientos y apremios contemplados en el Artículo 238 del Código de Procedimiento Civil. En todo lo demás, el procedimiento se ajustará a las disposiciones del Código Orgánico de Tribunales y del Código de Procedimiento Civil, en lo que fueren aplicables y no sean contrarias a las de esta ley".

Desde el punto de vista del derecho electoral comparado, corresponde señalar diferentes tipos de justicia electoral:

Como lo señala la doctrina, se aprecia una marcada tendencia hacia la "jurisdiccionalización" de los procesos electorales. Esto no sólo por la posibilidad de interponer recursos jurisdiccionales a fin de impugnar la elegibilidad de los candidatos y resultados electorales, sino también por el hecho de que estos órganos se encuentran "judicializados" en su integración.

Asimismo, cabe destacar el carácter permanente y no transitorio en la integración de sus miembros. En efecto, estos son elegidos por un período determinado y no para atender unos comicios específicos, circunstancia que ha contribuido a la profesionalización de sus miembros. Esta característica señalada es aplicable al Tribunal Calificador de Elecciones de Chile.

El sistema chileno de justicia electoral se estructura en base a un órgano jurisdiccional autónomo. En efecto, el Tribunal Calificador de Elecciones es un órgano de origen constitucional, que cumple función jurisdiccional, decide cuestiones jurídicas, controvertidas mediante pronunciamientos que adquieren fuerza definitiva.

En Chile hay una justicia electoral autónoma, a cargo del Tribunal Calificador de Elecciones. En forma separada, hay un órgano administrativo independiente. Seria el mejor sistema, puesto que está asegurada la independencia en la actuación del órgano y también la certeza jurídica, el proceso no puede ponerse en duda en el tiempo.

Sin embargo, en materia de justicia electoral no puede considerarse ningún sistema como el mejor o más conveniente para ser aplicado en un país, depende de la tradición, evolución, características específicas, objetivos políticos de cada nación y aceptación por parte de la colectividad.

La llamada "jurisdiccionalización" ha requerido basarse en el principio de legalidad y no en criterios discrecionales derivados de la situación política. Por tanto, de esta manera se resguardan los principios y los valores de un Estado de Derecho, que es consustancial a una democracia, contemplado en el Capítulo I "Bases de la Institucionalidad " (Artículos 6° y 7° de la Constitución de 1980); garantizando la eficacia y claridad en los procedimientos electorales.

¹ Nogueira Alcalá, Humberto. "Introducción a los sistemas electorales y al sistema electoral chileno". (Santiago. Serie Documentos de Estudio Número 3, 1955).