Revista de Derecho, Vol. IX, diciembre 1998, p. 201-212

FACULTADES DEL PRESIDENTE DEL SENADO Y DE COMISION EN LA DECLARACION DE ADMISIBILIDAD DE INDICACIONES

* Profesor Titular de Derecho Público, Pontificia Universidad Católica de Chile.

En reiterados informes y memoranda de los últimos 7 años, esta Asesoría ha sostenido que la recta interpretación del artículo 25 de la Ley 18.918 lleva a concluir que el presidente del Senado o el presidente de la Comisión son soberanos para declarar inadmisible una indicación ya sea por ajena a las ideas matrices del proyecto o por ser inconstitucional. La consulta a la Comisión o ala Sala es facultativa del respectivo presidente y operará sólo cuando tenga dudas acerca de la materia. Declarada inadmisible una indicación en Comisión tal declaración no puede ser revisada por la Sala , ni tal indicación puede ser renovada. Por el contrario, declarada admisible una indicación, Esta puede ser declarada inadmisible por el presidente o la Sala del Senado, en su caso.

I.1. El tenor literal del artículo 25: El texto del artículo 25 de la Ley 18.918 debe leerse en relación al artículo 24. Ese artículo fija cuatro criterios para resolver si una indicación es admisible: (a) debe guardar relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto; (b) no debe contrariar la Constitución Política ; (c) en caso que importe nuevos gastos al erario, debe señalar la fuente de financiamiento, y (d) no debe afectar en ninguna forma materias reservadas a la iniciativa exclusiva del Presidente de la República.

Ahora bien, el artículo 25 muestra que la inadmisibilidad puede ser declarada "en cualquier momento de la discusión del proyecto" (inciso 2° art. 25, última línea) y que puede ser declarada por iniciativa o a petición de algún miembro de la Corporación (inciso 1°, primer párrafo artículo 25 e inciso 2° art. 25).

Ahora bien, se dice a continuación que: "No obstante, la Sala o Comisión, en su caso, podrá reconsiderar dicha inadmisibilidad".

Obviamente, la expresión "en su caso" se refiere a que será la Comisión a la que pertenece ese presidente (y no otra) o la Sala , en el caso del presidente de la Corporación , las que están habilitadas para reconsiderar tal decisión.

Ello no obsta a que, previo a su declaración, no teniendo una idea formada o teniendo dudas, el presidente pueda consultar a la Sala o Comisión. Así lo dice el artículo 118 del Reglamento: "Corresponderá al presidente y a los presidentes de las comisiones, en su caso, la facultad de declarar la inadmisibilidad de las indicaciones a que se refieren los párrafos anteriores. No obstante, ellos podrán consultar a la Sala o a la respectiva Comisión, en su caso, cuando estimen dudosa la inadmisibilidad de las indicaciones".

Ahora bien, si se examina con atención al texto del artículo 25 se ve que separa nítidamente el caso de la declaración de inadmisibilidad del caso de la admisibilidad.

(a) La admisibilidad declarada en una Comisión no obsta a la facultad del presidente de la Sala para declarar posteriormente la inadmisibilidad (inciso final del art. 25).

(b) En cambio, la inadmisibilidad declarada por el presidente de una Comisión sólo puede ser revisada mediante la reconsideración efectuada por la propia Comisión (inciso 1° del art. 25): "Corresponderá al presidente de la Sala o Comisión la facultad de declarar inadmisibles las indicaciones a que se refiere el artículo anterior. No obstante, la Sala o Comisión, en su caso, podrá reconsiderar dicha inadmisibilidad".

(c) Del mismo modo, la inadmisibilidad declarada por el presidente de la Sala sólo puede ser enmendada por la vía de la reconsideración de la propia Sala (inciso 1° del art. 25).

Por lo tanto, de lo expuesto se deduce que la inadmisibilidad una vez declarada y no reconsiderada por la Sala o Comisión correspondiente no es revisable ni modificable ni por otra Comisión ni por la Sala. Así mismo, una vez firme la inadmisibilidad de acuerdo al mecanismo indicado no puede ser discutida en otra Cámara por no existir una norma que prevea expresamente esta hipótesis. De la misma forma declara inadmisible una indicación en una Comisión no puede ser aceptada en otra Comisión.

I.2. Pero no sólo es el texto el que lleva a esta conclusión, sino también la historia fidedigna del establecimiento. Está claro que en la tramitación en las comisiones legislativas de la Junta de Gobierno se incluyeron estas materias en los primitivos artículos 22 y 23 (actual 25). Es patente que el artículo 23 transcribe a la letra el texto del primitivo artículo del Reglamento del Senado vigente aún en 1990. Tan sólo se lee en la página 52 del Informe del Secretario de Legislación de la Junta de Gobierno la observación de eliminar la expresión "manifiestamente contrarias a la Constitución Política". En efecto, dice en ese Informe de 25 de octubre de 1989: "El artículo 22, inciso segundo, entre las indicaciones que no pueden admitirse, menciona las 'manifiestamente contrarias a la Constitución Política'. La calificación de 'manifiesta' tenía importancia para los efectos del inciso sexto del artículo 57 de la Constitución que sancionaba a los autores de la indicación y a quienes la admitieran a tramitación con la pérdida del cargo de parlamentario, lo que fue eliminado por la Ley N ° 18.825, sobre reforma constitucional, de modo que aquella calificación debería suprimirse". Por su parte, el presidente de la Cuarta Comisión Legislativa remite el Informe emitido por la Comisión Conjunta encargada del estudio del Proyecto de Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional el 1° de diciembre de 1981, en cuya página 60 se lee: "artículos 17... 23, 24, 25... y 27" corresponden a los artículos 15... 22, 23... y 25 del texto propuesto por el Ejecutivo, con modificaciones meramente formales en algunos casos". La Comisión Conjunta remite el artículo 25 idéntico al que finalmente la Junta de Gobierno aprobó y promulgó como ley y que fuera declarado constitucional por el punto 4 de lo resolutivo de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 18 de enero de 1990.

Por lo tanto, del conjunto de antecedentes aportados se demuestra palmariamente que el texto del Reglamento del Senado de 1989 en esta materia y sus criterios fueron incorporados al texto de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, revisados y aprobados por la Secretaria de Legislación, la Comisión Conjunta y la propia Junta de Gobierno, texto que finalmente el Tribunal Constitucional sancionó como constitucional al aprobar el artículo 25 actual de la Ley 18.918.

I.3. Si se emplea el elemento orgánico y sistemático de interpretación se llega a la misma conclusión. En efecto, el criterio de que la declaración de inad- misibilidad es de resorte exclusivo de los presidentes de Sala o Comisión (sin perjuicio de la facultad de reconsiderar de la Sala o de la Comisión en referencia a su presidente) se aplica también en el artículo 32 de la LOC del Congreso para el caso de observaciones del Presidente de la República declaradas inadmisibles por el presidente de la Cámara de origen. En este caso, no tiene tampoco el presidente de la Cámara revisora la facultad de declarar admisibles tales observaciones porque dicen los incisos tercero y cuarto: "Corresponderá al presidente de la Cámara de origen la facultad de declarar la inadmisibilidad de tales observaciones cuando no cumplen con lo prescrito en el inciso anterior. El hecho de haberse estimado admisibles las observaciones en la Cámara de origen no obsta a la facultad del presidente de la Cámara revisora para declarar su inadmisibilidad".

"En los dos casos previstos en el inciso anterior, la Sala de la Cámara que corresponda podrá reconsiderar la declaración de inadmisibilidad efectuada por su presidente".

"La declaración de inadmisibilidad podrá hacerse en todo tiempo anterior al comienzo de la votación de la correspondiente observación".

I.4. Si se atiende a la debida correspondencia y armonía que debe existir en los diferentes cuerpos legales, en especial a la que deben guardarse por una Ley Orgánica Constitucional, también llegamos a la misma conclusión. En efecto, el centrar en los presidentes de Sala o Comisión esta función, revisable sólo por su Sala o por su Comisión, guarda perfecta correspondencia con el texto primitivo del inciso sexto del artículo 57 de la Constitución : "Cesará también en el cargo de diputado o senador el parlamentario que, ejerciendo la función de presidente de la respectiva corporación o comisión haya admitido a votación una moción o indicación que sea declarada manifiestamente contraria a la Constitución Política del Estado por el Tribunal Constitucional".

El presidente de Comisión o Corporación es responsable porque a él le corresponde, y sólo a él, declarar las inadmisibilidades o admisibilidades. Quien tiene la facultad afronta la responsabilidad.

La reforma constitucional de 1989 derogó el inciso 6° mencionado, pero no se cambió el artículo 25 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional.

Por lo demás, esta sanción fue prevista expresamente para los casos en estudio. En efecto, por ejemplo, la Comisión Ortúzar y el Consejo de Estado mantuvieron lo aprobado en la Reforma Constitucional de 1970 en el sentido de que no podrían presentarse indicaciones contrarias a las ideas matrices de un proyecto. Por ello, el artículo 66 en su forma actual dice: "Todo proyecto puede ser objeto de adiciones o correcciones en los trámites que corresponda, tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado; pero en ningún caso se admitirán las que no tengan relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto" (Artículo 48, inciso primero, según texto por la reforma aprobada por Ley 17.286, de 28 de enero de 1970).

Sin embargo, la Constitución de 1980 original agregaba: "El presidente de la respectiva corporación o comisión y el o los autores de la indicación o corrección formulada en contravención a esta norma, sufrirán la sanción establecida en el artículo 57, inciso sexto, de esta Constitución".

Si se examina la razón de ser de esta norma introducida en el Consejo de Estado, como así mismo la genérica del artículo 57, inciso sexto primitivo, se lee en el Informe del Consejo: "La experiencia histórica chilena demuestra que el Parlamento desconoce el axioma según el cual, en materia de derecho público, las personas o corporaciones sólo pueden hacer lo que la Constitución o las leyes autorizan expresamente, por lo cual, si no se establecen sanciones, perdurará tan peligrosa y detestable corruptela".

Esta norma ha sido recordada en el reciente fallo del Tribunal Constitucional sobre créditos de consumo en el proyecto de Ley de Bancos. El fallo tiene fecha 26 de septiembre de 1997 (rol N° 259). El Informe del Consejo de Estado recaído en la consulta formulada por S.E. el Presidente de la República acerca del anteproyecto sobre nueva Constitución Política del Estado es de 1° de julio de 1980.

I.5. Esta interpretación que radica en los presidentes referidos, la declaratoria de inadmisibilidad y que excluye que la Sala pueda rever una inadmisibilidad declarada en Comisión es así mismo acorde con el principio de derecho público de la habilitación legal expresa.. En efecto, aquí se trata de normas constitucionales y de derecho público, las que no admiten interpretación analógica o extensiva y por tanto no consienten llenar vacíos. En parte alguna del artículo 25 o de la Ley 18.918 se encuentra la facultad de la Sala para rever o modificar una inadmisibilidad declarada por el presidente de una Comisión. Tampoco se encuentra la facultad de una Comisión para rever la inadmisibilidad declarada en otra o de una Cámara para discutir la inadmisibilidad declarada en otra.

Interpretar de manera inversa el artículo 25 de la Ley Orgánica del Congreso sería violar el artículo 7° de la Constitución que dispone: "Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular la de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley".

"Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes ".

I.6. Esta ha sido también la práctica del Senado desde 1990, salvo contadas excepciones, y lo dispuesto en su Reglamento. En efecto, el Reglamento del Senado con que reinició sus funciones en 1990 y que fuera objeto del acuerdo de 17 de julio de 1990 decía: "Corresponderá exclusivamente al presidente y a los presidentes de las Comisiones, en su caso, la facultad de declarar la inadmisibilidad de las indicaciones a que se refieran los incisos anteriores. No obstante, ellos podrán consultar a la Sala o a la respectiva Comisión, en su caso, cuando estimen dudosa la admisibilidad o inadmisibilidad de las indicaciones".

"La declaración de inadmisibilidad puede ser hecha por el presidente en cualquier momento de la discusión del proyecto, sea durante la discusión general misma o después, cuando se considere el segundo informe a que se refiere el artículo 104.

"La declaración de admisibilidad hecha por los presidentes de las comisiones mismas no obsta a la facultad del presidente para hacer la declaración de inadmisibilidad de las indicaciones, o para consultar a la Sala en su caso".

Por su parte, en el párrafo 4° (Indicaciones que puedan formularse en las discusiones) el artículo 112 enumeraba "...4° promover la cuestión de inadmisibilidad a discusión o votación del asunto en debate por ser contrario a la Constitución Política del Estado"; 5° Para promover tal cuestión respecto de algunas de las indicaciones que se formulen, por ser estas también inconstitucionales o extrañas a las ideas básicas o fundamentales del proyecto; 6° Para promover igual cuestión respecto de indicaciones que, aun cuando tengan relación con el proyecto en debate, afectan a otros en actual tramitación.

El penúltimo inciso del artículo 112 dice: "Corresponderá exclusivamente al presidente el pronunciamiento acerca de las indicaciones contempladas en los números cuarto, quinto y sexto de este artículo, sin perjuicio de que pueda consultar de inmediato a la Sala cuando estime dudosa la cuestión".

"Las indicaciones podrán ser presentadas por el Presidente de la República o por un máximo de cinco senadores y sólo serán atendidas cuando digan relación directa con las ideas matrices o fundamentales contenidas en el mensaje o moción con que se haya iniciado el proyecto".

"No podrán admitirse las indicaciones que importen nuevos gastos con cargo a los fondos del Estado o de sus organismos, o de empresas de que sea dueño o en que tenga participación, sin crear o indicar, al mismo tiempo, las fuentes de recursos necesarios para atender a dichos gastos, ni otras indicaciones contrarias a la Constitución Política del Estado".

"Corresponderá al presidente y a los presidentes de comisiones, en su caso, la facultad de declarar la inadmisibilidad de las indicaciones a que se refieren los párrafos anteriores. No obstante, ellos podrán consultar a la Sala o a la respectiva Comisión, en su caso, cuando estimen dudosa la inadmisibilidad de las indicaciones".

"La declaración de inadmisibilidad puede ser hecha por el presidente en cualquier momento de la discusión del proyecto, sea durante la discusión general o después cuando se considere el segundo informe a que se refiere el artículo 121".

"La cuestión de inadmisibilidad que hubiere sido rechazada en Comisión no obsta a la facultad del presidente para hacer la declaración de inadmisibilidad de las indicaciones o para consultar a la Sala , en su caso".

"Cuando las indicaciones a que se refiere esta letra presentadas por los senadores afecten, en cualquier forma que sea, materias cuya iniciativa corresponda únicamente al Presidente de la República o a sus facultades exclusivas, no serán tomadas en cuenta ni siquiera para el solo afecto de ponerlas en su conocimiento".

El artículo 122 del Reglamento dice: " La Sala , o la Comisión en su caso, podrá reconsiderar la declaración de inadmisibilidad de indicaciones hecha por el respectivo presidente".

Por último, el artículo 131 del Reglamento dice: "Corresponderá al presidente del Senado y a los presidentes de las Comisiones, en su caso, el pronunciamiento acerca de las indicaciones contempladas en los números 4°, 5° y 6° de este artículo, sin perjuicio de que puedan consultar de inmediato a la Sala o a la Comisión , según corresponda, cuando estimen dudosa la cuestión. En todo caso, será aplicable lo dispuesto en el artículo 122".

Cabe, finalmente, hacer presente que las indicaciones declaradas inadmisibles no pueden renovarse, ya que el inciso segundo del artículo 124 afirma: "En seguida pondrá en discusión, en el orden del contexto del proyecto, los acuerdos de la Comisión y las indicaciones que, rechazadas en el segundo informe, sean renovadas por escrito por el Presidente de la República o por diez o más senadores. Las indicaciones declaradas inadmisibles en Comisión no podrán ser renovadas".

I.7. Por último, el asunto ha sido objeto de un amplio informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado, acerca de la debida inteligencia del artículo 25 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional (Boletín N° 576-10) de marzo de 1992 y de una moción (Boletín 659-07) de los senadores Sergio Diez, Sergio Fernández, Carlos Letelier, Máximo Pacheco y Hernán Vodanovic e Informe de la Sala de Comisión, a 10 de junio de 1992.

En las páginas 3 y siguientes de ese Informe se consignan los argumentos para sostener que ni la Sala ni el presidente tienen atribuciones para reconsiderar la declaración de inadmisibilidad de una indicación efectuada en Comisiones. Estos argumentos corresponden en líneas generales a algunos de los vertidos en este Informe, ya que en este punto la Comisión de Constitución recoge los del senador don Jorge Lavandera expresados en 1992 y mantenidos hasta hoy día, con la asesoría del suscrito en todo este período.

En las páginas 8 a 10 la Comisión resume los argumentos para considerar que el Senado tiene facultad, en la oportunidad en que el procedimiento establecido para la tramitación de las leyes lo permita, de reconsiderar las declaraciones de inadmisibilidad de indicaciones efectuadas en Comisiones.

La argumentación parte de la base que el Senado y la Cámara de Diputados son órganos depositarios de la voluntad popular, la naturaleza de las Comisiones como órganos auxiliares de la Corporación a través de meras proposiciones, co- rrespondiéndole a la Sala la adopción de una resolución definitiva sobre las mismas. Luego agrega dos consideraciones prácticas: "(c) No es posible admitir que una Comisión integrada por cinco senadores pueda imponer en forma absoluta su criterio a la Corporación , pues ello significaría impedir la legítima expresión de la voluntad del Senado, que se manifiesta en la Sala ; (d) En las distintas comisiones pueden existir mayorías que representen diversas tendencias, situación que en la práctica es de ordinaria ocurrencia, por lo que no parece aceptable que una determinada Comisión pueda resolver la inadmisibilidad de una indicación, sin que el Senado tenga facultad para reconsiderar tal decisión, toda vez que ello podría, eventualmente, facilitar la utilización de prácticas de obstrucción parlamentaria por parte de sectores minoritarios de la Corporación que tuvieran mayoría en algunas comisiones".

Este asesor discrepa de esta forma de interpretar lo que el Constituyente y el legislador quisieron, a saber, que la defensa de la Constitución se hiciera al interior del Parlamento con clara visibilidad del responsable, en este caso, los presidentes de Sala y Comisión.

El principio de la soberanía popular no se encuentra en el artículo 5° de la Constitución y el principio de la centra- lidad de la Sala debe supeditarse al principio de la supremacía de la Constitución, en especial de los artículos 66 y 62 de la Constitución , unido al 64 en materias presupuestarias. El principio de la supremacía constitucional tiene como órgano de custodia al Tribunal Constitucional, al cual el Congreso Nacional está supeditado.

La interpretación que critico va contra texto expreso y en materias de derecho público. En efecto, el inciso final del artículo 25 de la Ley 18.918 es muy claro: "La declaración de admisibilidad hecha en las comisiones no obsta a la facultad del presidente de la Cámara respectiva para hacer la declaración de inadmisibilidad de las indicaciones o para consultar a la Sala , en su caso".

Ahora bien, el artículo 19 inciso primero del título preliminar del Código Civil expresa: "Cuando el sentido de la ley es claro, no se desantenderá su tenor literal, a pretexto de consultar su espíritu".

La exégesis en comento desatiende abiertamente el tenor literal de un texto de claro sentido, pues como dice el adagio latino: In claris nofit interpretatio y viola varios principios de hermenéutica, entre ellos: "Cuando la ley quiere algo, lo dice; cuando no lo quiere, lo calla" (Ubi lex voluit, dixit; ubi voluit, tacuit) y pretende no distinguir entre admisibilidad o inadmisibilidad allí donde expresamente el legislador distinguió. Así dice esta tesis: "Sólo cabe interpretar al inciso final del artículo 25... en el sentido de que la intención del legislador fue otorgarle tal facultad respecto de la cuestión de admisibilidad o inadmisibilidad de una indicación, cualquiera haya sido la resolución adoptada sobre el particular en comisiones".

Esta tesis, por lo demás, acepta esta interpretación por ser la contraria odiosa al principio de la centralidad de la Sala , siendo que el exégeta sabe que lo favorable u odioso de una disposición no puede influir en su labor hermenéutica.

Véase la siguiente consideración de esta tesis consignada en la página 8 del Informe de la Comisión de Constitución: "c) No es posible admitir que una Comisión integrada por cinco senadores pueda imponer en forma absoluta su criterio a la Corporación , pues ello significaría impedir la legítima expresión de la voluntad del Senado, que se manifiesta en la Sala ".

Finalmente, debe rechazarse de plano la argumentación consignada en las páginas 9 y 10 del Informe: "f) La circunstancia de que el mencionado inciso final del artículo 25 no aluda explícitamente a la posibilidad de que el presidente de la Corporación reconsidere una declaración de inadmisibilidad hecha en comisiones no significa que el legislador haya tenido la intención de excluirla, sino que se debe a que tal situación sólo puede presentarse excepcionalmente en caso de renovación de indicaciones, materia que es propia de regulación reglamentaria".

En efecto, el Reglamento vigente del Senado impide la renovación de indicaciones declaradas inadmisibles en Comisión, pues sólo pueden renovarse indicaciones rechazadas, como dice el artículo 124, inciso segundo: "En seguida pondrá en discusión, en el orden del contexto del proyecto, los acuerdos de la Comisión y las indicaciones que, rechazadas en el segundo informe, sean renovadas por escrito por el Presidente de la República o por diez o más senadores.

Las indicaciones declaradas inadmisibles en Comisión, no podrán ser renovadas".

II. En el Informe citado de 24 de marzo de 1992, la Comisión de Constitución, por unanimidad, estimó preferible someter directamente a consideración de la Sala las dos posiciones doctrinales precedentemente planteadas, sin pronunciarse en favor de una u otra.

Y concluyó: "Sin perjuicio de lo anterior, la Comisión acordó, así mismo, haceros presente su opinión unánime en el sentido que la Sala del Senado -en su calidad de autoridad máxima de la Corporación- debe tener la facultad de reconsiderar las declaraciones de inadmisibilidad de indicaciones hechas en comisiones, por lo que os sugiere la conveniencia de modificar el artículo 25 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, en caso de que lo estimareis necesario, con el objeto de otorgarle expresamente la referida facultad".

Tácitamente, la Comisión admite que la Sala del Senado no tiene hoy tal facultad (o al menos es dudoso que la tenga) y debe otorgársele expresamente tal facultad, porque expresamente el texto del artículo 25 no le da tal facultad.

Es así como a través de una moción de los senadores Diez, Fernández, Le-telier, Pacheco y Vodanovic (Boletín N° 659-07) se buscó corregir esa falta de atribuciones. En ella se lee como incisos penúltimo y último del artículo 25: "Una vez resuelta por la Sala , o su presidente, la cuestión de admisibilidad o inadmisibilidad de una indicación, ella no podrá ser revisada en comisiones".

"La cuestión de admisibilidad o inadmisibilidad de indicaciones resuelta en comisiones no obsta a la facultad del presidente de la Cámara respectiva para hacer la declaración de admisibilidad de tales indicaciones o para consultar a la sala, en su caso".

En el informe de la Comisión de Constitución sobre este proyecto, con fecha 10 de junio de 1992, los autores hacen presente que de aprobarse el proyecto de ley se hace necesario adecuar el artículo 101 del Reglamento del Senado. A tal efecto presentan un proyecto de acuerdo al respecto (Boletín N° 581-09).

Este proyecto fue aprobado en la Sala del Senado, en general y particular el 8 de agosto de 1992. Fue aprobado, en general, el 28 de noviembre de 1995 en la Cámara de Diputados y pasó a segundo informe el 28 de noviembre de 1995, pero la Comisión de Constitución de la Cámara propuso el 17 de junio de 1997 el archivo del proyecto, para lo cual solicita la aprobación del Senado.

El Senado, mediante el oficio 11.245 del 9 de julio de 1997, rechazó el archivo del proyecto, por lo que se remitió a la Comisión de Constitución de la Cámara , donde se encuentra actualmente.

III. Este asesor desea resaltar la importancia que tiene este tema en materia presupuestaria y financiera.

En efecto, la mayor parte de las inadmisibilidades declaradas se refieren a la invasión parlamentaria en materias de iniciativa exclusiva del Presidente de la República y anualmente el problema se concentra en la tramitación de la Ley de Presupuestos.

Como sabemos, el artículo 62 de la Constitución contiene numerosas materias de iniciativa exclusiva y una norma de cierre en su inciso final: "El Congreso Nacional sólo podrá aceptar, disminuir o rechazar los servicios, empleos, emolumentos, préstamos, beneficios, gastos y demás iniciativas sobre materia que proponga el Presidente de la República ".

Por su parte, se vincula con la materia lo preceptuado en los incisos 4° y 5° del artículo 64: "No podrá el Congreso aprobar ningún nuevo gasto con cargo a los fondos de la nación sin que se indiquen, al mismo tiempo, las fuentes de recursos necesarios para atender dicho gasto".

"Si la fuente de recursos otorgada por el Congreso fuere insuficiente para financiar cualquier nuevo gasto que se apruebe, el Presidente de la República , al promulgar la ley, previo informe favorable del servicio o institución a través del cual se recaude el nuevo ingreso, refrendado por la Contraloría General de la República, deberá reducir proporcionalmen te todos los gastos, cualquiera sea su naturaleza".

El artículo 24 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional repite estas normas en sus incisos segundo y tercero y no podría ser interpretado en forma extensiva de manera tal que alterara lo claramente dispuesto en la Constitución.

IV. El problema objeto de este Informe se levantó nuevamente el martes 31 de marzo de 1998 con ocasión de la discusión sobre el proyecto de ley que modifica la LOC de Municipalidades, en materias de gestión municipal.

En esa situación, el senador Diez pidió que se declarare inadmisible por el presidente del Senado una disposición emanada de una indicación proveniente de la Comisión de Hacienda.

El caso fue confuso porque si bien se declaró inadmisible en esa Comisión una indicación, la Comisión de Hacienda aprobó un texto sustitutivo, con lo que tácitamente declaró admisible la indicación que contenía la sustitución.

Por lo tanto, el presidente del Senado fue requerido para pronunciarse sobre una indicación declarada admisible y debió haberlo hecho o consultado a la Sala si tenía dudas.

El debate, en esa ocasión, fue particularmente complicado, pues estaba en juego el fondo del precepto mismo de la Ley Municipal , las facultades de la Comisión de Hacienda, el caso de conflicto en declaraciones de inadmisibilidad entre comisiones (caso no contemplado en el artículo 25 de la Ley 18.918) y la facultad de revisión última de la Sala frente a una inadmisibilidad declarada en Comisión, objeto del presente informe.

La tesis tradicional de interpretación del artículo 25 fue defendida una vez más en esa ocasión por los senadores Lavandera y Hamilton, en contra de un intento de cambiar esa exégesis efectuada por los senadores Diez, Urenda y en menor medida Valdés, con el apoyo de los senadores Vie- ra-Gallo, Boeninger y Moreno.

Digo con el apoyo porque estos tres últimos senadores no explicitan sus argumentos. El senador Viera-Gallo dirá: "tiene razón el senador Diez en el sentido de que, al final, la Sala es siempre la última instancia para decidir sobre la admisibilidad o inadmisibilidad de una norma" (Diario de Sesiones, página 88). El senador Boeninger dirá: "No me considero competente para emitir una opinión fundada sobre el problema de la admisibilidad o inadmisibilidad. La lógica elemental o común me indica que es perfectamente razonable que la Sala declare la admisibilidad o inadmisibilidad de una materia" (ibídem, página 89) y el senador Moreno: "Doy disculpas a quienes son abogados -yo no lo soy-, por el grado de confusión bastante grande en que me encuentro respecto de los detalles, la 'letra chica' de lo que se discute... Escuché con mucho interés los argumentos de los senadores señores Urenda y Valdés, y pienso que apuntan en la línea correcta; pero, en esta oportunidad, deseo referirme al fondo del asunto...".

La debilidad del argumento de los senadores Urenda y Diez reside en que son argumentos doctrinales y ad absurdum, pero no tienen asidero en el texto mismo del artículo 25 ni tampoco se basan en otros instrumentos exegéticos.

El anclaje doctrinal de la postura Urenda-Diez -como ya fue expuesto en este Informe- es el principio de la centralidad de la Sala , mal llamada, en el hemiciclo, principio de la "soberanía" de la Corporación.

Así dirá el senador Urenda: "Efectivamente, el criterio del Senado anterior, en la mayor parte de las veces, con un caso de excepción, fue el de que la inadmisibilidad declarada por un presidente de Comisión no podía ser revisada por la Sala. La verdad de las cosas es que esta es una materia tan discutible que me he informado que la Cámara de Diputados, basándose en la misma Ley Orgánica del Congreso Nacional, ha optado por la tesis contraria, manteniendo un principio bastante claro en orden a que la 'soberanía' de la Corporación debiera corresponder siempre a la Sala , con facultad para revocar las resoluciones de las Comisiones en cuanto a las inadmisibilida- des declaradas" (página 85).

Por su parte, el senador Diez expresará: "Creo que la interpretación del artículo 25 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso permite a la Sala reconsiderar la inadmisibilidad declarada en Comisiones, porque la voluntad del Senado es la voluntad de la Sala. La ambigüedad del artículo 25 nos permite aplicar el principio general sin violar esta norma, en cuanto a que la voluntad de la Corporación es la de la Sala , y a que la voluntad del Senado puede más que la de las comisiones, ya que estas son sólo órganos destinados a informar a la Corporación; pero es la Sala la que debe decidir".

"Por consiguiente, de acuerdo con mi modo de entenderlo y con la aplicación general de los principios que rigen un sistema corporativo como el nuestro, el Senado tiene derecho a reconsiderar las inadmisibilidades formuladas por las comisiones" (página 86).

El segundo argumento es el ad absurdum: Dice el senador Urenda: "No olvidemos que la interpretación que aquí se ha dado ha llevado, en muchos casos, al extremo de que una inadmisibilidad sea declarada por una Comisión integrada por tres miembros, siendo ratificada por dos de ellos en contra de la opinión restante... esta podría ser la oportunidad de estudiar y revisar el criterio señalado precedentemente, el cual ha conducido en el pasado a absurdos muy grandes, como el de que, aun habiendo 46 senadores que consideran que algo es constitucional, la Sala queda inhibida de tratar la materia -ni siquiera de aprobarla o rechazarla- debido a que en una Comisión donde momentáneamente hay tres miembros, su presidente, con el apoyo de otro senador, ha declarado la inadimisibili dad" (página 85).

La posición del senador Valdés es más matizada. Reconoce que: "hasta hoy día en la Sala siempre hemos considerado que, declarada la inadmisibilidad por la Comisión competente, no se revisaba tal decisión. Y de ese modo se actuó en esta materia durante ocho años. Esa fue la interpretación que sistemáticamente, durante dicho período, dieron los tres presidentes del Senado y la Sala (página 89).

No dice el senador cuáles fueron las razones jurídicas para actuar así, pero afirma enfáticamente: "De conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, no cabe la menor duda de que tiene razón el Honorable señor Diez al sostener que la Sala puede reconsiderar la declaración de inadmisibilidad, lo que no hemos realizado; pero es un derecho. La interpretación tradicional era la otra" (ibídem).

El problema jurídico de ese pretendido derecho es que no existe texto expreso que atribuya tal facultad a la Sala del Senado, sin perjuicio de que pueda ser conveniente a futuro que la tenga.

Sin embargo, no acuerda cambiar el criterio interpretativo: "Como la materia es de fondo, no me parecería justo ni razonable que, después de haber tenido una tradición interpretativa tan constante en numerosos casos, con ocasión de este tema se cambiara la tradición interpretativa que la Sala ha aplicado unánimemente".

Así lo señala con justa razón el presidente Andrés Zaldívar: "Quiero precisar el punto de vista de la Presidencia. Concuerdo con lo manifestado por el Honorable señor Valdés. El Senado, durante ocho años, ha tenido una interpretación sobre el punto -la que no pretendo derogar en este momento- en cuanto a que, declarada la inadmisibilidad de una norma en Comisión... la mesa no debe modificar tal decisión. Incluso, en el período anterior, suscribí un proyecto de ley destinado a aclarar el sentido del artículo 25 y terminar, de una vez por todas, con este diferendo. Mientras no haya una enmienda legal al respecto, quiero que la Sala conozca cuál será mi planteamiento: Yo no voy a revisar las inadmisibilidades declaradas por los presidentes de comisiones, o las comisiones, de acuerdo con las normas reglamentarias y la Ley Orgánica. Si queremos una modificación en tal sentido, deberemos en su oportunidad proceder a modificar la ley y a precisar el tema" (página 92).

La posición del presidente de la Corporación, Andrés Zaldívar, es la única consistente con la interpretación tradicional dada al artículo 25 y como se demuestra en este Informe con el sistema constitucional ideado en 1980.

En efecto, como ya lo indiqué, el principio de la centralidad de la Sala debe ceder al principio de la supremacía constitucional y el artículo 25 de la Ley 18.918 debe leerse en relación al artículo 57 inciso sexto primitivo de la Constitución, como un sistema de defensa de la Constitución (en este caso, de las prerrogativas de iniciativa exclusiva del Presidente de la República ) al interior del Parlamento.

1.- Es el senador Adolfo Zaldívar quien es sensible a este principio de supremacía constitucional: "En cuanto al asunto de fondo me gustaría dejar establecido lo siguiente. Es bueno que se formulen observaciones cuando se está trasgrediendo la Constitución o cuando alguien estima que hay un derecho en juego. Pero lo más importante es entender que en cualquier sociedad existen escalas de normas, y son las que deben primar para interpretar todos los cuerpos legales y, por cierto, la Carta Fundamental " (página 99).

Finalmente, se ha dicho que el Senado hizo una excepción a la interpretación tradicional en el caso del proyecto de ley del traslado del Congreso. La verdad es que no se trataba de una indicación, sino de una moción sobre materias de iniciativa exclusiva. Esta situación se encuentra regida por el artículo 13, inciso segundo de la Ley del Congreso, y no por el artículo 25, materia de este informe. En consecuencia, no hay tal excepción. Sin embargo, el senador Hamilton tiene razón al apuntar que pese a que normalmente el principio de autonomía del Congreso incluye el definir su sede, primó en el Tribunal Constitucional la supremacía constitucional y tratándose de un proyecto de ley que irrogaba gastos lo declaró inconstitucional por violación del artículo 62 de la Constitución.

Por eso, el acuerdo final del Senado parece ser lo más sensato: "El señor Zaldívar, don Andrés (presidente): En todo caso, sería conveniente remitir los antecedentes a la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, con el objeto de que se aboque al estudio del artículo 25 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso. Sin perjuicio de ello, mantendremos la misma interpretación mientras no exista una enmienda que permita la que se ha mencionado. Sería bueno que dicho órgano técnico revisara el tema e hiciera un aporte en ese sentido.

El señor BOMBAL.- Señor presidente, la Cámara de Diputados tenía en trámite de archivo un proyecto sobre la materia; pero el Senado no dio acuerdo para ello.

El señor ZALDÍVAR, don Andrés (presidente).- Efectivamente, e insistiremos en que no se archive.

El señor BOMBAL.- Señor presidente, el archivo de ese proyecto se encuentra pendiente porque, como dije recién, el Senado no lo aceptó. Y se ha producido una situación bastante delicada porque pese a haberse oficiado a la Cámara Baja rechazando archivarlo, hasta el día de hoy nada se ha resuelto sobre el particular.

El señor ZALDIVAR, don Andrés (presidente).- Dado que el Senado no aceptó el archivo de esa iniciativa, la Comisión de Constitución puede revisarla y formular una proposición a la Sala.

Del texto del artículo 24 y del artículo 25 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, como así mismo del texto del artículo 32 de la misma ley; de los artículos 118, 122, 124 y 131 del Reglamento del Senado; de la historia del establecimiento de dicha ley y finalmente de la sentencia de 18 de enero de 1990 del Tribunal Constitucional, se desprende que no es lícito al presidente de una Comisión declarar admisible una indicación ya declarada inadmisible por el presidente del Senado y que, así mismo, no es lícito al presidente del Senado declarar admisible una indicación ya declarada inadmisible por el presidente de una comisión. Idéntica conclusión vale para la Cámara de Diputados respecto de indicaciones declaradas inadmisibles en el Senado y viceversa.

Que, de la misma manera, no es lícito al presidente de una Cámara declarar admisible la observación del Presidente de la República que el presidente de la otra Sala haya declarado inadmisible.

Que, en todos estos casos, sólo cabe la solicitud de reconsideración presentada al presidente de Comisión o de Sala correspondiente y que rechazada tal solicitud por dichos presidentes o la reconsideración (sea en Comisión o en Sala) tal declaración de inadmisibilidad queda firme, sin perjuicio de poder recurrir al Tribunal Constitucional, conforme al artículo 82.

Que, en el caso de la Comisión Especial de Presupuestos, debe entenderse que la declaratoria de inadmisibilidad del presidente de dicha Comisión, más aun si ha sido rechazada la reconsideración por la Sala de la misma Comisión, es vinculante tanto para el presidente de la Cámara de Diputados como para el presidente del Senado y las Salas de esas Corporaciones.

Que, finalmente, si se suscitare cuestión de constitucionalidad en el caso de la declaratoria de inadmisibilidad conforme al artículo 82 N° 2 debe tenerse presente que allí se dispuso: "El requerimiento no suspenderá la tramitación del proyecto, pero la parte impugnada de este no podrá ser promulgada hasta la expiración del plazo referido, salvo que se trate del proyecto de ley de presupuestos o del proyecto relativo a la declaración de guerra propuesta por el Presidente de la República ".