Revista de Derecho, Nº Especial, agosto 1998, pp. 55-86

ESTUDIOS E INVESTIGACIONES

MEDIO AMBIENTE Y FUNCION SOCIAL DEL DOMINIO

Alfonso Banda Vergara ^*

* Profesor de Derecho Constitucional Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Austral de Chile.

I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

El tema del presente estudio se centrará en el análisis del problema que se suscita en relación con el derecho de propiedad asegurado a todas las personas por la Carta Fundamental , ante una resolución de la autoridad que, con el fin de cumplir su deber de preservación del patrimonio ambiental, declara monumento natural y prohíbe absolutamente la explotación de determinadas especies arbóreas.

Ante la determinación adoptada por la autoridad en el sentido señalado, prohibiendo la explotación de dichas especies, y que acarrea como lógica consecuencia para el propietario afectado el que este vea seriamente limitado su derecho de dominio no sólo referido a los árboles de que no puede disponer ni gozar de ninguna manera, sino que también respecto del predio donde estos habitan, debemos preguntarnos si, con ello, se está en verdad privando a su titular del dominio o de alguno de sus atributos esenciales que lo caracterizan, lo que importaría la obligación constitucional de la autoridad de indemnizarlo por el daño patrimonial efectivamente causado. ¿O es que frente a estas medidas adoptadas con el loable propósito de preservar el patrimonio ambiental debe ser el propietario quien las deba soportar sin que se le retribuya o compense en absoluto por el Estado ante el detrimento patrimonial sufrido por este gravamen?

¿Es contradictoria esta eventual indemnización con nuestro sistema constitucional que regula el estatuto de la propiedad privada, o es que en él sólo la privación definitiva y total del bien o de alguno de sus atributos esenciales, vía expropiación, es la única fuente de indemnización?

¿Tiene fundamento aquella tesis que pretende sostener la responsabilidad del Estado en estos casos, con la consiguiente obligación de indemnizar al afectado por el daño que se le ha ocasionado?

II. DECLARACIÓN DE LA ARAUCARIA ARAUCANA COMO MONUMENTO NATURAL

En las oficinas de la Unión Panamericana , Washington D. C., con fecha 12 de octubre de 1940, los plenipotenciarios concurrentes, en nombre de sus respectivos Gobiernos, firmaron una "Convención para la protección de la flora, la fauna y las bellezas escénicas naturales de América"¹. La referida Convención reflejó el deseo y propósito de los Gobiernos americanos de proteger y conservar "en su medio ambiente natural, ejemplares de todas las especies y géneros de su flora y su fauna indígena, incluyendo las aves migratorias, en número suficiente y en regiones lo bastante vastas para evitar su extinción por cualquier medio al alcance del hombre"²; además, se dejó establecido que dicha Convención era adoptada con el propósito fundamental de "proteger y conservar los paisajes de incomparable belleza, las formaciones geológicas extraordinarias, las regiones y los objetos naturales de interés estético o valor histórico o científico, y los lugares donde existen condiciones primitivas dentro de los casos a que esta Convención se refiere"³.

Entre los acuerdos convenidos, destinados al cumplimiento de los propósitos de la Convención , se estableció el compromiso de los Gobiernos contratantes en orden a crear parques nacionales, reservas nacionales, monumentos naturales y reservas de regiones vírgenes, para lo cual debían procurar se adoptasen, por los cuerpos normativos competentes, las leyes y reglamentos en orden a asegurar la protección y conservación de la flora no sólo en dichos parques, reservas y monumentos naturales, sino que fuera de ellos. Igualmente, se contiene en dicha Convención el compromiso de recomendar a sus respectivos cuerpos legislativos la adopción de la legislación destinada a proteger y conservar los paisajes, formaciones geológicas extraordinarias y las regiones y los objetos naturales de interés estético o valor científico o histórico. De acuerdo a lo anterior se convino que las especies protegidas incluidas, lo serán tanto como sea posible de manera que sólo las autoridades competentes de cada país podrán autorizar la caza, matanza, captura o recolección de ejemplares de dichas especies, otorgándose dichos permisos solamente en circunstancias especiales, cuando sean necesarios para la realización de estudios científicos o cuanto sean indispensables en la administración de la región en que dicho animal o planta se encuentre⁴.

Para los efectos de la citada Convención se entiende por Monumentos Naturales "las regiones, los objetos o las especies vivas de animales o plantas de interés estético o valor histórico o científico, a los cuales se les da protección absoluta. Los monumentos naturales se crean con el fin de conservar un objeto específico o una especie determinada de flora o fauna declarando una región, un objeto o una especie aislada, monumento natural inviolable, excepto para realizar investigaciones científicas debidamente autorizadas, e inspecciones gubernamentales"⁵.

Esta Convención recibió de nuestro derecho interno la aprobación del Congreso Nacional, y el Presidente de la República , en uso de su facultad constitucional⁶, dispuso su cumplimiento como ley de la República en virtud de la dictación del Decreto Supremo N° 531 de fecha 23 de agosto de 1967 del Ministerio de Relaciones Exteriores⁷.

Para dar cumplimiento a los propósitos del referido tratado internacional, se dictaron sucesivos decretos supremos, con distintos alcances, declarando Monumento Natural de acuerdo a la definición y espíritu de la Convención Internacional mencionada, a la especie arbórea Araucaria Araucana, determinando la inviolabilidad y prohibición absoluta de corta de los ejemplares de la especie afectados por la declaración, salvo en los casos excepcionales que ello es permitido de acuerdo a las disposiciones que el propio Tratado contempla. Entre los decretos dictados con el referido propósito mencionaremos el Decreto Supremo N° 29 del Ministerio de Agricultura, publicado en el Diario Oficial de 16 de abril de 1976; el Decreto Supremo N° 141 del año 1987, también del mismo Ministerio, y finalmente el N° 43, del citado Ministerio, publicado en el Diario Oficial de 3 de abril de 1990.

El mencionado decreto N° 141 de 1987 había declarado Monumento Natural a la Araucaria Araucana únicamente respecto de los pies o individuos existentes en parques nacionales o en otros lugares que el decreto señala, permitiendo su corta o explotación en los terrenos donde la especie no estaba amparada por la declaración, en las condiciones que dicho decreto fija.

El decreto N° 43 de 1990, al mismo tiempo que derogó al anterior, estableció que la declaración de Monumento Natural de dicha especie vegetal afectará a cada uno de los pies o individuos vivos, cualquiera sea su estado o edad, que habiten dentro del territorio nacional⁸, ampliando así totalmente a todo el territorio las prohibiciones de corta y explotación de dichos árboles. Incluso señala que el aprovechamiento de los árboles muertos sólo podrá efectuarse previo plan de manejo aprobado por la Corporación Nacional Forestal, el que deberá contemplar la obligación de reforestación a más tardar en la temporada de plantación inmediatamente siguiente a la del aprovechamiento, a una densidad mínima de mil plántulas de araucaria por hectárea⁹.

III. NATURALEZA Y ALCANCES DE LA PROHIBICIÓN CONTENIDA EN EL DECRETO N° 43 de 1990

La prohibición que impone el referido Decreto Supremo N° 43 de 1990, en cuanto impide la explotación de la araucaria, sin duda que implica la adopción de una medida administrativa que, constituyendo un gravamen para los propietarios de predios en los cuales exista dicha especie arbórea, les priva o limita el ejercicio de importantes atributos del dominio, por lo que la cuestión a dilucidar consiste precisamente en determinar si la mencionada resolución de la autoridad se encuadra dentro de los márgenes de la normativa constitucional y, de ser así, establecer el alcance que tiene esa medida en relación al derecho de dominio que, asegurado por la Constitución en el artículo 19 N° 24, a todas las personas puede estimarse afectado por los particulares que sean propietarios de inmuebles a los cuales sean aplicables las restricciones contenidas en el decreto presidencial, afectándoseles no sólo en cuanto al derecho de dominio sobre el predio, que indudablemente pierde en gran medida su valor comercial y se dificulta gravemente su explotación, sino que también si atendemos al dominio y sus facultades de uso y disposición referidas a las especie arbóreas.

Con el propósito de acercarnos a una solución de las cuestiones que han sido planteadas, analizaremos el problema mencionando un recurso de protección deducido ante la Corte de Apelaciones de Santiago por el agricultor don Mario Amoldo García Sabugal¹⁰, acción constitucional interpuesta contra el Ministro de Agricultura¹¹, fundado en que como agricultor maderero es dueño de varios predios ubicados en las regiones IX y X, en los que existe una abundante concentración de araucarias o pehuenes, predios que precisamente había adquirido con el legítimo propósito de efectuar en ellos una explotación comercial de la especie arbórea mencionada, previa la aprobación por la Corporación Nacional Forestal (CONAF) de los respectivos planes de manejo en las condiciones establecidas en el Decreto Ley N° 701 de 1974 y, especialmente bajo las normas del Decreto Supremo N° 141 del año 1987, del Ministerio de Agricultura, luego derogado por el citado Decreto N° 43 de 1990, del mismo Ministerio.

Expresa el recurrente que la nueva normativa contenida en este último decreto, al mismo tiempo que reitera la declaración de Monumento Natural de aquella especie vegetal, al igual que el derogado Decreto 141, hizo extensiva dicha declaración a cada uno de los pies o individuos vivos del tipo forestal araucaria, cualquiera que sea su estado o edad, que habiten dentro del territorio nacional, agregando que a contar desde la vigencia del decreto solo se autorizará por la CONAF su corta o explotación cuando esta tenga por objeto llevar a cabo investigaciones científicas debidamente autorizadas, la habilitación de terrenos para la construcción de obras públicas, obras de defensa nacional, o cuando sean consecuencia de planes de manejo forestal, por parte de organismos oficiales del Estado, y cuyo exclusivo objeto sea el de conservar y mejorar la especie¹²-.

Señala el recurrente de protección que la prohibición total y absoluta de cortar y explotar esa especie vegetal, así decretada, constituye una verdadera expropiación sin indemnización alguna y que se le aplica como una sanción administrativa, ilegal y arbitraria, lo que transforma al decreto en un acto no sólo expropiatorio sino que con- fiscatorio, afectándose de esa manera su derecho de propiedad garantizado por la Constitución, pues en virtud de tal acto de la autoridad administrativa se le ha privado de uno de los atributos esenciales del dominio, esto es, la facultad de gozar de la cosa y disponer de los frutos de la misma. Agrega que con ello también se le cercena la posibilidad de comercializar el inmueble al cual adhieren las araucarias, pues este habría perdido el valor comercial que tenía con anterioridad al cambio de destino, como consecuencia de dicha declaración¹³.

En consecuencia, de acuerdo a lo expresado anteriormente, debemos responder la interrogante acerca de si ¿es en verdad dicho decreto expropiatorio o confiscatorio? Y si, de conformidad a nuestras normas fundamentales, ¿se ha visto afectado el ejercicio por parte del propietario de atributos fundamentales del dominio con la imposición de tales prohibiciones o restricciones respecto de dicha especie arbórea que afectan en su esencia el derecho de propiedad? Es decir, si con la dictación del decreto 43 de 1990 ¿se han visto los propietarios de predios donde exista dicha especie vegetal a tal grado restringidos en el ejercicio de sus derechos provenientes de la utilización -corta y explotación- de esta, al punto que ello implique una verdadera privación del dominio no sólo de los árboles afectados por la prohibición sino que en definitiva dicha restricción también se cierna sobre la propiedad del inmueble, llevando sus consecuencias hasta el punto de gravar su valor comercial, como lo señala el recurrente en el caso citado?

¿Estamos frente a una expropiación?

Entendemos la expropiación como "el acto administrativo unilateral que priva del dominio sobre un bien, cualquiera sea su naturaleza, en virtud de ley que la autoriza por causa de utilidad pública o de interés nacional, calificada por el legislador, con sujeción a un procedimiento legalmente determinado y con pago previo de la indemnización por el daño patrimonial efectivamente causado al expropiado"¹⁴. Tal concepto está acorde con el sistema constitucional respecto del estatuto de la propiedad y que encontramos plasmado en las normas del artículo 19 N° 24 de la Carta Fundamental , en cuanto en ellas se contempla, entre los derechos constitucionalmente asegurados, "el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales"¹⁵ y, en cuanto a la expropiación, se establece que "nadie puede, en caso alguno, ser privado de su propiedad, del bien sobre que recae o de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio, sino en virtud de ley general o especial que autorice la expropiación por causa de utilidad pública o de interés nacional, calificada por el legislador. El expropiado podrá reclamar de la legalidad del acto expropiatorio ante los tribunales ordinarios y tendrá siempre derecho a indemnización por el daño efectivamente causado, la que se fijará de común acuerdo o en sentencia dictada conforme a derecho por dichos tribunales"¹⁶.

La expropiación reconoce como presupuestos necesarios, conforme al sistema constitucional que nos rige, la declaración previa del legislador a través de una ley general o especial que autorice dicha privación del dominio por concurrir las causales de utilidad pública o en interés nacional, que sólo este puede calificar y formular. Existiendo esta razón de utilidad pública o de interés nacional, deberá hacer dicha calificación la ley y en ello estriba la garantía en el aspecto formal, pues "ni por medio de decretos ni de reglamentos ni por disposición alguna de la autoridad ejecutiva, como tampoco por simple acuerdo del Congreso o de una Cámara, ni por decisión de los tribunales, podría ser desposeído alguien de su dominio"¹⁷. La ley declara la expro- piabilidad calificando la causa que la justifica y, en razón de ello, autoriza la expropiación, pero no es el precepto legal el instrumento adecuado para que opere el despojo del bien, la ley solamente habilita a la autoridad administrativa para que esta, aplicando dichas normas, decrete la privación del dominio, esto es, "expropie en concreto un bien determinado"¹⁸. La expropiación se realiza y concreta mediante el acto expropiatorio emanado de la autoridad administrativa, quien lo dicta en el ejercicio de la atribución que al respecto le otorgará la respectiva ley de expropiabilidad, general o especial. Respecto de dicho acto administrativo, se asegura al expropiado la posibilidad de impugnarlo reclamando de la procedencia o ilegalidad de la expropiación administrativamente decretada.

Conforme a nuestro sistema constitucional y la historia fidedigna de las normas supremas vigentes respecto de la propiedad, "la expropiación es el único medio consti-tucionalmente admitido para privar del dominio", "sin perjuicio de las excepciones expresamente previstas por la misma Constitución, cual ocurre, verbigracia, con el comiso, la confiscación y la requisición" ¹⁹ ' ²⁰.

Sólo mediante una expropiación con las exigencias señaladas puede, pues, el titular del dominio ser privado de su derecho de propiedad, respecto del bien sobre que recae, o de uno o más de sus atributos o facultades esenciales, considerándose entre estos los de usar, gozar y disponer a su arbitrio de la propiedad que le pertenece. En relación con las normas del decreto que se analiza, en cuanto ellas imponen las prohibiciones ya mencionadas, podemos expresar que, al mismo tiempo que no se ha cuestionado el derecho de propiedad a los dueños de esas especies forestales, tampoco el decreto se refiere a que en virtud de su aplicación se produzca una privación absoluta de aquellos atributos que son considerados esenciales en el dominio, porque no cabe duda alguna que los dueños de los predios donde existe esta especie no han resultado despojados de la totalidad de sus facultades de gozar y de disponer en alguna medida del bien respectivo. La prohibición decretada de cortar, explotar y comerciar la araucaria no impide, desde luego, otras formas de goce ni tampoco constituye una traba absoluta para el propietario que le impida enajenar su propiedad incluyendo en la transferencia los bosques en que existe el pehuén.

De este breve análisis del concepto y alcances que en nuestro sistema institucional tiene la expropiación, y su comparación con los preceptos contenidos en el decreto cuestionado, forzoso sería concluir que, a pesar de que este incluye disposiciones que implican una evidente limitación que afecta a los propietarios de predios donde habiten estas especies cuya corta y explotación le está absolutamente vedado a ese propietario y a toda otra persona que no se halle especialmente habilitada en los casos excepcionales que el propio decreto señala, no es dable calificar dichas restricciones impuestas al dominio como una "verdadera" expropiación. En efecto, no se trata, formalmente hablando, de una expropiación, pues no concurren los elementos que constituyen y distinguen el acto privativo del dominio denominado "expropiación". Ello, por cuanto no se ha despojado totalmente del derecho de propiedad a su titular, a través de la aplicación del sistema expropiatorio establecido, ya que no se dispone el desconocimiento de su derecho sobre las especies arbóreas que se trata de proteger de su destrucción y desaparecimiento, ni se hace referencia a que se le está privando del suelo en que ellas habitan, pues el decreto sólo impone la prohibición de explotar, cortar y comerciar la especie araucaria. No se ha establecido en la orden administrativa referida, en suma, que se prive y despoje a los propietarios de predios donde existe la especie ni del dominio de los árboles ni del suelo donde ellos crecen, es decir, no se ha concretado ni materializado una privación del dominio en virtud de una decisión administrativa fundada en alguna ley de expropiabilidad que así lo autorice.

Pero no cabe duda alguna que las limitaciones al dominio establecidas son relevantes y, es aquí entonces donde debemos centrar el estudio a fin de resolver si, a pesar de no tratarse de una evidente y formal expropiación, hay en el fondo en dicha actuación de la autoridad administrativa una expropiación "encubierta".

La Constitución autoriza las limitaciones o restricciones impuestas al dominio

En efecto, la Carta Fundamental , sin perjuicio de asegurar el pleno disfrute de los derechos y garantías que se reconocen para todas las personas, dispone que en ciertas situaciones tales derechos pueden verse restringidos en su ejercicio por aquellas limitaciones que son inherentes o consubstanciales al derecho mismo, como en situaciones de excepción constitucional en que, frente a una emergencia y, por un tiempo limitado en tanto se mantiene dicha situación excepcional, se suspende o restringe el ejercicio de algunos derechos.

En relación con el tema de que trata el presente estudio, nos referiremos sucintamente a las siguientes materias vinculadas a las limitaciones o restricciones de los derechos y las consecuencias que ello acarrea para su titular. Para ello haremos referencia a lo siguiente:

A continuación analizaremos los dos primeros capítulos de limitaciones o restricciones al dominio y, en relación al último, sólo haremos una referencia tangencial, por su importancia respecto a las conclusiones a que pretendemos llegar en este estudio, especialmente vinculadas las disposiciones de estos números 1° y 5° del artículo 41 mencionado con lo establecido en el número 8° de la misma norma²¹.

a) Protección del medio ambiente: derecho subjetivo, deber del Estado

La Constitución , en el artículo 19, asegura a todas las personas:

"El derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. Es deber del Estado velar para que este derecho no sea afectado y tutelar la preservación de la naturaleza.

La ley podrá establecer restricciones específicas al ejercicio de determinados derechos o libertades para proteger el medio ambiente."

Sin perjuicio de otras normas legales vigentes sobre la materia, a este respecto el cuerpo legal que dice relación con la norma constitucional transcrita es la llamada "Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente"²². En dicho cuerpo legal se define "medio ambiente" como "el sistema global constituido por elementos naturales y artificiales de naturaleza física, química o biológica, socioculturales y sus interacciones, en permanente modificación por la acción humana o natural y que rige y condiciona la existencia y desarrollo de la vida en sus múltiples manifestaciones"²³. En cuanto al "medio ambiente libre de contaminación", lo define el legislador como "aquel en el que los contaminantes se encuentran en concentraciones y períodos inferiores a aquellos susceptibles de constituir un riesgo a la salud de las personas, a la calidad de vida de la población, a la preservación de la naturaleza o a la conservación del patrimonio ambiental"²⁴.

Antes de entrar en materia, estimamos que es indispensable que, en relación a esta norma constitucional examinada sobre medio ambiente y su protección, aclaremos la dicotomía derecho/ deber a que aludimos al titular este párrafo.

En el numerando octavo del catálogo de derechos que se reconocen constitucional- mente encontramos la consagración de un derecho fundamental, inherente a la naturaleza humana y, por consiguiente, propio de la persona humana, y vinculado con el derecho a la vida: "el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación". Por otro lado, y como una norma que presenta un cariz totalmente diferente a la anterior, estableció dos deberes del Estado, a saber: velar porque este derecho no sea afectado, y tutelar la preservación de la naturaleza.

La Constitución separa claramente estos dos aspectos al consagrar esta garantía, por una parte derecho de la persona, derecho individual, subjetivo y, por otro lado, deber del Estado. El primero, como derecho fundamental subjetivo, se halla incluso amparado por el recurso de protección²⁵ y, en cuanto al segundo aspecto, como deber jurídico y carga impuesta al Estado y sus órganos, no está obviamente incluido como posibilidad de gozar de protección procesal como el derecho fundamental. Este derecho a vivir en un medio ambiente incontaminado es reconocido a la persona humana y como una consecuencia lógica del reconocimiento del derecho a la vida que ella posee, la que debe respetarse y protegerse tanto en su integridad física como psíquica, y significa que la persona como ser humano que es, puede exigir que se dé término a cualquier acción que esté produciendo una contaminación en el ambiente en que esa persona vive porque esa acción afecta en alguna medida su integridad física (olores, aguas destinadas a la bebida que hayan sido contaminadas) o le produce daño en la integridad psíquica del individuo (como sería el caso de que deba soportar ruidos estridentes y molestos).

Hechas estas aclaraciones previas, entremos al análisis de la norma del número 8° del mencionado artículo 19 de la Constitución.

En primer término, la garantía constitucional de vivir en este medio ambiente libre de contaminantes como derecho fundamental asegurado a todas las personas, presenta algunos rasgos que son de interés para el presente estudio. El problema de cautelar la preservación y enriquecimiento del patrimonio ambiental es una tarea que, sin duda, compete a toda la sociedad organizada y a cada uno de sus integrantes, pero, en la cual el Estado, como única organización revestida de autoridad y poder suficientes, tiene deberes y funciones conducentes a la protección medioambiental y de preservación de los recursos naturales, de manera de permitir que ellos sean susceptibles de ser utilizados por el ser humano para la satisfacción de sus necesidades o intereses espirituales, culturales, sociales y económicos²⁶. Es evidente que en esta labor de cuidado y mantención del medio ambiente en que la Constitución reconoce un derecho de las personas, se incluye la garantía de que todo el ordenamiento jurídico colocará sus potestades al servicio de esta exigencia, reconociendo pues no sólo un derecho humano fundamental en el desarrollo social actual, sino que, al mismo tiempo, imponiendo deberes que deben cumplir el Estado y sus órganos.

En efecto, en el inciso primero de la norma constitucional, al mismo tiempo que se reconoce este derecho humano básico de vivir en un medio ambiente incontaminado, se encomienda al Estado dos tareas importantísimas y de gran responsabilidad: velar porque el derecho de las personas a vivir en un medio ambiente libre de contaminación no sea conculcado, y tutelar la preservación de la naturaleza²⁷.

Los deberes del Estado en esta materia, velar en primer término para que el derecho que se asegura no sea vulnerado, significa que debe adoptar todas las precauciones y cuidados para proteger el bien jurídico señalado, es decir, "se refiere entonces a que debe preocuparse el Estado de prevenir antes que ocurra el hecho que vulnere el derecho. Por cierto, son innumerables las opciones y decisiones que la ley, la Administración y la Judicatura puedan adoptar al respecto"²⁸.

Por su parte, el deber estatal de tutelar la preservación de la naturaleza "apunta a cuidar que la naturaleza no sea destruida. Seamos claros: no es que las personas tengan derecho a que la naturaleza sea preservada, sino que la naturaleza misma es acreedora a un trato cuidadoso, contrario a la depredación de los recursos renovables o no"²⁹.

Es decir, para que este derecho sea una realidad cumpliéndose estos loables propósitos del constituyente, el Estado deberá también cumplir los deberes que se le han asignado y, mediante el empleo de todas sus atribuciones administrativas y de gobierno, deberá hacer realidad esta misión encomendada, pero cuidando de que, al materializarla, no sean atropellados los derechos de las personas hasta el punto que tal vulneración implique el desconocimiento de atributos esenciales del ser humano igualmente garantizados por la ley fundamental. Creemos que en esta tarea el Estado, junto con dar cabal cumplimiento a los deberes que se han impuesto en orden no sólo a impedir que este derecho del ser humano pudiere verse afectado, sino que a adoptar todas las providencias que sean necesarias para lograr la preservación de la naturaleza, debe cumplirla sin que se menoscaben los demás derechos, en especial el derecho de dominio tutelado también constitucionalmente y, de ocurrir un menoscabo substancial del mismo, debe operar el sistema expropiatorio con la consiguiente indemnización por el daño material efectivamente causado a su titular.

En su inciso segundo, la norma constitucional autoriza la dictación de normas legales protectoras de! medio ambiente como un complemento necesario e indispensable de la garantía, permitiéndose para este fin que el legislador imponga por medio de ellas algunas restricciones específicas destinadas precisamente a la tutela y protección del medio ambiente, pero ellas solamente pueden afectar el ejercicio de determinados derechos, como por ejemplo, podrán establecerse normas que en alguna medida afecten o limiten el ejercicio del dominio, ya que para la conservación del patrimonio ambiental las considera el inciso segundo del número 24 del artículo 19 de la Constitución como limitaciones autorizadas a imponer por ley cuando ellas se justifiquen en pro del cumplimiento de la función social del dominio. "Además, los preceptos legales que estamos propugnando habrán de establecer, ellos mismos, las restricciones concretas, nunca generales, a ciertos derechos, sin que puedan delegar la especificación de las medidas que puedan adoptarse, en otra autoridad. Esta podrá implementar, llevar a la práctica o cumplir la preceptiva legal; pero no podrá imponer por sí limitación alguna. El inciso segundo de este N° 8° de la Constitución es tan excepcional, que las normas de su ley complementaria tendrán que concebirse y tratarse siempre con criterio restrictivo"³⁰.

Por consiguiente, las restricciones legales pueden aplicarse únicamente a determinados derechos o libertades, por lo que el legislador al establecerlas debe señalar con precisión cuáles son los derechos y libertades cuyo ejercicio será limitado, fundamentando adecuadamente los motivos que justifiquen tal determinación. Además, es indudable que por esta vía solamente podrán ser restringidos aquellos derechos y libertades que digan relación directa con la tutela del medio ambiente, no pudiendo, por lo tanto, con el argumento de proteger el medio ambiente, afectar arbitrariamente cualquier derecho, puesto que si así ocurriere, se estaría vulnerando el verdadero sentido de la norma constitucional examinada, y los preceptos legales cuestionados podrían ser atacados de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional antes de su promulgación o ante la Corte Suprema , si se encuentran vigentes, para que esta los declare inaplicables para el caso de que se trate por causa de inconstitucionalidad conforme al artículo 80 de la Carta Fundamental.

Además, y como lo ha establecido claramente el Tribunal Constitucional, las restricciones específicas al ejercicio de determinados derechos o libertades para proteger el medio ambiente, son de competencia exclusiva y excluyente del legislador³¹.

b) Limitaciones y obligaciones derivadas de la función social del dominio

Con arreglo a la Constitución , "sólo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella y las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social. Esta comprende cuanto exijan los intereses generales de la Nación , la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental"³².

Es materia reservada exclusivamente al legislador lo relacionado con la regulación del modo o forma de adquirir, de usar, gozar y disponer del mismo, dictando las normas pertinentes que impidan el establecimiento de diferencias caprichosas o arbitrarias que atenten en contra del principio de la igualdad y, al mismo tiempo, que en dicha regulación que compete únicamente a la ley, no se afecte el dominio en su esencia en cuanto al bien sobre el que recae o en los atributos o facultades que le son inherentes a este derecho. Al mismo tiempo es de reserva exclusiva de la ley la posibilidad de establecer las limitaciones y obligaciones que deriven de la función social que se reconoce por la Carta Fundamental al dominio.

El dominio permite, pues, la constitución de estas limitaciones u obligaciones que puede en forma exclusiva instaurar el legislador, con el único propósito de asegurar su función social, puesto que es inconcuso que ninguna otra finalidad justificaría estas limitaciones legales. La Constitución no da un concepto de lo que debemos entender por "función social" sino que se limita a señalar lo que ella comprende, esto es, "cuanto exijan los intereses generales de la Nación , la seguridad nacional, la utilidad y salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental"³³. A este respecto, existen entre el texto constitucional actual y el de la Carta de 1925 planteamientos similares respecto al terna, con algunas diferencias en cuanto al contenido y alcance de lo que se entiende por esta función social que se asigna al dominio. En efecto, la norma de la anterior Carta Fundamental estatuía a este respecto que "la ley establecerá el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella y las limitaciones y obligaciones que permitan asegurar su función social y hacerla accesible a todos. La función social de la propiedad comprende cuanto exijan los intereses generales del Estado, la utilidad y la salubridad públicas, y el mejor aprovechamiento de las fuentes y energías productivas en el servicio de la colectividad y la elevación de las condiciones de vida del común de los habitantes"³⁴. Entre las novedades del texto constitucional que nos rige está la de haber introducido la referencia a la seguridad nacional como elemento de la función social y ello se debió a una intervención del señor Pedro J. Rodríguez, integrante de la Subcomisión de Reforma Constitucional relativa al derecho de propiedad. "La seguridad nacional -señaló el señor Rodríguez- es fuente idónea de limitaciones al derecho de dominio que la Constitución debe reconocer para dar respaldo a las limitaciones ya expuestas, como ocurre con la propiedad de los inmuebles fronterizos, y a las que en el futuro se juzguen necesarias. En realidad -explicó- puede pensarse que este concepto está incluido en la expresión intereses generales del Estado, pero al respecto, es preciso advertir que el Estado es una persona jurídica delimitada, con intereses propios, mientras que la seguridad nacional se refiere al interés de la Nación entera que rebasa los intereses del Estado"³⁵. En la Constitución actual no figura la alusión hecha en la Carta anterior a la causal relacionada con el mejor aprovechamiento de las fuentes de energía productiva y la elevación de las condiciones de vida de los habitantes, y, finalmente, se ha incorporado por los Constituyentes del 1980 entre los elementos que se integran a la función social del dominio, el de "la conservación del patrimonio ambiental".

Entre los factores que posibilitan la actividad reservada a la ley en punto a establecer estas restricciones a las facultades del propietario en razón de la función de carácter social asignada constitucionalmente a la propiedad, la referente a la conservación del patrimonio ambiental es un bien jurídico que no fue considerado en el proyecto de la Comisión de Estudio³⁶, y aparece en el texto propuesto por el Consejo de Estado³⁷. En el proyecto de la Comisión Ortúzar se hacía referencia, en una norma semejante a la de la Carla de 1925, al "mejor aprovechamiento de las fuentes de energía productiva para el servicio de la colectividad y la elevación de las condiciones de vida del común de los habitantes"³⁸. Esta frase, que vino a reemplazar la anteriormente citada, viene a precisar y amplía, para el derecho de propiedad, la autorización para restringir el ejercicio de algunos de los derechos asegurados constitucionalmente que se habían conferido al legislador en el N° 8 del artículo 19. Entre ambos conceptos, sin embargo, podemos señalar y constatar algunas diferencias, ya que para proteger el medio ambiente la ley podrá "restringir el ejercicio del derecho" y, en cambio, para que la propiedad cumpla su función social que le ha asignado la Constitución , el legislador podrá, para cautelar la "conservación del patrimonio ambiental", imponer "limitaciones y obligaciones" a la propiedad. Según Evans³⁹, "la diferencia es notoria y esta diversidad de conceptos -la misma- ya provocó controversias cuando en 1967 se sustituyó la frase "el ejercicio del derecho de propiedad está sometido a las limitaciones o reglas... y en tal sentido la ley podrá imponerle obligaciones o servidumbres", por la frase "la ley establecerá las limitaciones y obligaciones.... a la propiedad", ya no sólo a su ejercicio. Pensamos que en el futuro similares controversias volverán a repetirse, por la existencia, cada día mayor, de problemas que afectan al medio ambiente y que requerirán de drásticas soluciones". Tal controversia, en verdad, y de acuerdo a nuestra apreciación del problema, no tendría la gravedad que le asigna don Enrique Evans, si entendemos que "no estamos ante unas limitaciones ad extra de las facultades del propietario sino de orientaciones ad intra del ejercicio de las mismas"⁴⁰ y, en este sentido, es muy afortunada la expresión que identifica la función social con una "hipoteca social". Pero no cabe duda alguna que, con ello, no se trata que de esta forma pueda debilitarse a tal punto el derecho de propiedad, con limitaciones u obligaciones de tal envergadura que hagan ilusorio y conduzcan al desaparecimiento del derecho que se ha garantizado por el constituyente. No puede, de ninguna manera, interpretarse el estatuto de la propiedad que establece la Carta Fundamental , como que a través de tales limitaciones u obligaciones que se asignen a la propiedad imponiendo cargas excesivas, se pueda arribar a una total privación del derecho o de sus atributos esenciales que lo identifican. No es ese, sin duda, el sentido que debemos dar a la función social del dominio, ni a la extensión de las facultades de que se ha dotado, por la Constitución , al legislador en materia de limitaciones u obligaciones.

El factor señalado de "conservación del patrimonio ambiental" que permite a la ley imponer limitaciones u obligaciones por razones de función social, debemos coordinarlo con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 19 N° 8°, pues según esta última norma, el legislador está habilitado para disponer restricciones específicas al ejercicio de determinados derechos o libertades con el propósito de "proteger el medio ambiente". Como ya lo hemos expresado anteriormente, en este caso se trata de restricciones "específicas" y que sólo se autorizan respecto de "determinados derechos y libertades", de manera que en orden a la protección del medio ambiente la actividad legislativa está encuadrada dentro de ambos parámetros y cualquier exceso que vulnere dichos principios puede indudablemente traer por consecuencia la declaración ex ante de inconstitucionalidad de parte del Tribunal Constitucional o la declaración ex post de inaplicabilidad que pudiera efectuar la Suprema Corte.

Las limitaciones y obligaciones que puedan imponerse al dominio por el legislador en razón de asegurar que este cumpla su función social sólo pueden tener por fuente las señaladas taxativamente por la norma fundamental, de manera que no es aceptable interpretar la disposición en un sentido amplio, como si ella otorgase a la ley la posibilidad de limitar o imponer obligaciones al titular del dominio invocando para ello otras fuentes diferentes a aquellas incluidas en la disposición en análisis. Pero lo que sin duda es de vital importancia para los efectos del estudio a que nos hemos abocado es que debemos recalcar que en virtud de estas limitaciones u obligaciones que se pueden establecer respecto del dominio en ningún caso es permitido, con ellas, llegar a la privación, total o parcial, de este derecho relativo al bien sobre el cual este se ha instituido o respecto de algunos de los atributos esenciales con que este se encuentra revestido.

Es decir, en virtud de dichas limitaciones u obligaciones no se autoriza, en caso alguno, afectar la esencia del derecho de propiedad, con medidas que pudiera disponer el legislador que priven o reduzcan gravemente las facultades de uso, de goce o de disposición que se le reconocen al dueño de la cosa; dichas restricciones no pueden alcanzar al grado de privar de la capacidad de administrar que compete al titular del derecho como consecuencia de determinaciones de la ley que no incluyan en los bienes jurídicos que conforman la función social del dominio. Es necesario vincular la función social que se debe reconocer al dominio con el problema de la "esencia del derecho", tal como lo hicieron los constituyentes en la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, por cuanto, como allí se analizó largamente, pudiera ocurrir que la ley, a quien se le entrega esta competencia, al regular el modo de adquirir o de usar, gozar y disponer de la propiedad, o al regular en cuanto a las limitaciones u obligaciones que se puedan establecer en razón de su función social, pudiera llegar a limitarse a tal extremo el derecho que en la práctica signifique una privación de este referido al bien sobre que recae o respecto de los atributos esenciales del mismo. El peligro de que el derecho de propiedad pudiera ser de esta manera lesionado por el legislador es el que llevó a los comisionados a establecer no sólo respecto de este derecho, sino que como una garantía general a todos los que se reconocían y aseguraban a todas las personas, el que los preceptos legales que se dictaren para regular o complementar las garantías que la Constitución establece, no pudieran afectar los derechos en su esencia, ni imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio⁴¹.

¿Cuál es la función social del dominio?

¿Qué debemos entender por "función social del dominio"! Interesa aclarar este concepto, para los efectos de nuestro estudio, en cuanto debemos determinar si las limitaciones impuestas por e! decreto ya referido se ajustan a la normativa vigente y afectan o no a la garantía constitucional que protege la propiedad. Se entiende que la función social del dominio es, hoy en día, absolutamente inherente a este derecho, de manera que no lo podemos concebir sin aquella y que mira fundamentalmente a la obligación del titular del derecho a ejercerlo en armonía con los intereses colectivos. "La función social de la propiedad, que mira al manejo que de ella debe hacer su propietario, obliga a quien es el titular de este derecho a manejar, a usar, a ejercer los atributos que son propios e inherentes al derecho, en armonía con los intereses colectivos, sin romper lo que la comunidad estima como esencial para su desarrollo. El dueño de una casa no puede incendiarla; ... hay diversas limitaciones que fluyen de las circunstancias de que el derecho de dominio se ejerce dentro de una comunidad, la que debe ver armonizada la acción de todos sus titulares... La propiedad no es un derecho arbitrario. Es cierto que la propiedad es un derecho exclusivo, excluyente, perpetuo, pero debe ejercerse, manejarse, teniendo presente que ese derecho confluye con otros dentro de la misma comunidad y con el derecho de la comunidad de establecer ciertas normas. Estas limitaciones son consustanciales a la existencia de la comunidad en su vida normal, y este derecho, además está sujeto al manejo, a la política y desarrollo de la comunidad, ya no a su permanencia en una comunidad mirada en un instante dado, en forma estática, sino a la dinámica social"⁴².

"O sea -como lo afirmara en la comisión constituyente don Pedro Jesús Rodríguez⁴³-, que la propiedad, en buenas cuentas hablando de la propiedad adquirida, no puede llegar a ser un obstáculo para el desarrollo económico, social, cultural y general de todo el país. Por consiguiente, el Estado debe tener las armas suficientes, las facultades necesarias para someter el derecho de propiedad privada a estos requerimientos esenciales de carácter social".

En una sentencia del Tribunal Constitucional se lee que "la función social de la propiedad significa que esta tiene un valor individual y social, por lo que debe estar al servicio de la persona y de la sociedad". La Constitución alemana dice: "la propiedad obliga", para hacer notar que el dominio además de conferir derechos impone deberes y responsabilidades a su titular. Estos deberes y responsabilidades del propietario que armonizan los intereses del dueño y de la sociedad puede decirse "que constituyen la función social de la propiedad"⁴⁴.

A este respecto, Juan Francisco Delgado De Miguel afirma que "la función social es desarrollada por la propiedad como institución, pero es la propiedad derecho subjetivo la que mediante el ejercicio del mismo actualiza la función social bajo formas y modos diversos, modos y formas que no afectan de otro lado ni pueden comprometer la unidad misma del concepto de propiedad"⁴⁵. Agrega que, en cuanto a los principios en los que se inspira, estima que son dos los fundamentales: "el principio de solidaridad, del bien común por un lado, y el principio del uso más adecuado de las cosas conforme a su naturaleza. El primero dirigido por criterios de alteridad a las relaciones con los demás individuos; el segundo, dirigido con criterios de utilidad a las relaciones con los demás a través de la cosa"⁴⁶.

Se ha estimado que la función social del dominio, así concebida, presenta dos aspectos que son distintos y que es necesario destacar para comprender cabalmente su verdadero alcance en relación al derecho de propiedad: uno es la función social vista desde la perspectiva del titular del derecho y, el otro aspecto, es visualizarla desde el punto de vista del Estado, de la sociedad organizada. Porque, "¿qué es lo que se quiere asegurar en relación con el dominio adquirido? Dos cosas: una, que el ejercicio del dominio adquirido se ajuste al interés colectivo, tal como estaba decidido y precisado en todo el ordenamiento jurídico al tiempo de la adquisición. De manera que sólo pueda, dentro de la función social del dominio, considerarse que debe respetar la naturaleza propia, racional del dominio de que se trate y el interés colectivo que esté definido en el momento de la adquisición. Pero ello no basta; se dice que además del uso natural de la propiedad en su objetivo propio y del interés colectivo tal como lo señala el estatuto que existe en el momento de la adquisición del dominio, el Estado, en razón de la función social de la propiedad, puede proyectar, alterando el estatuto primitivo, tales limitaciones y tales obligaciones, que inspiradas en la función social puedan considerarse una disminución del contenido del beneficio mientras se lo tiene. Por eso, entonces, se ha ampliado la función social en los dos sentidos, función social que, en realidad, obliga a tres cosas: a usar la cosa en relación racional con su propia naturaleza; a usar la cosa en relación con el interés colectivo tal corno estaba definido al tiempo de la adquisición del dominio y, en seguida, a soportar todos los cambios que el ordenamiento jurídico experimente en razón de limitaciones u obligaciones inspiradas en la función social del dominio"⁴⁷.

Por ello, si tenemos en cuenta que la Constitución en el artículo 19, N° 24, inciso 2°, dispone que sólo en virtud de una ley se podrán establecer limitaciones y obligaciones respecto de este derecho y que deriven de su función social, debemos entender que no se trata de limitaciones "externas" de las facultades dominicales, sino que delimitaciones del contenido respecto del ejercicio de estas. "En este sentido la expresión "hipoteca social" es toda una afortunada síntesis sobre el adecuado ejercicio del Derecho de propiedad contemplado desde la órbita misma del derecho que se utiliza conforme a la realidad del caso concreto. Por tanto, la tipicidad del derecho de propiedad se manifestará a través de un ejercicio de las facultades dominicales que no es que se encuentren "limitadas" por la función social sino que tienen que "actualizar" esta en algunos casos concretos con pérdida de alguno de sus beneficios, en otros con obligaciones de hacer, y de no hacer, en fin, con usos restrictivos en otros supuestos"⁴⁸, ya que una propiedad basada en limitaciones aunque estas sean derivadas de la función social no es plena realización de la propiedad, pues esta se manifiesta marcadamente en el ejercicio de los derechos.

Es evidente que en el análisis de la "función social" del dominio debemos considerar que en la búsqueda del verdadero sentido y alcance del concepto se comprende una suficiente generalidad y abstracción, de manera que la norma constitucional no llegue a representar un obstáculo insalvable para su aplicación inmediata, según los parámetros señalados por el propio constituyente, de manera que la remisión a la ley ordinaria no se traduzca en una interpretación que haga en definitiva ilusorio el derecho que se pretende asegurar. En este sentido es conveniente tener presente una aseveración de Javier Barnés que nos parece muy clara y en el camino señalado: "es la función social - no la ley- la que delimitará el contenido del derecho de propiedad privada, es decir, la que define la sustancia y contenido del derecho mismo, delimitación que habrá de efectuarse con la forma jurídica de ley. No se trata de un principio general del Derecho que atempera, desde el exterior, sus manifestaciones originariamente ilimitadas, sino que constituye, por el contrario, un elemento intrínseco e interior, el espíritu interno de la propiedad, siendo por consiguiente el que da la medida y las dimensiones a la estructura propietaria"⁴⁹.

La propiedad privada, reconocida como derecho fundamental en la Constitución , no se identifica en cuanto a sus objetivos que le son asignados, con la propiedad pública, por cuanto al ser dos instituciones diversas "puede admitirse que la función social de la propiedad privada no se identifica con el interés general a cuya satisfacción tiende la propiedad pública"⁵⁰. Pero, para definir el sentido que debemos darle a la función social que asignamos al dominio privado, advertiremos que esta propiedad no está ajena al cumplimiento de determinados propósitos de interés general, pero que identificamos como claramente diferenciados de aquel interés de la pública y la diferenciación entre ambas la encontramos en que la propiedad privada resulta más idónea para desarrollar la función personal y social que se le confía. Por ello podemos anticipar una conclusión, y es que estas ideas nos conducen a sostener que, desde el momento que la propiedad privada fracasa en la consecución de su función social, allí necesariamente entra en escena la " expropiación".

La propiedad privada exige al titular del derecho -como integrante de la sociedad que es- la utilización del bien sobre el que recae su derecho del modo que más convenga a la colectividad, yendo más allá del mero disfrute socialmente neutro o no perjudicial al cuerpo social, sino que puede exigírsele, a cambio de la tutela, que con su actuación al respecto permita "el acceso y participación de los demás ciudadanos en la vida económica, en cuanto instrumento de un mayor bienestar social"⁵¹.

"En definitiva, por virtud de la función social, la utilización del bien, su explotaión económica, no constituye el objetivo final de la propiedad privada. El rendimiento económico que pueda derivarse del bien ha de contribuir -con una cuota de participación que determinará el legislador- al beneficio social, verdadero fin de la institución"⁵². El contenido del derecho de propiedad social, a diferencia de la propiedad "liberal" en que es prácticamente absoluto, es delimitado por su naturaleza, de modo que, permitiendo un beneficio a su titular, requiere de un ejercicio social del derecho para que de este modo se haga accesible esta garantía en los términos más convenientes para la colectividad. Entendida así la propiedad, cumpliendo una función social, se justifica que "las facultades de uso y disposición, para ser merecedoras de la tutela del Derecho, no pueden ir acompañadas de cualquier interés, sino tan sólo de aquellos intereses predeterminados por la propia Constitución, para cuya satisfacción ha sido funcionalizado el derecho mismo"⁵³.

El propietario, desde la perspectiva analizada, no podemos identificarlo con aquel en que como tal podía exigir para sí respeto de su derecho y una sumisión de todo el resto de la humanidad a su indiscriminada voluntad; el propietario no es el exclusivo titular del bien, pero sí es titular de su derecho de dominio sobre los bienes en los cuales este recae y se ejerce, pero además de satisfacer sus propias necesidades y gozar de los poderes que, como tal titular sin duda tiene, debe también velar por la satisfacción de la finalidad social del derecho que es, al fin de cuentas, la que legitima el otorgamiento, conservación y tutela de la propiedad. "Esta perspectiva explica más satisfactoriamente, y desde un punto de vista sustantivo, el por qué corresponde al legislador la delimitación del contenido, la fijación de los concretos poderes ejercitables sobre los bienes"⁵⁴.

El límite de las limitaciones: la esencia del derecho

En relación con este tema, se llega necesariamente a la discusión referente a la "esencia del derecho", es decir, si por la vía de la regulación legislativa de este derecho y, en general de todos los que se reconocen en la Constitución , pudiera de tal forma este verse constreñido que no pudiese subsistir.

Según lo ha expresado con claridad el propio Tribunal Constitucional chileno, en el ya mencionado fallo recaído sobre el problema de inconstitucionalidad del decreto supremo que reglamentó el acceso gratuito a través de los terrenos de propiedad de los colindantes a playas de mar, río o lago, "de acuerdo al artículo 19 N° 24 de la Constitución Política, las limitaciones y obligaciones al dominio deben ser impuestas por ley y derivan de la función social que tiene que cumplir la propiedad, y... no pueden afectar la esencia del derecho, de acuerdo al artículo 19, N° 26 de la Constitución Política de 1980"⁵⁵.

El problema llegará a presentarse si con motivo de la dictación de una ley en que se introducen algunas restricciones que afecten a determinadas categorías de propiedades y, con ello, se pudiera concluir que dichas limitaciones son de tal entidad que, en realidad, más bien constituyen una privación del dominio; allí enfrentamos una situación diversa en la cual el propietario afectado no tiene derecho a ser indemnizado, pues a pesar de habérsele privado del derecho de propiedad no tendría la posibilidad de recibir una compensación puesto que no se trataría de una "verdadera expropiación", sino que la ley calificó tal medida como una mera "limitación" del dominio. ¿Dónde estaría la línea divisoria entre lo que debe entenderse por "limitación" y lo que es una verdadera "privación" del derecho? "Esto ya se planteó; está en las Actas de la Constitución de 1925; ahí ya se planteó la duda. A la Subcomisión también se le planteó. Y la manera de zanjar el problema, porque no era fácil hacerlo en forma directa, fue precisamente acudir a esto de la esencia del derecho"⁵⁶.

No podría caber duda que si en un caso concreto nos enfrentamos a una limitación de tal envergadura que afectare en definitiva a la "esencia del derecho", dicha norma legal coartante es, en definitiva, inconstitucional, porque se trataría de un despojo del derecho, de una expropiación y no de una ley limitativa y allí surge el problema ¿se está afectando la esencia del derecho, despojando al titular de su derecho o se trata solamente de una reducción de ese derecho y que debe ser soportada por el dueño sin ningún tipo de retribución? Al remitirnos a la expresión esencia del derecho estamos también refiriéndonos a casos en que al regular su ejercicio se pudiere llegar al "abuso del derecho" afectando la garantía constitucional del derecho de propiedad, como sería, por ejemplo si se legislara fijando un tributo exagerado en extremo -superior al 60 o 70%- a las propiedades de tal o cual categoría que implicara que el Estado expropiante con ello estaría lisa y llanamente despojando de sus bienes raíces a los afectados sin recurrir al procedimiento expropiatorio establecido en la Carta Fundamental , el que incluye todas las garantías para que el despojo se realice respetando al expropiado en sus derechos elementales derivados del dominio.

Con el propósito de que el legislador, llamado a fijar las limitaciones y obligaciones a que pudiera estar afecto el dominio, no se desviara del objetivo de tal atribución y mediante tal instrumento fuere posible llegar al desconocimiento del derecho garantizado, es que se llegó -por los constituyentes de 1980- a aplicar el criterio de la Constitución de la República Federal Alemana, en su artículo 19, esto es, referir el problema al respeto de la esencia de los derechos. ¿Qué es la esencia del derecho? "La esencia de una cosa es lo que hace que esa cosa sea eso y no otra distinta"⁵⁷, de tal manera que la esencia del derecho de propiedad, precisándola, la encontraremos en el conjunto de aquellos atributos que la identifican de tal manera que su falta la desvirtúa y transforma haciendo desaparecer el derecho. La esencia del derecho debe cubrir justamente aquellos aspectos que son fundamentales en el dominio y que constituyen sustancialmente tal derecho. "La esencia del derecho de propiedad radica en la existencia y vigencia del dominio mismo, de la calidad de dueño y la existencia y vigencia de sus tres atributos esenciales: el uso, el goce y la disposición. En consecuencia, cualquier atentado que implique privación del derecho de dominio en sí, o de cualquiera de sus atributos, vulnera la garantía constitucional, y sólo puede hacerlo, en forma jurídicamente válida, una ley expropiatoria dictada con los resguardos constitucionales..."⁵⁸.

En la comisión constituyente, el integrante don Jorge Ovalle precisaba su visión sobre el tema de la propiedad y lo significaba, de acuerdo a su criterio, la garantía de este derecho mediante la introducción de las ideas y conceptos que se han desarrollado, expresando que de esta manera "se garantiza el derecho de propiedad plenamente y, por cierto, en su esencia. ¿Por qué es necesario decirlo, cuando está comprendido en la garantía que la ley no puede afectarlo en su esencia? Porque se autoriza a la ley para que establezca las formas de adquirir, usar, gozar y disponer de la propiedad y para que también consigne limitaciones al derecho. Por eso es preciso referirse a la esencia. Ahora bien, apuntando hacia dos materias, la esencia del derecho significa el establecimiento de los modos de adquirir, usar y gozar y, por otra parte, las limitaciones. La proposición dice que, basándose en los modos de adquirir, usar, gozar y disponer, la ley no puede, con el pretexto de regular las formas de adquirir, usar y gozar o con el pretexto de establecer limitaciones destinadas al servicio de la colectividad, negar ni privar del derecho a su titular. Así entiende la esencia. La ley no puede establecer un modo de adquirir tan restrictivo que implique limitación del derecho, ni puede establecer formas de disponer de la propiedad que hagan ilusorio el derecho para su titular. No puede, en fin, establecer limitaciones tan amplias que impliquen la negación del derecho, como un impuesto patrimonial del 99% del valor de los bienes raíces. Esta es una limitación tributaria y la ley está facultada para establecer este tipo de limitaciones. Pero, esta limitación, planteada con esa amplitud, deja de ser limitación e implica la privación del derecho de propiedad. En consecuencia, entiende la referencia a la esencia del derecho como un límite, que la prudencia señalará a través del tiempo al legislador, lo que le impedirá recurrir a la argucia de las limitaciones, o a las argucias relativas a los modos de adquirir y de disponer, para que a través de estas argucias clandestinas se prive, en el fondo, del derecho mismo a su titular"⁵⁹.

Esta garantía sustantiva del contenido esencial de los derechos, establecida para poner de esta forma un freno a la actividad limitadora del legislador en su regulación de los derechos y libertades constitucionales requiere, para su eficacia, la labor hermenéutica de indagar y fijar para cada derecho ese contenido. Porque la regulación que se encomienda al legislador referente al ejercicio de los derechos no puede en caso alguno interpretarse como una restricción o limitación, sino como una labor en que se busca especificar y concretar el contenido del derecho que ha sido previamente definido por la Constitución. El legislador se encuentra, por tanto, habilitado para preservar el derecho y para ello al regularlo solamente podrá establecer límites justificados y razonables de su ejercicio con el único fin de proteger de tal forma el resto del ordenamiento jurídico constitucional, o sea, otros bienes y valores.

Conforme a lo que se ha expresado, creemos indispensable dar algunas precisiones respecto a este contenido esencial inafectable de los derechos, aproximándonos a la comprensión e interpretación de lo se debe entender por "esencial" en este enunciado. Siguiendo en este planteamiento a Javier Barnés diremos que "dos son las posiciones extremas que se pueden mantener. La primera, entiende por "esencial" el contenido pleno de un derecho. La segunda considera que el término alude al contenido mínimo y, por tanto, limitable en lo restante"⁶⁰. "Con todo creemos superable la dialéctica "pleno- mínimo", desde el punto en que nos situemos en el nivel cualitativo y no meramente cuantitativo. Es decir, la apuntada discusión doctrinal parece centrarse en una graduación del quantum de protección que otorga la garantía, siendo así que esta técnica no es más que un reclamo a criterios sustantivos, una huida del formalismo"⁶¹. Pero, al señalarle el constituyente al legislador que en su regulación respete el contenido esencial no le está indicando una mayor o menor cantidad de derecho disponible, sino que le exige que resguarde a todo evento la parte principal del derecho, la sustancia del mismo, "concepto este que no es susceptible de medición cuantitativa"⁶².

IV. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO: DERECHO A SER INDEMNIZADO

La declaración de monumento natural de esta especie arbórea mediante un acto de la administración -el decreto supremo N° 43- que aplica una ley, ya que la Convención Internacional sobre el tema debe así considerarse, constituye, de acuerdo a los planteamientos analizados, una limitación al dominio de una envergadura tal que puede estimarse que lo afecta en sus aspectos sustanciales o esenciales, por lo que cabe aquí que nos preocupemos del punto relativo a si ello es compatible con la posibilidad de que se dé lugar a una indemnización compensatoria del detrimento experimentado por los titulares de tal derecho.

Dictado por la Administración Pública un acto que pudiere calificarse de ilegal o arbitrario, producirá este diversas consecuencias jurídicas acarreando o no la responsabilidad y necesidad de indemnizar por el perjuicio causado a los administrados con ese acto no ajustado cabalmente al ordenamiento jurídico. Nuestra Carta Fundamental en los artículos 6° y 7° consagra el principio de la legalidad obligando a que los órganos estatales se sometan en su actuación no sólo a la Constitución y a la ley, sino que en el ejercicio de su autoridad no puedan en caso alguno, aun cuando enfrenten circunstancias extraordinarias, extralimitarse de la que le ha sido expresamente conferida en virtud de dichas normas, de manera que la dictación de un acto que no se encuadre en estas exigencias perentorias, acarreará irremisiblemente su nulidad y las responsabilidades y sanciones que la ley determine. Pero, no basta que se determine que el Estado Administrador es responsable de sus actuaciones en cuanto a que estas deben dictarse dentro de los márgenes señalados, sino que frente a la alteración del orden jurídico establecido no bastará con establecer recursos jurisdiccionales tendentes a obtener la anulación del acto administrativo ilícito, es fundamental establecer al mismo tiempo el derecho del afectado, en el caso de que tal acto lesivo al derecho, si además ha ocasionado un daño al administrado, también sea contemplada la posibilidad de declarar la obligación de la Administración de indemnizar al afectado por el daño que se ha causado.

En este sentido la Constitución vigente, al referirse en las Bases Generales de la Administración del Estado contempla el principio de la responsabilidad extracontractual del Estado, en los siguientes términos: "cualquiera persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño"⁶³. "La ilegalidad o ilicitud de un acto administrativo se produce en razón de un vicio que lo hace disconforme con el ordenamiento jurídico"⁶⁴ . "La responsabilidad supone la existencia de daños y que estos deban ser compensados por alguien. Ello quiere decir que no basta que existan los actos administrativos, sino que implica la producción de sus efectos"⁶⁵.

En relación con el tema de la responsabilidad estatal es de relevancia que aquí también mencionemos la opinión que el Tribunal Constitucional ha manifestado en uno de sus fallos ya citado precedentemente, entre cuyas conclusiones leemos: " la Constitución de 1980 ha establecido la responsabilidad del Estado como un principio general que aparece claro en diversas disposiciones constitucionales. Citaremos al efecto los artículos 6° y 7° del Capítulo sobre Bases de la Institucionalidad "⁶⁶. Agrega que "de estos artículos se concluye que los órganos del Estado cualquiera que sea su actividad tienen responsabilidad si infringen la Constitución "⁶⁷.

La legitimidad de un acto administrativo no podemos encontrarla solamente si atendemos a la circunstancia de que para su dictación se ha invocado el interés general, por cuanto de esta forma, priorizando exageradamente el interés colectivo, puede la autoridad, con sus actos, llegar a imponer sacrificios desproporcionados y graves a los particulares. Los límites inherentes al ejercicio del poder público no permiten tal sacrificio, y no es jurídicamente aceptable la conclusión de validez prácticamente automática del acto de la administración por el solo expediente de pretender que este lleva involucrado un propósito de interés general. No siempre este fin de interés general justificará plenamente el acto haciéndolo válido sobre todo si conlleva "un desequilibrio o desproporción entre el interés general que se obtendrá realmente y la magnitud de los intereses privados que se sacrificarán, debido a que estos últimos pueden ser mayores, en este caso no se estaría realizando el bien común, tal como él está establecido en los siguientes artículos de la Constitución : a) 1° inciso 4°; b) 5, inciso final; y c) 19 N° 26 inciso 1°"⁶⁸.

De acuerdo a lo expresado anteriormente, ¿es posible sostener que, frente a una limitación impuesta al dominio como la ya manifestada y que emana de la prohibición de corta y explotación de la especie vegetal araucaria, deba el Estado responder por los detrimentos sufridos por los titulares dominicales e indemnizarlos en consecuencia?

No cabe dudas, como ya lo hemos establecido con anterioridad, que el ya citado decreto supremo N° 43 no es técnicamente hablando un decreto expropiatorio propiamente tal, puesto que no tienen sus disposiciones tal alcance en la medida que no desconoce el derecho de propiedad de los dueños de esa especie arbórea ni tampoco se contienen en él disposiciones que determinen la privación absoluta de algunos o todos los atributos esenciales del dominio, esto es, de las facultades de usar, gozar y disponer libremente del bien de que se trata. Por otra parte, es indiscutible que el propósito tenido en vista para su dictación fue el de establecer estas limitaciones de prohibir la corta, explotación y comercialización de la araucaria y no expropiarla, y tampoco parece haberse pretendido con dicho decreto privar al titular de su dominio sobre el bien raíz donde habitaran tales especies. Pero, es legítimo preguntarse también si en la práctica, con la dictación del referido acto de administración, se produjo como consecuencia del mismo un menoscabo trascendental en el derecho de propiedad de los afectados por la medida, a tal punto de que la limitación haya vulnerado de tal forma el derecho que implique una verdadera privación y no tan solo una mera limitación en aras del cumplimiento de su función social.

Conforme a lo señalado precedentemente, parece no exenta de justificación jurídica, ya no sólo de equidad, la posibilidad de que el Estado sea conminado a reparar los perjuicios patrimoniales causados y derivados de su actuación, cuando con ella se han menoscabado, hasta la total privación, del ejercicio legítimo de sus derechos que, como tales, les corresponde a los propietarios afectados. En este caso, se han dañado los derechos en su contenido esencial, está plenamente fundada una obligación de resarcimiento del daño provocado al dominus afectado. Es por ello que, en igual sentido, Barnés sostiene que "siempre que se altere o disminuya el contenido esencial, cualquiera sea su alcance, se dará lugar a indemnización. Así lo determina el artículo 33.3 CE para toda privación. Mientras que por el contrario, la delimitación legal del contenido no será indemnizable, en virtud del citado artículo 33.2 CE"⁶⁹ ' ⁷⁰. De este modo en el concepto constitucional de expropiación debemos comprender cualquier género de privación o alteración lícita del contenido esencial del derecho de propiedad, sea cual sea la forma como este se presente o manifieste en la norma o disposición de la autoridad administrativa que resuelva sobre delimitaciones o restricciones de las facultades dominicales. Así, entonces, "si por hipótesis, el régimen estatuido por el legislador, por genérico que fuera, vulnerase el contenido esencial habría de ser calificado de expropiatorio si concurren las causas del artículo 33.3 y de inconstitucional si no estuvieren presentes"⁷¹.

Se tratará de expropiación constitucional siempre que estemos frente a un desconocimiento de tal modo relevante de los ingredientes esenciales del dominio, como cuando se afecta la facultad de goce prohibiéndose algunas formas de explotación o cultivos, o se agreda la facultad de disposición al desconocerse el atributo de enajenar el bien o hacerlo en la práctica inviable. En dichas situaciones parece claro que el derecho de propiedad queda virtualmente destruido o perjudicado en sus facultades principales de disposición o utilización del bien de la manera como su propia naturaleza lo indica.

Aunque en el acto de la administración respectivo no se exprese cabalmente que lo que se está decidiendo es una expropiación, y no se cumplan las exigencias "formales" de tal acto expropiatorio, no por ello puede concluirse que el titular del derecho afectado deba soportar la ablación de su derecho sin que nazca de dicha actuación, así dañina para el propietario, aunque no la declaración de nulidad del acto, por lo menos, una posibilidad indemnizatoria que le resarza de lo que ha perdido.

En relación con la necesidad de que, en un caso como el comentado, se deba indemnizar, se ha sostenido que "el establecimiento de una indemnización no es requisito que la Constitución (de 1980) haya fijado para la validez de la norma legal que crea la limitación (al dominio en razón de su función social), lo cual no significa necesariamente que no habrá lugar a indemnización alguna" ⁷² .

"La noción de expropiación, en rigor, no brota del artículo 33.3 CE, sino del contenido esencial del dominio en cuya anulación pueden confluir formas dispares. Como reflejo, ha de admitirse, en buena lógica, que el artículo 33.3 CE soporta un concepto extensivo y amplio, comprensivo de toda forma jurídica que sirva de vehículo para su transgresión: expropiación singular-clásica-, nacionalización, etc."⁷³.

Formulados en tal forma estos conceptos, debemos buscar la relación entre ambos, función social y expropiación forzosa, para hallar la ecuación que nos permite resolver el problema. "De un lado se sitúa la función social, cuyas determinaciones no son indemnizables por cuanto arrojan el estatuto normal de cada exteriorización del derecho, mientras que, de otro, opera el instituto expropiatorio"⁷⁴. El problema, sin duda, como en el caso que se ha analizado, estriba en señalar el deslinde, el límite, en el cual encontramos la separación entre ambos institutos, función social y expropiación, problema que evidentemente no parece nada sencillo de solucionar en la práctica, pero que, de acuerdo a lo explicado, encuentra su respuesta en el contenido substancial inafectable del derecho de dominio. "La frontera, en coherencia con lo sentado anteriormente, parece localizarse en el contenido esencial. Toda vulneración de su sustancia específica -del signo que sea-, habría de ser calificada de expropiatoria, en nuestro sistema constitucional y, por tanto, de indemnizable. Por el contrario, la intervención legal que lo respete no será más que delimitación de su contenido (Art. 33.2 CE) y responderá, sin duda, al impulso de la función social"⁷⁵.

Es, pues, fundamental distinguir entre la privación del dominio y las limitaciones que se establezcan a su respecto, "pues el sustento de la privación es el interés nacional y la utilidad pública, en cambio el fundamento de las limitaciones al dominio lo constituye la función social que debe cumplir la propiedad"⁷⁶.

En suma, es inconcuso que habría que concluir, conforme al análisis efectuado, que aunque "técnicamente" no lo sea, es un verdadero acto expropiatorio aquel en que se despoja al propietario de lo substancial de su derecho, esto es, dicho más claramente: cuando se le afecta el derecho en su esencia, pues en este caso no cabe referirse a limitantes provenientes del cumplimiento del fin social de la propiedad, sino que lisa y llanamente estamos frente a una expropiación que, disfrazada o no, debe dar lugar a una indemnización.

"En este sentido, habrá expropiación siempre que no se respete el contenido esencial del derecho de propiedad"⁷⁷.

Cuando la función social asignada a un bien determinado sea insuficiente para lograr la satisfacción del interés general, entra en juego el supuesto constitucional expro piatorio mediante privación del dominio o sus atributos esenciales, previa cancelación de la indemnización correspondiente, llegándose de dicha manera a despojar al dueño de la sustancia de su derecho de propiedad. Lo anterior, como lo explica Barnés en relación a las disposiciones similares correspondientes de la Constitución Española que ya hemos citado, de la siguiente manera: "de un lado, el citado artículo 33.2 habla de delimitación del contenido, cuestión bien distinta de la privación del mismo, al que alude el artículo 33.3. Se encuentran situados, por tanto, ambos supuestos en planos de distinto alcance".

"Y, de otro, dada la expresa protección constitucional del contenido esencial del derecho de propiedad, garantía que opera en todos los supuestos y no sólo en el legislativo (puesto que igualmente, y por hipótesis, puede ser vulnerado en su aplicación), tan sólo a partir de la referida fórmula es posible dar una cabal respuesta a los problemas planteados"⁷⁸.

Entonces, tenemos que concluir que el límite con que se enfrenta el legislador es que con su actuación no podrá nunca llegar a dañar la esencia o sustancia de la propiedad.

"Así, la delimitación legal del contenido del derecho será legítima mientras respete el contenido esencial indisponible para el legislador"⁷⁹.

"La privación (Art. 33.3), por su parte, será eso, un despojo, y no una delimitación, en la medida en que vulnere, en cualquier forma y extensión, el contenido esencial de la propiedad"⁸⁰.

Agrega, en conclusión, a este respecto Javier Barnés Vásquez que "en otros términos la citada privación del derecho sólo puede ser del contenido esencial, puesto que, de lo contrario, quedaría automáticamente confundida (y subsumida) en el supuesto del artículo 33.2 CE."⁸¹.

En relación a la temática en análisis, mencionaremos un caso en el que, en definitiva, se resolvió por la tesis de la procedencia de la acción indemnizatoria planteada por el propietario afectado, quien accionó y obtuvo contra el Fisco de Chile aduciendo que, el acto administrativo que lo privó de la explotación de la especie declarada monumento natural, es una limitación al dominio de tal naturaleza que, por ello, demanda se declare su derecho a ser indemnizado de los perjuicios irrogados a esa parte por la demandada⁸².

En sus fundamentos más relevantes dicha sentencia de la Corte Suprema expresa que, en la especie el decreto supremo aludido⁸³, la naturaleza de la prohibición que impone no tiene el alcance de una expropiación, por cuanto no contiene un desconocimiento del derecho dominical que corresponde a sus titulares, ni se traduce en una privación absoluta de alguno de los atributos esenciales del dominio, entre los que se encuentran la facultad de gozar y de disponer con entera libertad del bien objeto de dicho derecho; y que la prohibición impuesta de cortar, explotar y comerciar dicha especie arbórea no implica una prohibición de toda otra forma de goce o disposición de la cosa, pues el dueño podría sin ningún obstáculo enajenar los bosques en conjunto con el terreno donde crecen y que en definitiva sólo se trataría de una limitación fundada en una ley que la autoriza, y todo ello acorde con el artículo 19 N° 24 inciso segundo de la Constitución⁸⁴. Estima el Tribunal Supremo que el referido precepto de la Carta Fundamental en lo relativo a las limitaciones del domino nada estatuye en cuanto a la procedencia de indemnización, pero como no la rechaza, concluye que ella debe acogerse a pesar del defecto de encuadramiento a que alude la sentencia⁸⁵.

Para un más adecuado análisis de la sentencia, transcribimos a continuación los considerandos más importantes relacionados con este tema:

El fallo recientemente reseñado tiene una enorme trascendencia en la solución del problema que venimos planteando, puesto que en él se reconoce que el intento de obtener una indemnización en una situación como aquella no carece de todo fundamento, al contrario, tiene una sólida sustentación no sólo en principios jurídicos como la equidad, sino que un basamento en normas expresas de la Carta Fundamental que nos conducen a la conclusión que de actuaciones de esta naturaleza nace una responsabilidad del Estado y un deber de este de indemnizar. Aunque la prohibición respecto de la auracaria emanada de tales decretos supremos, en cumplimiento de la Convención de Washington, sea todo lo loable y oportuna para la preservación de la naturaleza, deber de tutela ineludible del Estado, no es menos cierto que si ella redunda en definitiva en daños y perjuicios que afectan a los propietarios, es por lo menos de toda justificación que ellos sean compensados por el ente estatal conforme a los citados principios de equidad y justicia a que alude el fallo.

Razonando también respecto de la justicia de la retribución o indemnización a que se hace acreedor el propietario cuando su dominio se ve afectado de tal modo por estas determinaciones de la autoridad, con muy justos motivos como son los tenidos en consideración al declarar Monumento Natural la especie arbórea Araucaria araucana, es que Javier Barnés sostiene que "ante la propiedad monumental, por su parte, el poder público, precisamente en virtud de la función social, decidirá la dirección en la que ha de ejercitarse la facultad dominical, esto es, el deber de conservación. Naturalmente, en base a la ecuación cargas-beneficios, parece deducible de la Constitución que, cuando el coste de su mantenimiento exceda del ordinario, es decir, las cargas sean superiores al aprovechamiento dominical, la colectividad habría de contribuir a su sostenimiento"⁸⁷.

Para reafirmar la conclusión de la responsabilidad estatal y la consecuente obligación indemnizatoria del Estado, debemos decir que esa compensación no sólo cabe justificarla desde parámetros de equidad y justicia, sino que doctrinalmente se ha fundado por algunos en razones igualitarias y aunque se base en medidas que no estén plenamente identificadas como atentatorias a la esencia del derecho. En efecto, se ha sostenido que "del mismo principio de igualdad constitucional podrían hacerse derivar pretensiones indemnizatorias, en la medida en que se impusiera un sacrificio especial y singular que no contraviniera el contenido esencial de la propiedad, su contenido o su expropiabilidad, sino que por obra del artículo 14 C E que prohíbe un tratamiento desigual"⁸⁸. Es decir, aquí se trata de una indemnización que en definitiva viene a reparar un detrimento patrimonial producido por la inequidad y con el propósito justamente de restituir el principio de "justicia distributiva" que pudiere haber sido dañado.

"Un daño producido, pues por la actividad de los órganos del Estado -cualquiera que sea- y que no esté cubierto por la preceptiva constitucional, esto es porque no es de los casos en que la Constitución se coloca, genera responsabilidad"⁸⁹, al ser una infracción a la Carta Fundamental y debe ser indemnizado totalmente a fin de que quien lo haya sufrido sea restituido al estado en que se encontraba antes de sufrir tal daño, desde el momento que la víctima no estaba obligada a soportar la carga a que fue sometida. Ello, porque se trata de una igualdad que se rompe y que es indispensable restablecer para restituir el principio de justicia en las relaciones humanas, principio de interdicción de toda arbitrariedad que es, también, uno de los valores fundamentales sobre los que descansa nuestro sistema constitucional de derechos esenciales.

Pero, no cabe duda que otra razón de gran peso que se puede esgrimir en pro de la indemnización en estas situaciones es la que podemos fundamentar en una norma de la propia Constitución, y es la ya mencionada del artículo 41 N° 8, en cuanto dispone que las requisiciones que se practiquen durante los estados de excepción constitucional de asamblea y de catástrofe, darán lugar a indemnizaciones y también darán derecho a indemnización las limitaciones que se impongan al derecho de propiedad cuando importen privación de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio, y con ello se cause daño.

En esta norma el constituyente "se refiere en forma expresa a la obligación de indemnizar tratándose de las limitaciones al derecho de dominio que se pueden imponer en el estado de asamblea y en el estado de catástrofe, exigiéndose para que proceda que se cause daño y que signifiquen una privación de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio"⁹⁰. Luego, el Tribunal Constitucional manifiesta que hace y ha hecho primar en otros fallos en materia de interpretación una regla de hermenéutica que cita así: " La Constitución es un todo orgánico y el sentido de sus normas debe ser determinado de manera tal que exista entre ellas la debida correspondencia y armonía"⁹¹. Por ello, estima el Tribunal Constitucional que, aplicando este criterio interpretativo y teniendo presente las diversas normas de la Carta de 1980 que establecen claramente la responsabilidad del Estado como un principio general (artículos 1°, 5°, 6°, 7°, 38 inciso 2° de la Constitución vigente), debe necesariamente concluirse que "si la Constitución establece que en ciertos estados de excepción las limitaciones al dominio dan derecho a indemnización, con mayor razón deberán indemnizarse las limitaciones que se establezcan en un período de normalidad constitucional y que causen daño"⁹². Por ello es que en el referido fallo del Tribunal encargado de velar por la supremacía de la norma fundamental, se concluye que si bien en el decreto cuya constitucionalidad se cuestionó por ese grupo de parlamentarios en la causa rol N° 245, no se "priva totalmente de los atributos de uso y goce de la propiedad, en el hecho hace ilusorios estos atributos, de lo que resulta en la realidad una privación de ellos que causa un daño que debe indemnizarse por la autoridad"⁹³.

Refiriéndose al problema similar que se ha planteado por la aplicación de la Ley N ° 17.288 sobre Monumentos Nacionales, la profesora doña Luz Bulnes Aldunate ha expresado que: "es evidente que las limitaciones impuestas por la ley afectan los atributos de uso, goce y disposición del dominio y aunque estén fundadas en la función social que debe cumplir la propiedad, nos plantean la duda de que en algunos casos son de tal naturaleza que más que limitar estos atributos privan al dueño de algunos de ellos"⁹⁴.

Agrega la profesora, en su estudio sobre el tema mencionado, que a su juicio, "aunque no se contemple expresamente en el texto constitucional para los períodos de normalidad política, la indemnización de las limitaciones que se impongan por ley, estimamos que aplicando un criterio finalista de interpretación de la Constitución , estas deberían indemnizarse. La Constitución no prohíbe que se indemnicen, por lo demás la historia de estas normas permitiría sustentar esta tesis"⁹⁵.

V. CONCLUSIONES

De los planteamientos formulados podernos concluir que:

NOTAS

¹ "Convención para la Protección de la Flora , la Fauna y las Bellezas Escénicas Naturales de América", denominada "Convención de Washington", fue firmada en esta ciudad el 12 de octubre de 1940, y aprobada por el Congreso Nacional, fue ratificada por el Presidente de la República , don Eduardo Frei Montalva, y publicada en el Diario Oficial para su cumplimiento como ley de la República en virtud de Decreto Supremo N° 531 de 23 de agosto de 1967, del Ministerio de Relaciones Exteriores.

² Convención citada, preámbulo.

³ Convención citada, preámbulo.

⁴ Artículos II, V, VIII y IX de la citada Convención de Washington.

⁵ Artículo I de la citada Convención de Washington.

⁶ Artículo 72 N° 16 de la Constitución de 1925.

⁷ Publicado en el Diario Oficial de fecha 4 de octubre de 1967.

⁸ Artículo 1° inciso 2° del Decreto Supremo N° 43 del Ministerio de Agricultura de 1990.

⁹ Artículo 3° del Decreto Supremo N° 43 del Ministerio de Agricultura, año 1990.

¹⁰ Revista de Derecha y Jurisprudencia, Tomo LXXXVII, N° 2, año 1990, segunda parte, sección quinta, páginas 122 y 129.

¹¹ El señor ministro de Agricultura recurrido, don Juan Agustín Figueroa Yávar, informando el recurso, hace presente que este debe ser declarado inadmisible pues importa desconocer la Constitución Política a! endilgarse dicha acción contra alguien que no ha realizado acto alguno de aquellos denunciados. En efecto, agrega, el recurrente hizo consistir los actos arbitrarios e ilegales en la dictación y publicación del decreto, el cual está firmado por el Presidente de la República y tan sólo para dar cumplimiento a lo establecido en el inciso 1° del artículo 35 (la sentencia dice artículo 39) de la Constitución , fue además firmado por los ministros de Agricultura, de Relaciones Exteriores, de Defensa Nacional y de Bienes Nacionales. Además, sostiene que concurrieron los mencionados ministros a la firma del acto aludido tan sólo para cumplir con el requisito esencial a virtud del cual el decreto supremo pudiere ser obedecido y que, ninguna duda cabe que el responsable del acto administrativo atacado mediante el recurso, es el Presidente de la República , contra quien no se ha interpuesto esta acción de protección. Es atribución especial, según el artículo 32 N° 8 de la Constitución , del Presidente "ejercer la potestad reglamentaria en todas aquellas materias que no sean propias del dominio legal, sin perjuicio de la facultad de dictar los demás reglamentos, decretos e instrucciones que crea convenientes para la ejecución de las leyes". Por haberse procedido de esta forma por el recurrente, solicita se declare la inadmisibilidad del recurso por no caber responsabilidad alguna al secretario de Estado en contra de quien se ha dirigido. A este respecto, la Corte de Apelaciones de Santiago, a pesar de estimar que en ello está en lo cierto el secretario de Estado recurrido porque el verdadero responsable del acto administrativo atacado es directamente el Presidente de la República , y a fin de no sustraerse al deber que le impone a ese Tribunal la disposición del artículo 20 de la Constitución , en el sentido de que debe adoptar de inmediato las providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado, procede a examinar si efectivamente resulta quebrantado el derecho de propiedad del recurrente con motivo de la dictación del decreto supremo que impugna, como lo sostiene en su recurso.

¹² Sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago en recurso de protección interpuesto por don Mario García Sabugal contra el ministro de Agricultura, publicada en la Revista de Derecho \ Jurisprudencia, Tomo LXXXV1I, N° 2, año 1990, segunda parte, sección quinta, pp. 123 y 124.

¹³ Sentencia recaída en recurso de protección interpuesto por don Mario García Sabugal, Revista de Derecho y Jurisprudencia citada, p. 124.

¹⁴ José Luis Cea Egaña, "Tratado de la Constitución de 1980", Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile, 1988, p. 249.

¹⁵ Artículo 19 N° 24 inciso I o de la Constitución de 1980, edición oficial, Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile, 1997.

¹⁶ Artículo 19 N° 24 inciso 3° de la Constitución Política de 1980.

¹⁷ Alejandro Silva Bascuñan, "Tratado de Derecho Constitucional", Tomo II, " La Constitución de 1925", Vol. I, Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile, 1963. p. 280.

¹⁸José Luis Cea Egaña, "Tratado de la Constitución de 1980", Ob. cit., p. 249.

¹⁹ José Luis Cea Egaña, "Tratado...", Ob. cit., pp. 260 y 261.

²⁰ Ver al respecto, artículo 19 N° 7 letra g) y artículo 41 números 1°, 5° y 8" de la Constitución Política de 1980.

²¹ El artículo 41 N° 8° de la Constitución Política de 1980. ubicado en el párrafo titulado "Estados de excepción constitucional" del Capítulo IV, "Gobierno", establece lo siguiente:
"8° Las requisiciones que se practiquen darán lugar a indemnizaciones en conformidad a la ley. También darán derecho a indemnización las limitaciones que se impongan al derecho de propiedad cuando importen privación de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio, y con ello se cause daño".

²² Ley N° 19.300 "Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente", publicada en el Diario Oficial de fecha 9 de marzo de 1994, modificada por Ley N" 19.373 publicada en el Diario Oficial de fecha 8 de febrero de 1995.

²³ Artículo 1° letra 11) de la Ley N ° 19.300.

²⁴ Artículo 1° letra ni) de la Ley N ° 19.300.

²⁵ El artículo 20 inciso 2° de la Constitución Política de 1980, establece lo siguiente:
"Procederá también el recurso de protección en el caso del N° 8° del artículo 19, cuando el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación sea afectado por un acto arbitrario e ilegal imputable a una autoridad o persona determinada.

²⁶ Artículo 1°, letra r) de la Ley N ° 19.300.

²⁷ La Ley N ° 19.300, en su artículo 1°, letra p), define lo que debe entenderse por preservación de la naturaleza, de la siguiente manera:
"p) Preservación de la Naturaleza : el conjunto de políticas, planes, programas, normas y acciones, destinadas a asegurar la mantención de las condiciones que hacen posible la evolución y el desarrollo de las especies y de los ecosistemas del país".

²⁸ José Luis Cea Egaña, "Manual de Derecho Constitucional", Tomo II, 1995, no editado, p. 141.

²⁹José Luis Cea Egaña, "Manual de Derecho Constitucional", Ob. cit., p. 141.

³⁰ Enrique Evans De la Cuadra, "Los Derechos Constitucionales". Tomo II, Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile, primera edición, 1986, p. 159.

³¹ Sentencia rol N° 185 de 28 de febrero de 1994, del Tribunal Constitucional, recaída en Proyecto de Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente, publicada en "Fallos del Tribunal Constitucional" pronunciados entre el 16 de julio de 1992 y el 22 de enero de 1996, editado por Tribunal Constitucional. Santiago de Chile, 1996. Dicha sentencia, en su considerando 12° establece:
"12°. Que dicho precepto vulnera la Constitución en cuanto dispone que las regulaciones especiales que se establezcan conforme al artículo 32 del mismo proyecto, por decreto supremo y de acuerdo a un reglamento, podrá contener restricciones totales o parciales..." y la vulnera:

³² Artículo 19 N° 24 inciso 2° de la Constitución Política de 1980.

³³ Artículo 19 N° 24 inciso 2°. citado.

³⁴ Artículo 10 N° 10° inciso segundo de la Constitución Política de 1925, en "Ordenamiento Constitucional". Recopilación, notas y concordancias por Eduardo Soto Kloss, Editorial Jurídica de Chile, 1980, pp. 426 y 427.

³⁵ José Luis Cea Egaña, "Tratado de la Constitución.. .", Ob. cit., p. 192.

³⁶ Anteproyecto Constitucional y sus fundamentos. Comisión de Estudio de la Nueva Constitución Política de la República de Chile. Artículo 19 N° 3 inciso 2°, Editorial Jurídica de Chile. 1978.

³⁷ " La Constitución Chilena ", neville bi.anc renard y otros. Centro de Estudios y Asistencia Legislativa, Universidad Católica de Valparaíso, Valparaíso, 1990, p. 174.

³⁸ Anteproyecto Constitucional y sus fundamentos, Ob. cit., p. 336.

³⁹ Enrique Evans De la Cuadra, Ob. cit., tomo II, p. 380.

⁴⁰ Juan Francisco Delgado De Miguel, "Derecho agrario ambiental. Propiedad y Ecología". Editorial Arazandi S.A., Pamplona, España, 1992, p. 66.

⁴¹ Artículo 19 N° 26 de la Constitución Política de 1980.

⁴² Intervención de don Jorge Ovalle en la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución , según cita de la sesión correspondiente en enriquk evans, Ob. cit.. pp. 443 y 444.

⁴³ Citado por Enrique Evans, Ob. cit., p. 444.

⁴⁴ Sentencia del Tribunal Constitucional, Rol N° 245 de fecha 2 de diciembre de 1996, considerando 25°, escrito a fojas 195 de dichos autos. Dicha sentencia recayó en un requerimiento formulado al Tribunal Constitucional el 5 de septiembre de 1996 por 12 senadores y 34 diputados, de conformidad con lo dispuesto en el N° 5° del artículo 82 de la Constitución Política de la República en virtud del cual denuncian una serie de inconstitucionalidades en la dictación del Decreto Supremo N° I del Ministerio de Bienes Nacionales de fecha 10 de enero de 1996 el que, reglamentando al Decreto Supremo N° 1 del Ministerio de Bienes Nacionales de fecha 10 de enero de 1996 el que, reglamentando al Decreto Ley N° 1.939 de 1997 sobre facilidades gratuitas de acceso que deben otorgar los propietarios colindantes con playas de mar, ríos o lagos cuando no existan otras vías para dicho acceso con fines turísticos o de pesca, dispuso las normas de procedimiento para la fijación de tales accesos que la Secretaría Regional Ministerial de Bienes Nacionales debe efectuar.

⁴⁵ Juan Francisco Delgado De Miguel, Ob. cit.

⁴⁶ Juan Francisco Delgado De Miguel, Ob. cit., p. 64.

⁴⁷ Enrique Evans De la Cuadra, Ob. cit., pp. 449 y 450.

⁴⁸ Juan Francisco Delgado De Miguel, Ob. cit.. p. 66

⁴⁹ Javier Barnés Vásquez, ob. cit., p. 64.

⁵⁰ Javier Barnés Vásquez, Ob. cit., p. 49.

⁵¹ Javier Barnés Vásquez, Ob. cit.. p. 53.

⁵² Javier Barnés Vásquez, Ob. cit., p. 55.

⁵³Javier Barnés Vásquez, Ob. cit., p. 87.

⁵⁴ Javier Barnés Vásquez, Ob. cit., p. 89.

⁵⁵ Sentencia del Tribunal Constitucional en causa rol N° 245, citada, considerando 24°, de fojas 194 vuelta y 195.

⁵⁶ Enrique Evans De la Cuadra, Ob. cit., p. 406.

⁵⁷ Enrique Evans De la Cuadra, Ob. cit., p. 409.

⁵⁸ Enrique Evans De la Cuadra, Ob. cit., p. 376.

⁵⁹ Enrique Evans De la Cuadra, Ob. cit., pp. 419 y 420.

⁶⁰ Javier Barnés Vásquez, Ob. cit., p. 249.

⁶¹ Javier Barnés Vásquez, Ob. cit., p. 251.

⁶² Javier Barnés Vásquez, Ob. cit., p. 251.

⁶³ Artículo 38 inciso 2° de la Constitución de 1980.

⁶⁴ Osvaldo Oelckers Camus, "Actos administrativos ilícitos y responsabilidad extracontractual del Estado Administrador". Publicado en Revista de Derecho de la Universidad Católica de Valparaíso, Ediciones Universitarias de Valparaíso, Chile, XIII, años 1989-1990, p. 157.

⁶⁵ Osvaldo Oelckers Camus, Ob. cit., p. 157.

⁶⁶ Sentencia Tribunal Constitucional, Rol N° 245, citada, considerando 36°, fojas 198.

⁶⁷ Sentencia Tribunal Constitucional, Rol N° 245, citada, considerando 36°, fojas 198 vuelta.

⁶⁸ Hugo Caldera Delgado, "La nulidad del acto expropiatorio", Revista de Derecho N° 182, año LV, julio-diciembre 1987, Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad de Concepción, p. 51.

⁶⁹ El artículo 33.2 de la Constitución Española establece: "La función social de estos derechos (propiedad y herencia) delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes." (citado en barnés, Ob. cit., p. 43).
El artículo 33.3 de la Constitución Española establece: "Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes." (citado por barnés, en Ob. cit., p. 369).

⁷⁰ Javier Barnés Vásquez, Ob. cit., p. 377.

⁷¹ Javier Barnés Vásquez, Ob. cit.. p. 377.

⁷² Sentencia Tribunal Constitucional, rol N° 245, citada, informe presentado por el Contralor General de la República , Cojas 185 vuelta.

⁷³ Javier Barnés Vásquez, Ob. cit., p. 379.

⁷⁴ Javier Barnés Vásquez, Ob. cit., p. 385.

⁷⁵ Javier Barnés Vásquez, Ob. cit., pp. 385 y 386.

⁷⁶ Sentencia del Tribunal Constitucional, citada, rol N° 245, considerando 22°, fojas 194 y 194 vuelta.

⁷⁷ Javier Barnés Vásquez, Ob. cit., p. 373, nota 113.

⁷⁸ Javier Barnés Vásquez, Ob. cit., p. 391, nota 147.

⁷⁹ Javier Barnés Vásquez, Ob. cit., p. 391, nota 147.

⁸⁰ Javier Barnés Vásquez, Ob. cit., p. 391, nota 147.

⁸¹ Javier Barnés Vásquez, Ob. cit.. p. 391, nota 147.

⁸² Revista de Derecho y Jurisprudencia. Tomo LXXXI. N° 3, Año 1984, segunda parte, sección quinta, pp. 181-189. Sentencia de la Corte Suprema en recurso de casación en el fondo, causa "Comunidad Galletué con Fisco". Editorial Jurídica de Chile. Santiago de Chile, 1984.

⁸³ Decreto Supremo N° 29 del Ministerio de Agricultura del año 1976.

⁸⁴ Considerando 7° de la sentencia de la Corte Suprema en el caso de la comunidad Galletué con Fisco, en revista citada.

⁸⁵ Se refiere a la circunstancia de que la obligación de indemnización de perjuicios a los que se pide sea condenado el Estado de Chile, ha sido fundada en el fallo recurrido de casación, en las normas de los incisos 3°, 4° y 5° del N° 24 del artículo 19 de la Constitución y, esas disposiciones, aclara la sentencia, es cierto que no pudieron considerarse, como lo hace la sentencia recurrida, pues a pesar de que establecen la obligación de indemnizar en el caso de expropiación, situación que, agrega, no ocurre en la especie, pero este delecto de encuadramiento no significa que la acción indemnizatoria intentada no sea justa y que esté huérfana de toda base jurídica que permita acogerla.

⁸⁶ Sentencia dictada por la Corte Suprema en causa caratulada "Comunidad Galletué con Fisco", en revista citada.

⁸⁷ Javier Barnés Vásquez, Ob. cit., p. 366. nota 101 al pie de la página.

⁸⁸ Javier Barnés Vásquez, Ob. cit., p. 372. nota 112, al pie de la página.

⁸⁹ Eduardo Soto Kloss, "Derecho Administrativo. Bases Fundamentales. El principio de juridicidad". Tomo II. Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile, primera edición, 1996, p. 299.

⁹⁰ Sentencia Tribunal Constitucional, rol N° 245, citada, considerando 30°, fojas 196 y 196 vuelta.

⁹¹ Sentencia Tribunal Constitucional, rol N" 245, citada, considerando 31°, fojas 197.

⁹² Sentencia Tribunal Constitucional, rol N° 245, citada, considerando 39°, fojas 200.

⁹³ Sentencia Tribunal Constitucional, rol N° 245, citada, considerando 40°, fojas 200.

⁹⁴ Luz bulnes Aldunante, "Análisis de un fallo y su relación con la Ley N ° 17.288 (Monumentos Nacionales)". Publicado en Revista de Derecho Público N° 49, enero-junio de 1991, publicación del Departamento de Derecho Público de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, p. 41.

⁹⁵Luz bulnes Aldunante, Ob. cit., p. 42.

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