Revista de Derecho, Nº Especial, agosto 1998, pp. 35-42

PONENCIAS

 

INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL EN CHILE

 

Pedro Fernández Bitterlich *

* Abogado Consultor en Derecho Ambiental

 

1. INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL EN LA LEY 19.300

La Ley 19.300 en su título final, párrafos 1, 2, 3, 4 y 5, se refiere a la insti- tucionalidad ambiental. En el Art. 69 se crea la Comisión Nacional del Medio Ambiente, CONAMA, como un servicio público funcionalmente descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, sometido a la supervigilancia del Presidente de la República , a través del Ministerio Secretaría General de la Presidencia.

Los órganos de CONAMA son: el Consejo Directivo, la Dirección Ejecutiva , el Consejo Consultivo y las Comisiones Regionales del Medio Ambiente o Coremas.

1.1. El Consejo Directivo

El Consejo Directivo tiene a su cargo la Dirección Superior de CONAMA y está formado por 13 ministros: el ministro Secretario General de la Presidencia , quien lo preside con el título de presidente de la Comisión Nacional del Medio Ambiente; ministros de Relaciones Exteriores, Defensa Nacional, Economía Fomento y Reconstrucción, Planificación y Cooperación, Educación, Obras Públicas, Salud, Vivienda y Urbanismo, Agricultura, Minería, Transportes y Telecomunicaciones y Bienes Nacionales.

Entre los ministros que no forman parte de este Consejo está el ministro de Hacienda, a pesar de la importancia que tiene para la política nacional ambiental.

Son atribuciones de este Consejo Directivo las siguientes:

 

a) proponer al Presidente de la República las políticas ambientales del gobierno;

b) informar periódicamente al Presidente de la República sobre el grado de cumplimiento y aplicación de la legislación ambiental;

c) actuar como órgano de consulta;

d) mantener un sistema nacional de información ambiental de carácter público;

e) administrar el sistema de evaluación de impacto ambiental;

f) colaborar en la preparación de políticas de educación ambiental;

g) coordinar a los organismos competentes en materias vinculadas con el apoyo internacional a proyectos ambientales;

h) financiar proyectos y actividades orientadas a la protección del medio ambiente;

i) velar por la coordinación en materia ambiental entre los ministerios;

j) velar por el cumplimiento de los acuerdos y políticas establecidas por la Comisión en materia ambiental;

k) proponer al Presidente de la República proyectos de ley en la misma materia;

l) promover la coordinación de las tareas de fiscalización ambiental;

m) aprobar el programa anual de actividades y el proyecto de presupuesto de CONAMA;

n) aprobar las bases generales de administración de los recursos destinados a financiar proyectos para proteger el medio ambiente;

ñ) adquirir, enajenar y administrar toda clase de bienes;

o) delegar parte de sus funciones en el presidente, director ejecutivo y demás funcionarios de la Comisión o bien delegar materias específicas en comités que para tal efecto se constituyan, y

p) conocer el recurso de reclamación en materia de "estudio de impacto ambiental" en el caso del Art. 20, oyendo al Consejo Consultivo.

De conformidad al Art. 73 del cuerpo legal que estudiamos, los acuerdos que adopte este Consejo Directivo de CONAMA, deberán ser ejecutados por los organismos del Estado competentes.

Este Consejo Directivo debe reunirse, según la ley, periódicamente en sesiones ordinarias, sin perjuicio que su presidente o a petición de cualquiera de sus miembros lo convoque a sesiones extraordinarias. El quórum para sesionar será de cinco consejeros y los acuerdos se adoptarán por mayoría de los que asistan.

1.2. Dirección Ejecutiva

De conformidad al Art. 75 del párrafo 3° de la Ley 19.300, la administración de la Comisión Nacional del Medio Ambiente corresponde al director ejecutivo, quien es designado por el Presidente de la República. Este director ejecutivo es el jefe superior del servicio y tiene, según la ley, la representación legal de él.

Son funciones del director ejecutivo:

 

a) la administración superior de CONAMA;

b) cumplir y hacer cumplir los acuerdos e instrucciones del Consejo Directivo realizando los actos y funciones que este le delegue;

c) requerir de los organismos del Estado la información y antecedentes que estime necesarios;

d) proponer al Consejo Directivo el programa anual de actividades del servicio, así como otras materias que requieran de su estudio;

e) preparar el presupuesto de proyectos de la Comisión ;

f) proponer la organización interna del servicio y sus modificaciones;

g) asistir a las sesiones del Consejo Directivo con derecho a voz;

h) informar al Consejo Directivo acerca de la marcha de la institución y el cumplimiento de los acuerdos e instrucciones;

i) contratar al personal, poniendo término a sus servicios;

j) nombrar a los directores regionales de los Coremas, cuyos nombres son propuestos en quina por el intendente de cada región;

k) adquirir y administrar bienes de la institución;

l) conocer el recurso de reclamación en materia de declaración de impacto ambiental;

m) administrar los recursos destinados al financiamiento de proyectos orientados a la protección del medio ambiente;

n) crear y presidir, previa consulta con el Consejo Directivo, comités y subcomités operativos formados por representantes de los ministerios, servicios y demás organismos competentes para el estudio, consulta, análisis, comunicación y coordinación en determinadas materias relacionadas con el medio ambiente, y

ñ) crear comités consultivos con participación de personas naturales o jurídicas ajenas a la administración del Estado.

1.3. Consejo Consultivo

Otro de los órganos pertenecientes a la institucionalidad creada por la Ley de Bases es el Consejo Consultivo que tiene por objeto absolver las consultas que le formule el Consejo Directivo, emitir opiniones sobre los anteproyectos de ley y decretos supremos que fijen normas de calidad ambiental, de preservación de la naturaleza y conservación del patrimonio ambiental, planes de prevención y de descontaminación, regulaciones especiales de emisiones y normas de emisión que les sean sometidos a su conocimiento, además de ejercer las funciones que le encomiende el Consejo Directivo y la ley.

Este Consejo Consultivo está formado por las siguientes personas: dos científicos propuestos en quina por el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas, dos representantes de organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro que tengan por objeto la protección del medio ambiente, dos representantes de centros académicos independientes que estudien o se ocupen de materias ambientales, dos representantes del empresariado, dos representantes de los trabajadores y un representante del Presidente de la República.

Estos consejeros son nombrados por el Presidente de la República por un período de dos años, prorrogables por una sola vez.

1.4. Comisiones Regionales del Medio Ambiente (COREMAS)

La Comisión Nacional del Medio Ambiente se desconcentra territorialmente a través de las Comisiones Regionales del Medio Ambiente (COREMAS). En cada región del país existe una COREMAS que está integrada por el intendente de la región, quien la preside; los gobernadores provinciales de la región, los Seremis de los ministerios que forman el Consejo Directivo, cuatro consejeros regionales elegidos por el respectivo Consejo y por el director regional de la Comisión del Medio Ambiente, que actúa como secretario.

Conforme a la ley, corresponde a las Comisiones Regionales coordinar la gestión ambiental en el nivel regional y cumplir las demás funciones que le encomiende la ley.

Con respecto a los Seremis de los ministerios señalados por el Art. 71 y que forman parte del Consejo Directivo, es necesario tener presente que estos no existen a nivel del Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio Secretaría General de la Presidencia y Ministerio de Defensa.

1.5 Comité Técnico

En cada COREMA existe un Comité Técnico integrado por el director regional del Medio Ambiente, quien lo preside, y por los directores regionales de los servicios públicos con competencia en materia de medio ambiente, incluyendo entre ellos al gobernador marítimo correspondiente.

Este Comité Técnico es de extraordinaria importancia, ya que es el organismo que hace el análisis técnico de los estudios de impacto ambiental, formulando las recomendaciones pertinentes para su modificación, aprobación o rechazo del mismo. Su informe, si bien es cierto no ha sido debidamente considerado por los Coremas, sí lo ha sido por la jurisprudencia de los Tribunales de Justicia, los que han tomado en cuenta sus juicios para dirimir los conflictos que han sido sometidos a su competencia.

1.6. Consejo Consultivo Regional

En cada COREMA existe un Consejo Consultivo Regional de Medio Ambiente, cuyos miembros son nombrados por el intendente regional, a propuesta en nómina de las respectivas organizaciones que ellos representan. Así, cada Consejo Consultivo Regional está formado por dos científicos, dos representantes de ONGs que tengan por objeto la protección o estudio del medio ambiente, dos representantes del empresariado, dos representantes de los trabajadores y un representante del intendente regional. Su duración en el cargo es de dos años.

Son funciones de estos Consejos Consultivos Regionales dar respuesta a las consultas que le formule la Comisión Regional del Medio Ambiente.

2. INSTITUCINALIDAD AMBIENTAL SECTORIAL

Sin perjuicio de las facultades ambientales que le ley entrega a CONAMA, existen atribuciones ambientales en la mayoría de los ministerios que se ejercen, ya sea a través de las llamadas Unidades Ambientales, o bien, de los servicios públicos con competencias ambientales otorgadas por la ley.

2.1. Unidades Ambientales

En algunos ministerios existen las llamadas Unidades Ambientales, cuyo origen es reciente. Su objetivo es colaborar con CONAMA, en especial en apoyo al proceso de evaluación de impacto ambiental. La idea, según CONAMA, es potenciar la capacidad de cada ministerio de responsabilizarse por la gestión de su sector.

Además de esta función, estas Unidades Ambientales tienen algunos otros objetivos, como por ejemplo, asesorar al ministro en la representación del sector en la propia CONAMA, definir políticas y líneas de acción para el sector, diagnosticar el impacto ambiental y evaluar los estudios de impacto ambiental, contribuir a la elaboración de la legislación ambiental, promover la formación de recursos humanos en esta área, asesorar en la elaboración de planes de descontaminación, detectar y diagnosticar soluciones a problemas ambientales en el ámbito de su ministerio, etc.

En algunos ministerios existen grupos organizados de personas dedicadas a funciones ambientales. Los ministerios que cuentan con Unidades Ambientales hasta el momento son: Economía, Fomento y Reconstrucción, Obras Públicas, Agricultura, Bienes Nacionales, Salud, Minería, Vivienda y Urbanismo, Transportes y Telecomunicaciones, Planificación y Cooperación, Educación, Defensa Nacional, Relaciones Exteriores e Interior.

2.2. Servicios públicos con competencia ambiental

Entre las principales instituciones involucradas en la gestión ambiental, podemos citar las siguientes: Ministerio del Interior (ONEMI), Ministerio de Relaciones Exteriores (Dirección del Medio Ambiente, el IChA), Ministerio de Economía (Subsecretaría de Pesca, Sernap, CORFO, Comisión Nacional de Riego, Infor, Iníbp, Pontee, Siren, Sernatur), Ministerio de Educación (Conicyt, Consejo de Monumentos Nacionales), Ministerio de Defensa Nacional (Directemar, SHOA), Ministerio de Obras Públicas (Dirección de Riego, DGA, SISS), Ministerio de Agricultura (SAO, CONAF), Ministerio de Bienes Nacionales, Ministerio de Salud (Sesma, Servicio de Salud, ISP), Ministerio de Minería (Cochilco, Sernageomin, Comisión Chilena de Energía Nuclear, Comisión Nacional de Energía), Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones (Subsecretaría de Transportes), Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo), Ministerio de Planificación y Cooperación (Conadi).

Los ministerios antes nombrados con sus respectivos servicios serían los de mayor injerencia ambiental, ya que abarcan diferentes tópicos, como la planificación ambiental sectorial, regulaciones, control ambiental, formación ambiental, prestación de servicios ambientales y reparación de daños ambientales.

2.3. Consejo de Defensa del Estado

Además de los órganos citados, posee competencia ambiental el Consejo de Defensa del Estado, el cual tiene una acción de reparación o acción ambiental y una acción indemnizadora.

2.4. Competencia ambiental de las municipalidades

Las municipalidades tienen importantes atribuciones ambientales que emanan de la Ley 19.300 y de su propia Ley Orgánica 18.695. Así el Art. 23 de la Ley de Bases del Medio Ambiente establece que los gobernadores, conjuntamente con las Coremas, deberán coordinar con las municipalidades de su provincia el cumplimiento de lo establecido en el párrafo 2° de la Ley 19.300, que se refiere al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental en lo que les sea de su competencia. Por su parte, el Art. 31 señala que las Coremas deben remitir a las municipalidades, en cuyo ámbito comunal se realizarán las obras o actividades que contemple el proyecto bajo evaluación, una copia del extracto del Estudio de Impacto Ambiental y las listas de los proyectos o actividades sujetos a Declaración de Impacto Ambiental.

En materia de daños, la Ley ambiental señala que cualquier persona puede exigir a las municipalidad en cuyo territorio se desarrollen actividades que causen daño al medio ambiente para que esta deduzca la acción ambiental, de no hacerlo, la hará solidaria de los perjuicios que el hecho denunciado ocasione, a menos que dentro de un plazo de 45 días haya hecho ver al requirente -fundadamente- que no iniciará acción.

Además, conforme al artículo 56 de la Ley 19.300, las municipalidades y demás órganos competentes del Estado podrán requerir del juez sanciones para los responsables de fuentes emisoras que no cumplan planes de prevención o descontaminación o con las regulaciones especiales para situaciones de emergencia o por incumplimiento de los planes de manejo.

En relación con su ley orgánica citada, las municipalidades tienen también importantes funciones en materia ambiental. Desde luego, pueden desarrollar actividades en la organización de la comunidad, elemento clave en el cumplimiento de las normativas ambientales, en el desarrollo de proyectos ambientales y en la defensa de los intereses de la comunidad.

Además de su participación activa con los grupos de base, tiene funciones de incidencia ambiental específicas como la aplicación de disposiciones sobre transporte y tránsito público dentro de su territorio comunal en la forma señalada en la ley y sin que contravengan disposiciones sobre la materia dictadas por el Ministerio de Transporte; la planificación y regulación urbana de su comuna y la confección del plan regulador comunal; dictar normas sobre aseo y ornato; desarrollar directamente o bien con otros órganos de Administración del Estado, como podría ser CONAMA, funciones relacionadas con la protección ambiental; el turismo; la recaudación, etc.

2.5. Crítica a la institucionalidad ambiental

Uno de los objetivos de la Ley 19.300 expresados en el mensaje presidencial por el cual se remitió el Proyecto de Ley al Congreso, fue establecer una gestión ambiental moderna e integradora para lo cual se "crea una institucionalidad que permita a nivel nacional solucionar los problemas ambientales existentes y evitar la creación de otros nuevos", por tal motivo, se funda un organismo como CONAMA cuyo principal papel, expresa el Mensaje, fue el de "coordinar" a los organismos y servicios con competencia ambiental.

En el Mensaje señalado no se citó, sin embargo, algo más destacado que tenía que cumplir CONAMA, que es proponer y ser gestora de la política nacional ambiental del Gobierno. Si bien es cierto, curiosamente no está expresado en el Mensaje, CONAMA tiene esta misión que se expresa en el cuerpo legal. Así el Art. 55 letra a) del Proyecto de Ley, actual Art. 70 letra a) de la Ley , señala que corresponde a esta comisión "proponer al Presidente de la República las políticas ambientales del Gobierno".

Lo expresado precedentemente en el Art. 70 citado es, a mi juicio, la labor más importante de CONAMA, toda vez que ello significa proponer la política ambiental general del Gobierno, realizar programas ambientales transectoriales, proyectos y acciones destinadas a fijar la labor principal del Gobierno en materia ambiental, que debe ser aplicada por todos y cada uno de los ministerios existentes. La labor de CONAMA no sólo es determinar esta política, sino monitorear su grado de cumplimiento en cada uno de los ministerios, además de efectuar la coordinación de tal política. Esto no ocurre en este momento, ya que este órgano no es más que un ente de coordinación entre los distintos ministerios, quienes aplican políticas ambientales sectoriales desligadas de una política central, de tal manera que cada servicio en forma separada elabora su propia gestión ambiental, según el grado de énfasis o interés en el tema que tenga el Ejecutivo de turno.

La característica señala no se mejora por el hecho de existir un Consejo Directivo a cargo de la Dirección Superior de la Comisión , formado por 13 ministros, toda vez que resulta difícil que un cuerpo colegiado de esa naturaleza se ponga de acuerdo en señalar cuál es la política nacional ambiental que debe aplicarse, que ponga término a la superposición de competencias, que permita un mayor grado de cooperación entre las instituciones, etc. Hasta la fecha no se ha hecho, a pesar de que el Art. 72 se lo demanda.

El resultado de lo expresado se diagnosticó durante el proceso de discusión de la Ley de Bases en el Congreso Nacional, ya que la institucionalidad creada es inadecuada para poder cumplir con el cometido legal de proponer al Presidente de la República , y en consecuencia a todos los ministerios, una Política Nacional Ambiental, quedando, por el contrario, reducida su función a un organismo coordinador de políticas sectoriales, encargado del Sistema de Estudio de Impacto Ambiental. Esta situación es acrecentada por la ubicación que CONAMA tiene en el organigrama del Gobierno, toda vez que resulta difícil proponer a las autoridades superiores políticas que deben ser gestadas en el más alto nivel y no en uno inferior. En otras palabras, es un órgano que carece de status.

Por otra parte, CONAMA depende de un ministerio que es el Ministerio Secretaría General de la Presidencia , órgano político por excelencia, en lugar de haber estado en un ministerio técnico, como lo sugieren los problemas ambientales que son de ese orden, lo que no se contradice con las decisiones políticas que algunas veces deben tomarse.

Lo expuesto refleja la situación actual en materia ambiental en nuestro país, en que no existe en forma real y efectiva una política nacional ambiental del Gobierno, sino, más bien, políticas sectoriales ambientales que, como dijimos, son creadas y formuladas por cada ministerio independiente de CONAMA, incluso son creadas muchas veces a nivel de direcciones administrativas.