Revista de Derecho, Nº Especial, agosto 1998, pp. 87-110
ESTUDIOS E INVESTIGACIONES
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL MEDIO AMBIENTE: LA EXPERIENCIA ESPAÑOLA*
Juan Carlos Ferrada Bórquez **
*
Este trabajo corresponde a la ponencia presentada por el autor en el "Primer
Encuentro Europa- Chile. Evaluación
de las Estrategias para el
Desarrollo Sostenible. La experiencia
europea y chilena en la política
y gestión ambiental" (actas actualmente
en imprenta). Este seminario se realizó en Santiago de Chile en
abril de 1998, siendo organizado por la Universidad Carlos 111 de Madrid;
la Universidad de Chile y el Ministerio de Salud de Chile, y bajo la dirección
del profesor Dr. Andrés Betancor Rodríguez.
**
Dr. en Derecho. Prof. de Derecho Administrativo Facultad de Ciencias Jurídicas
y Sociales, Universidad Austral de Chile.
INTRODUCCIÓN
Buenos días. En primer lugar, y antes que todo, quisiera agradecer a los organizadores de este seminario por invitarme a participar, en especial al Instituto Pascual Madoz del Territorio, Urbanismo y Medio Ambiente de la Universidad Carlos III de Madrid y a su director el profesor Dr. D. Andrés Betancor Rodríguez. Como ex alumno de Doctorado de esta universidad y discípulo directo del profesor Betancor me siento honrado de participar en la primera actividad académica que organiza esta prestigiosa universidad española en Chile, haciendo votos desde ya por su continuidad.
Como queda claro de la convocatoria, el tema sobre el cual voy a exponer es "la organización administrativa del medio ambiente en España", para lo cual me centraré sobre algunos elementos básicos que fundamentan esta estructura administrativa española. En todo caso, tendré como referencia indispensable las dos particularidades del sistema jurídico español, al menos en relación con Chile:
1° La estructura descentralizada del Estado español, tanto en su dimensión política como administrativa. 2° La plena integración de España en una organización supranacional de enorme trascendencia jurídico-institucional como es la "Unión Europea". |
A estos efectos desarrollaré este tema bajo el siguiente esquema:
En primer término, dedicaremos unas breves palabras a algunas cuestiones generales previas, como es la entidad que tiene el medio ambiente en el ordenamiento jurídico español, su reconocimiento constitucional y los alcances del mismo. Luego analizaremos brevemente los presupuestos constitucionales sobre los que descansa la organización administrativa española, a partir de lo cual podremos hacernos una idea de los criterios generales que inspiran la distribución de competencias en esta materia. En tercer lugar, expondremos sucintamente las principales administraciones públicas competentes en materia de "medio ambiente", prestando especial atención a la configuración del recientemente creado Ministerio de Medio Ambiente. Por último, trataremos de formular algunas conclusiones generales, en particular en cuanto estas pudieren ser útiles para Chile.
Sin más preámbulos paso a exponer el tema.
I. EL MEDIO AMBIENTE EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL
Es evidente que cualquier organización administrativa que se cree en un ordenamiento determinado tiene por objeto cumplir una finalidad, finalidad que se entiende que forma parte de los intereses generales protegidos por el propio ordenamiento y cuya mayor garantía estará dada por el reconocimiento que hace el Texto Fundamental de ese interés. En este sentido, como señala el profesor Parejo Alfonso1, los intereses públicos generan la necesidad de que los poderes públicos destinen medios materiales y personales que atiendan dicha demanda ciudadana, para lo cual crearán las estructuras administrativas adecuadas para ello.
En el caso específico del "medio ambiente", este encuentra especial mención en el Art. 45 de la Constitución Española de 1978 (en adelante CE), dentro de los denominados "principios rectores de la política social y económica" (Capítulo III, Título Primero). Esta disposición constitucional señala:
Art. 45 1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. 2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. 3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije, se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado. |
De la lectura del precepto se puede concluir que estamos ante un verdadero derecho-deber del medio ambiente2, derecho-deber que se va a expresar en, por un lado, la posibilidad de los ciudadanos de acudir a los poderes públicos denunciando una situación de deterioro ambiental; y por otro, en la obligación de todas las personas de respetar periódicamente este medio ambiente, siendo sancionado, en caso contrario, por la Administración competente, así como imponiendo a esta -y sus agentes- la debida diligencia en el cumplimiento de sus tareas3.
No obstante lo anterior, es necesario consignar que este reconocimiento constitucional no implica una habilitación directa a los ciudadanos para exigirlo coactivamente, ya que no estamos ante un derecho fundamental al medio ambiente, sino -como ya lo señalamos anteriormente- ante un principio rector de la política social y económica. De ahí que este derecho al medio ambiente sólo sea exigible ante los tribunales de acuerdo con las leyes que lo desarrollen (Art. 53.1 CE)4, por lo que su operatividad estará dada más como principio ordenador, informador e interpretador del ordenamiento jurídico, que como derecho subjetivo de directa exigencia5. Esto hace que el "derecho general al medio ambiente" no sea en el ordenamiento jurídico español un derecho subjetivo perfecto -aun cuando sí existen derechos subjetivos concretos en determinadas áreas sectoriales-, sino que subordina su aplicación real al desarrollo legislativo que se haga del mismo6.
Por otro lado, es evidente -y así lo ha reconocido la doctrina más autorizada7 - que el "derecho al medio ambiente" a que se refiere la CE , tiene una conexión directa con el valor de la dignidad de la persona a que se refiere el Art. 10.1 CE, conexión que se hace más patente si se analiza el carácter integral que se otorga a su conservación como una proyección de los derechos o condiciones mínimas de que debe gozar una persona8. En este contexto, la STC 102/1995, de 26 de junio, reconoce un concepto amplio a la voz "medio ambiente", concepto que iría mucho más allá de los simples recursos naturales o elementos que lo conforman, para proyectarse como un sistema, es decir, un entramado complejo de interrelaciones.
Estos y otros principios y valores constitucionales permiten afirmar la existencia de un "orden constitucional ambiental" en el Derecho español, orden que tiene una estructura discernible, la cual debe ponerse en relación con los otros valores constitucionales de relevancia del ordenamiento9. En este sentido, el valor medioambiental atribuido a las políticas públicas en este orden constitucional debe ser coherente con los otros valores reconocidos por el Texto Fundamental, imponiéndose una armonización y equilibrio entre los distintos intereses en juego.
Ahora bien, para la consecución de estos fines, la ley señala una serie de habilitaciones concretas de potestades públicas de intervención a la Administración , poderes jurídicos que tendrán como principios específicos la previsión y la racionalidad, en cuanto criterios que deberían orientar la utilización de los recursos naturales que conforman la base del medio ambiente (Art. 45.2 CE). Esto exige dotar a determinados órganos de la Administración pública de los medios materiales y personales necesarios para hacer frente a dichas exigencias, órganos que se desempeñarán ya sea en el plano de la planificación o de la gestión y, además, en cada uno de los ámbitos territoriales que le correspondan.
II. PRESUPUESTOS CONSTITUCIONALES QUE EXPLICAN LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL MEDIO AMBIENTE EN ESPAÑA
1. El primer punto de partida: el Estado español como Estado integrado en una comunidad supranacional
1.1. España como miembro de la Comunidad Europea
Como ya es de sobra conocido, España forma parte de la Comunidad Europea desde 1986, Comunidad supranacional que es mucho más que un simple acuerdo regional de Estados en materia aduanera o monetaria, para constituirse en un verdadero conglomerado político y jurídico de profundas implicancias institucionales10. En este sentido, los Estados que conforman esta Comunidad no sólo han creado unas reglas mínimas comunes para el fortalecimiento del comercio intrarregional, sino que han generado una organización política y administrativa propia y un ordenamiento jurídico común en un amplio abanico de materias.
En el caso de España, esta integración tiene su fundamento constitucional en el Art. 93 CE, el cual dispone:
"Mediante la ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución ". |
Esta norma, como se puede observar, constituye una habilitación a los poderes públicos para la cesión del ejercicio de competencias derivadas de la Constitución a organizaciones o institucionales internacionales -en particular, la Comunidad Europea-, lo cual generará un virtual desapoderamiento de los órganos estatales sobre las materias así transferidas11. Lo anterior implica que, por esta vía, el Estado español puede desprenderse de algunas de sus competencias materiales, atribuyendo el ejercicio de las mismas a un órgano de la Comunidad Europea. De este modo, la atribución a la Comunidad de competencias en las áreas específicas que señala el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (en adelante TCE), va a generar, como consecuencia, una pérdida competencial sustantiva del Estado -Administración central, Administración autonómica y Administración local- en dichas materias, quedando así este último condicionado al marco jurídico definido por aquella.
1.2. Las competencias de la Unión Europea en materia medioambiental
Como es sabido, los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas no contenían originalmente previsiones expresas sobre el medio ambiente, debido a lo cual su actividad en esta materia estaba materialmente restringida a ciertas cuestiones aledañas al medio ambiente12. No obstante esta imposibilidad, las Comunidades Europeas desarrollaron con el tiempo una intensa actividad normativa en materia medioambiental, fundándose para ello en algunos poderes implícitos derivados de ciertas disposiciones generales del Tratado13.
Esta situación se superó definitivamente con el Acta Única Europea de 1986, texto que introdujo en la Parte Tercera del Tratado un Título VII denominado precisamente "Medio Ambiente", el cual en sus disposiciones 130 R a 130 T venía a atribuir poderes directos a la Comunidad en esta materia. Esto se vio ratificado posteriormente por el Tratado de la Unión Europea de 1992 (en adelante TUE), cuyo texto no sólo confirmó y perfeccionó los preceptos antes citados, sino que además añadió una expresa referencia al medio ambiente en los artículos 2 y 3 TCE, es decir, entre los objetivos y medios de la Comunidad14.
Esta nueva situación jurídica trae como consecuencia la configuración de una política comunitaria del medio ambiente, política que tendrá como objetivos "la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente"; "la protección de la salud de las personas"; "la utilización prudente y racional de los recursos naturales" y "el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente" (Art. 130 Rl TCE). Esto va a generar un auténtico "Derecho ambiental europeo", Derecho que va a estar articulado alrededor de los siguientes principios15:
1° Se consagra una política supranacional comunitaria específica, con objetivos y criterios a hacer efectivos sobre la base de apoderamientos competenciales precisos. 2° Se prioriza una acción preventiva de la Comunidad en esta materia frente a las reparadoras o de pago por contaminación. 3° Se produce una integración del valor y la política ambientales en las demás políticas comunitarias europeas. 4° La política comunitaria del medio ambiente se concibe con estricto respeto a las políticas nacionales, lo cual se expresa en dos subprincipios: subsidiariedad de la acción ambiental comunitaria y carácter de mínimos que deberá tener esta actividad. 5° Se priorizará la cooperación internacional en esta materia. |
En este marco, la Comunidad Europea está atribuida de poderes para:
1° Definir una política medioambiental comunitaria. 2° Asignar a dicha política varios objetivos (Art. 130 R TCE), con distinción, en todo caso, del de conservación, protección y mejora de la calidad del medio ambiente y del referido a la utilización prudente y racional de los recursos naturales. 3° Autorizar la adopción de diversas acciones comunitarias para la realización de los expresados objetivos, con consignación de las más directamente vinculadas a tal fin. |
Toda esta política medioambiental comunitaria se instrumenta a través de diversos mecanismos jurídicos, los cuales no escapan al equilibrio político general que caracteriza comúnmente a las decisiones de la Comunidad. En este contexto, después de la entrada en vigor del Tratado de Maastricht, el procedimiento ordinario para instrumen talizar estas decisiones estará precedido por el principio de la cooperación (Art. 130 S.l TCE), procedimiento que supone la participación del Consejo (por mayoría cualificada) y del Comité Económico y Social16. A esta regla sólo escapan:
1° Los supuestos en los que se encuentran involucradas disposiciones de carácter fiscal, medidas de ordenación territorial y de utilización del suelo -con la excepción de las medidas relativas a la gestión de residuos y las medidas de carácter general, así como las relacionadas con la gestión de los recursos hídricos- y aquellas que afecten en forma significativa a la elección por un Estado miembro entre diferentes fuentes de energía y la estructura general de abastecimiento energético-, casos todos en los que la decisión corresponde al Consejo por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social (Art. 130 S.2 TCE). 2° La adopción de los programas de acción de carácter general que fijen los objetivos prioritarios de la política medioambiental, caso en el que la competencia está entregada al Consejo y al Parlamento Europeo, de acuerdo al procedimiento de codecisión previsto en el Art. 189 C TCE (Art. 130 S.2 TCE). |
Esta situación da lugar a una participación activa de los órganos comunitarios en el diseño y puesta en práctica de la política medioambiental en el ámbito de los Estados miembros de la Comunidad , lo cual afecta sustancialmente su competencia en dicha materia. A estos efectos -siguiendo a Lavilla Rubira y Menéndez Arias17 - es necesario distinguir -teniendo como base el principio de subsidiariedad que rige las relaciones entre la Unión Europea y los Estados miembros de la misma18 - tres situaciones claramente diferenciadas: 1° Si existe una política comunitaria en la materia en concreto; 2° Si se han adoptado simples medidas comunitarias de aproximación; 3° Si no se ha recurrido a ninguno de los dos mecanismos.
En el primer caso, a los Estados les corresponden relevantes competencias en los planos normativo, ejecutivo y financiero, desarrollando, ejecutando y financiando las políticas y medidas concretas adoptadas por la Comunidad. En el segundo caso, a los Estados les corresponderá importantes potestades en los ámbitos en los que la Comunidad se limita a la aproximación o armonización de sus legislaciones. Por último, en supuestos distintos a los anteriores, los Estados están plenamente legitimados para adoptar medidas de protección del medio ambiente, al amparo de lo dispuesto en el Art. 36 TCE.
2. El segundo condicionamiento: el Estado español como Estado compuesto. Administración central, Administración autonómica y Administración local
2.1. Las materias de competencia estatal, autonómica y local: competencias exclusivas, compartidas y concurrentes
Como ya es de sobra conocido, el Estado español, a partir de la entrada en vigencia de la Constitución de 1978, está constituido como un "Estado compuesto"19, de connotaciones cuasi federales -pese a que el término a muchos moleste-, en el cual junto a los poderes jurídicos que ostenta el poder central, se encuentran otros que desempeñan unos entes políticos territoriales internos denominados Comunidades Autónomas20. Estas Comunidades Autónomas son instancias políticas territoriales sustantivas, que están atribuidas de importantes poderes para la definición de políticas esenciales de la comunidad, gozando para ello de una potestad legislativa propia y acotada por el Texto Fundamental, la cual debe ponerse necesariamente en armonía con la potestad estatal. En este sentido, García de Enterría21 señala: "Esas Comunidades Autónomas no son, pues, simples entes administrativos, de gestión de intereses subalternos, sino que poseen una verdadera sustancia política por su misma posición constitucional y, paralelamente, cuentan con un elenco de funciones y de poderes que igualmente tienen naturaleza política, como revela tanto su extensión e importancia material, como, de manera especial, la circunstancia de que cuentan para la gestión de tales funciones con el poder político por excelencia, que es el Poder Legislativo, el poder de hacer leyes formales y, por tanto, de configurar políticas propias con la máxima amplitud (Sentencias constitucionales de 14 de junio de 1982 y 26 de marzo de 1981), en cuanto que ordenaba directamente a la Constitución ".
A lo anterior debe añadirse el importante papel que asumen las Administraciones Locales (municipios y provincias), cuyo gobierno y administración corresponden a sus respectivos Ayuntamientos y Diputaciones u otras corporaciones de carácter representativo (Art. 140-141 CE). Estas instancias, sin duda de menor relevancia política que las Comunidades Autónomas, pero no por ello carentes de una importante cuota de poder en el ordenamiento español, también gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (Art. 137 CE)22, intereses que abarcan mucho más que lo estrictamente doméstico, para identificarse con todo aquello que pueda afectar la vida de la comunidad23.
Ello da lugar a un complejo reparto de competencias entre las distintas administraciones públicas, cuyos contornos esenciales se encarga de diseñar la Constitución , con la colaboración posterior de las leyes orgánicas y de bases correspondientes24.
A estos efectos, las reglas generales están dadas por los artículos 148, 149, 150 y 137 CE. El primero de ellos contiene en su acápite 1° un listado de materias que las Comunidades Autónomas podrán asumir en sus respectivos estatutos, sin perjuicio de las ampliaciones competenciales a que haya lugar. Por su parte, el Art. 149.1 señala las materias sobre las que el Estado tiene competencia exclusiva, a las cuales se añaden las que las Comunidades Autónomas no hayan asumido en sus respectivos estatutos. Ambas disposiciones se complementan con las habilitaciones generales al Estado para transferir o delegar a las Comunidades Autónomas -mediante ley orgánica- facultades correspondientes a la titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación (Art. 150.2 CE) y, además, para dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las normas emanadas de las distintas Comunidades Autónomas (Art. 150.3 CE).
Por otra parte, respecto de la administración local, el principio capital -como ya lo vimos- lo señala el Art. 137 CE, que establece la autonomía de municipios y provincias -cuestión que, por cierto, también se extiende a las Comunidades Autónomas- para la gestión de sus respectivos intereses, otorgándole para ello a los municipios y provincias personalidad jurídica y patrimonio propio.
Todo esto genera un complejo mapa competencial, donde los ámbitos materiales atribuidos a cada administración territorial se encuentran interrelacionados, siendo necesario en muchos casos una armonización y coordinación horizontal entre estas, con el objetivo de llevar a cabo una política eficiente y eficaz en la materia de que se trate.
2.2. Las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas en materia medioambiental a la luz de la Constitución
La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia medioambiental no escapa a la característica de complejidad antes apuntada. Al contrario, esta adquiere tintes más polémicos, dando lugar a un número apreciable de conflictos constitucionales25.
La norma básica en esta materia está contenida en los títulos genéricos expresados en el Art. 149.1.23 CE, el cual señala que el "Estado tiene competencia exclusiva sobre... la Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección". Como corolario de esto, el Art. 148.1.9 al enumerar las competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas, señala como una de estas: "La gestión en materia de protección del medio ambiente". En este sentido, queda entregado a la instancia estatal la emisión de la regulación de las cuestiones o los extremos fundamentales o esenciales sobre la protección del medio ambiente, dejando a las Comunidades Autónomas la posibilidad de asumir el desarrollo de esta legislación básica, la ejecución de la misma y el dictado de normas adicionales en esta materia26. A lo anterior debe añadirse un conjunto de materias concretas, vinculadas o con incidencia en la política medioambiental, y cuya formulación o ejecución está entregada, indistintamente, al Estado o a las Comunidades Autónomas (montes y aprovechamientos forestales, bienes de dominio público, defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental, obras públicas, etc.), cuestión esta última que aumenta la interrelación entre ambos ordenamientos territoriales en esta temática.
Todo esto ha llevado, inevitablemente, a un alto grado de colaboración interadministrativa entre los distintos órganos competentes, lo cual se ha formalizado en mecanismos de colaboración, participación y consulta entre las administraciones involucradas27, con el objeto de hacer más eficiente la política a implementar.
2.3. Las competencias de las administraciones locales en materia medioambiental
Como ya nos consta, la Administración más cercana al ciudadano es la Administración local, instancia territorial que tiene en la CE como función principal la gestión de sus respectivos intereses (Art. 137 CE). En este sentido, la LrBRL 7/1985 establece que los municipios ejercerán competencias, en los términos que dispongan la legislación estatal y autonómica, en materia de medio ambiente (Art. 25.2 letra f), añadiendo la misma disposición que, en todo caso, serán competentes estos en materia de ordenación del tráfico urbano, protección civil, protección de la salubridad pública, suministro de agua, servicio de limpieza viaria, recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales (Art. 25.2 letras b, c, h y 1). Aún más, algunas de estas materias la propia ley las configura como servicios municipales mínimos o de prestación obligatoria, en consideración al número de habitantes que posee el respectivo municipio, adquiriendo esta característica precisamente la "protección del medio ambiente", en el caso de municipios con población superior a 50.000 habitantes (Art. 26.1 LrBRL).
Establecidos los títulos competenciales generales en los distintos ordenamientos administrativos territoriales, corresponde ahora analizar los órganos administrativos concretos que asumen dichas materias en el Derecho español, realizando una breve referencia a las funciones y poderes que corresponden a cada uno.
III. LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS COMPETENTES EN ESPAÑA EN MATERIA MEDIOAMBIENTAL
1. Las competencias de los órganos estatales
1.1. El Ministerio de Medio Ambiente
a) Antecedentes del Ministerio de Medio Ambiente
Sin perjuicio de las competencias políticas del Gobierno de la Nación , en cuanto director de la política interior y exterior del Estado (Art. 97 CE) y, por consecuencia, de la política medioambiental del Estado en el ámbito de la Administración estatal, el órgano atribuido de esta competencia administrativa por excelencia es el Ministerio de Medio Ambiente.
Este Ministerio, de reciente creación en el ordenamiento español (1996), es fruto del proceso progresivo de elevación de rango de los órganos administrativos a los que se le encomienda la defensa del medio ambiente en el seno de Administración General del Estado28. Así esta solución organizativa constituye un salto cualitativo en la tradicional estructura orgánica donde se radicaba la materia medioambiental, ya que por primera vez se concentra esta en un solo departamento ministerial, abandonándose las tradicionales fórmulas de comisiones delegadas del gobierno, comités interministeriales y distintas subsecretarías, secretarías generales y direcciones generales distribuidas entre los distintos departamentos ministeriales con competencia en la materia.
En este contexto, el nuevo Ministerio de Medio Ambiente va a concentrar las competencias que hasta ahora estaban desperdigadas entre los antiguos Ministerios de Obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente; Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y Ministerio de Industria y Energía29. Esta reciente concentración de poderes e intereses jurídicos en un solo departamento ministerial tiene, aparentemente, la virtud de concentrar toda la información relativa a esta materia en una sola organización, alejando, de paso, a esta de otras unidades administrativas vinculadas directamente a los intereses de producción, causa principal, precisamente, de la falta de primacía de los intereses ambientales en un ordenamiento determinado30.
En suma, el Ministerio de Medio Ambiente es concebido como la fórmula institucional de realzar la importancia de los temas ambientales en la máxima instancia de discusión y decisión política -el Consejo de Ministros-, incorporando esta perspectiva al diseño de las políticas generales del Estado.
b) La organización básica del Ministerio de Medio Ambiente y sus principales funciones y atribuciones
Al disponerse la creación del Ministerio de Medio Ambiente por el Real Decreto 758/1996, de 5 de mayo, sobre Reestructuración de Departamentos Ministeriales, se le señaló a este como principales competencias las siguientes (Art. 8):
- Las correspondientes a la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Vivienda, hasta ahora atribuidas al Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, con excepción de las relativas a Vivienda y Urbanismo. - Las correspondientes a Obras Hidráulicas y Confederaciones Hidrográficas. - Las correspondientes a Conservación de la Naturaleza , hasta ahora atribuidas al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. - Las correspondientes al medio ambiente atribuidas hasta ahora al Ministerio de Industria y Energía. |
A estos efectos, el nuevo Ministerio se estructura en tres órganos superiores (ver Anexo Cuadro N° I)31:
1° La Secretaría de Estado de Aguas y Costas, de la cual dependen las direcciones generales de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas y de Costas (ver Anexo Cuadro N° 2). 2° La Secretaría General de Medio Ambiente, con rango de Subsecretaría, de la cual dependen las direcciones generales de Conservación de la Naturaleza y de Calidad y Evaluación Ambiental (ver Anexo Cuadro N° 3); y 3° La Subsecretaría de Medio Ambiente, de la cual dependen la Secretaría General Técnica y la Dirección General del Instituto Nacional de Meteorología (ver Anexo Cuadro N° 4). |
A su vez, como lo señala el Real Decreto 1894/1996, de 2 de agosto, relativo a la estructura orgánica básica del Ministerio de Medio Ambiente, cada uno de estos centros directivos -direcciones generales- se desagrega en una serie de subdirecciones que asumen materialmente las numerosas competencias atribuidas a este departamento ministerial.
En cuanto a las funciones concretas que el Real Decreto 1894/1996 le atribuye a este departamento ministerial, deben al menos mencionarse las siguientes:
- La planificación de los recursos hídricos. - La ejecución de las infraestructuras hidráulicas que sean de competencia estatal. - La elaboración de la normativa en materia de aguas y costas y su aplicación, en el ámbito de competencias de la Administración General del Estado. - La formulación de los criterios básicos para la ordenación de la flora, la fauna, el hábitat y ecosistemas naturales; la elaboración de las disposiciones generales en relación con dichas materias, así como la coordinación con las Comunidades Autónomas para su aplicación. - El estudio e inventario de los espacios naturales, de las especies amenazadas, de los ecosistemas y la elaboración de un banco de datos de la naturaleza, al objeto de mantener y reconstruir el equilibrio biológico y establecer planes coordinados de recuperación de la flora y fauna silvestres, en colaboración con las Comunidades Autónomas. - La realización de las declaraciones de impacto ambiental, cuando correspondan al ámbito estatal y, en fin, - La elaboración, en colaboración con las Comunidades Autónomas, de los planes y programas de restauración hidrológico-forestal, reforestación y preservación y mejora de la cubierta vegetal. |
En suma, como se puede apreciar, el Ministerio de Medio Ambiente concentra una amplia gama de funciones, funciones todas que tendrán un decisivo impacto en otras políticas estatales no propiamente ambientales (económica, industrial, de infraestructura, de comercio exterior, etc.), pero cuyas decisiones tendrán una indudable repercusión en esta materia. De ahí que el Ministerio de Medio Ambiente pase a ser de un protagonismo relevante en la vida política española, en la medida en que sus decisiones afectarán sustancialmente el desarrollo de otras políticas sectoriales.
1.2. Otros órganos estatales competentes en materia de "medio ambiente"
a) Otros departamentos ministeriales competentes en materias medioambientales
Teniendo en cuenta el amplísimo campo que cubre el medio ambiente, las competencias estatales en esta materia no se agotan, como pudiera parecer, en el departamento ministerial antes descrito. En este sentido, existen otros ministerios que tienen de forma más o menos directa competencias en este ámbito, destacándose los siguientes:
1° El Ministerio de Industria y Energía, que asume funciones en relación a las instalaciones nucleares y radiactivas, a los combustibles nucleares y, en general, a la energía nuclear. En particular, este departamento es competente para la evaluación del Plan General de Residuos (Real Decreto 1889/1996, de 2 de agosto, de estructura orgánica básica del Ministerio de Industria y Energía). 2° El Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, correspondiéndole -en lo que nos interesa en estos momentos-, por un lado, las competencias en materia de modernización de las estructuras agrarias y desarrollo rural y de forestación de tierras agrícolas; por otro, las relativas a la protección, mejora y explotación equilibradas de los recursos naturales del medio marino (Real Decreto 1890/1996, de 2 de agosto, de estructura orgánica básica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación). 3° El Ministerio del Interior, correspondiéndole, por intermedio de la Guardia Civil , velar por el cumplimiento de las disposiciones que tiendan a la conservación de la naturaleza y medio ambiente, de los recursos hidráulicos, como la riqueza cinegética, piscícola, forestal y de cualquier otra índole relacionada con la naturaleza (Art. 12. IB.e de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado). |
b) Otros órganos con competencia medioambiental
Algunos de los otros órganos administrativos más relevantes con competencia medioambiental son:
1° En primer lugar, el Consejo Asesor del Medio Ambiente, órgano consultivo de carácter general que tiene por objeto -según lo establece el Art. 1 del Real Decreto 224/1994, de 14 de febrero, modificado por el Real Decreto 1720/1996, de 12 de julio- favorecer la participación de las organizaciones representativas de intereses sociales y de personas de reconocido prestigio en la elaboración y seguimiento de la política medioambiental orientada al desarrollo sostenible. Este Consejo está presidido por el propio ministro de Medio Ambiente y tendrá como vicepresidentes a los secretarios de Estado de Aguas y Costas y General de Medio Ambiente. Además estará integrado por dos directores generales de este mismo departamento ministerial y por representantes de diversas organizaciones sociales o comunitarias relacionadas con la temática medioambiental. Su número total, en definitiva, puede oscilar entre 20 a 27 personas, dependiendo del número de expertos que designe el Consejo de Ministros, de acuerdo al procedimiento que señala el Art. 4 del Real Decreto 224/1994. Las principales funciones que cumple este Consejo Asesor son (Art. 2 del Real Decreto 224/1994):
2° Otro órgano administrativo con competencias vinculadas al medio ambiente es el Consejo Nacional del Agua, órgano consultivo superior en esta materia, integrado por personal de la Administración estatal y autonómica y, además, por representantes de los organismos de cuenca y organizaciones profesionales y económicas relevantes relacionadas con los distintos usos del agua (Art. 17 y ss. de la Ley 297 1985, de 2 de agosto, de Aguas). La función principal de esta organización es informar preceptivamente de los proyectos de planes hidrológicos, los proyectos de disposiciones de carácter general relativos a la ordenación del dominio público hidráulico, los planes y proyectos de ordenación agraria, urbano-industrial y de aprovechamientos energéticos que afecten la planificación hidrológica o a los usos de agua y, en fin, las cuestiones comunes a dos o más organismos de cuenca en relación con el aprovechamiento de recursos hídricos y demás bienes del dominio público hidráulico. Junto a esta organización, existen otras entidades administrativas claves en materia de aguas continentales, como las confederaciones hidrográficas (Art. 19 y ss. de la Ley 29/1985 antes citada), entes institucionales de la Administración General del Estado a través de los que esta ejerce sus más importantes competencias en materia de dominio público hidráulico, en el ámbito de las cuencas intercomunitarias. 3° En lo relativo a la conservación de los espacios naturales, debe mencionarse a la Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza , órgano consultivo y de cooperación en esta materia entre el Estado y las Comunidades Autónomas (Art. 36 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres). Sus funciones son básicamente las de examinar las propuestas que sus comités especializados le eleven, así como informar preceptivamente las directrices para la ordenación de los recursos naturales. 4° En materia de energía nuclear, el Consejo de Seguridad Nuclear -ente público independiente creado por la Ley 15/1980, de 22 de abril- ostenta importantes competencias que afectan directa o indirectamente al medio ambiente, como la de proponer al gobierno las reglamentaciones en materia de seguridad nuclear y protección radiológica, realizar las inspecciones en las instalaciones nucleares o radiactivas, controlar y vigilar los niveles de radiación en el interior y exterior de las instalaciones nucleares y radiactivas e informar a la opinión pública sobre materias de su competencia. 5° En lo relacionado con la investigación, deben mencionarse dos órganos administrativos. Por un lado, el Centro Nacional de Educación Ambiental (Ceneam), entidad que depende del organismo autónomo Parques Nacionales y adscrito, por su intermedio, al Ministerio de Medio Ambiente. A este le corresponde desarrollar las funciones de educación ambiental atribuidas al Departamento (Art. 8.4 del Real Decreto 1894/1996). Por otro, el Centro de Investigaciones Energéticas, Medioambientales y Tecnológicas (Ciemat), organismo público creado por la Ley 13/1986, de 14 de abril, de Fomento y Coordinación General de la Investigación Científica y Técnica, el cual se encuentra actualmente adscrito al Ministerio de Industria y Energía a través de la Secretaría de Estado de la Energía y Recursos Minerales (Art. 2.4. del Real Decreto 1889/1996, de 2 de agosto). 6° En materia de clima, a la Comisión Nacional del Clima, órgano creado por Real Decreto 568/1992, de 29 de mayo, le corresponde la elaboración, desarrollo y reforma del Programa Nacional del Clima, como asimismo el asesoramiento al gobierno sobre la política relativa al cambio climático. 7° Por último, debe hacerse mención a dos empresas públicas de ámbito estatal relacionadas con el medio ambiente: la Empresa para la Gestión de Residuos Industriales S.A. (Emgrisa), entidad controlada por la Secretaría General de Medio Ambiente a través de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, y la Empresa Nacional de Residuos Radiactivos S.A. (Enresa), a la cual se le encomienda la gestión integral de todos los residuos radiactivos del país. |
2. Las competencias de la Administración autónoma
2.1. Las Consejerías de Medio Ambiente u otras organizaciones similares
Como ya lo señalamos anteriormente, las Comunidades Autónomas constituyen instancias territoriales de gran autonomía en el ordenamiento español, las cuales ostentan una serie de competencias materiales, ya sea en forma exclusiva o compartida con el Estado central. No obstante, esta distribución competencial en materia medioambiental no es uniforme en todo el Estado español, ya que existen Comunidades Autónomas que poseen competencias más amplias en esta materia, en razón de los alcances materiales de las disposiciones contenidas en los respectivos Estatutos de Autonomía32.
En todo caso, estas competencias medioambientales se desagregan, en el ámbito de cada comunidad, en atribuciones materiales concretas a los órganos legislativos o ejecutivos propios, sobre la base del listado de competencias que los mismos Estatutos de Autonomía señalen. En este sentido, las atribuciones normativas de carácter general corresponderán a los parlamentos o asambleas legislativas de cada Comunidad Autónoma, quedando entregado al órgano ejecutivo las tareas propias del ámbito político directivo y administrativo de la organización.
A tal efecto, por regla general, se han atribuido las competencias administrativas medioambientales, en el ámbito de las Comunidades Autónomas, a los departamentos o consejerías correspondientes -división departamental superior de gobierno de la Comunidad Autónoma-, las cuales asumen el medio ambiente, ya sea como objeto exclusivo de preocupación (Consejería de Medio Ambiente de Andalucía, por ejemplo), ya compartido con otras materias afines (Departamento de Agricultura y Medio Ambiente de Aragón o la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Regional de Madrid). De este modo, el medio ambiente queda incorporado a la más alta instancia política y administrativa de la Comunidad Autónoma , ya que su responsable máximo (consejero o director) queda integrado al Consejo de Gobierno de aquella, órgano político directivo superior de la región.
En este sentido, tomando como ejemplo a la Comunidad Autónoma de Andalucía, tenemos que la Consejería de Medio Ambiente asume competencias en la formulación de los proyectos de normas sobre protección medioambiental y de conservación de la naturaleza; en el control de calidad y contaminación de las aguas continentales litorales; en la prevención y lucha contra la contaminación atmosférica; en la evaluación, control y seguimiento de los estudios de impacto ambiental,-y en el estudio e inventario de los recursos naturales renovables de la región, entre otras muchas.
2.2. Otros órganos autonómicos con competencia en la materia
Además de los órganos antes mencionados, existen, en el ámbito de las Comunidades Autónomas, otros órganos con competencia medioambiental, entre los que se encuentran los Consejos Asesores del Medio Ambiente. Así, en el caso de Andalucía -por seguir con el ejemplo citado-, el Consejo Andaluz de Medio Ambiente es el órgano consultivo y de participación por excelencia, al cual se le atribuyen -según señala el Decreto 57/1995, de 7 de marzo- como funciones principales:
- Conocer preceptivamente los anteproyectos de ley referidos al medio ambiente y los planes y programas ambientales de ámbito regional. - Emitir informes y efectuar propuestas en materia ambiental. - Elaborar propuestas sobre acciones de investigación, conocimiento, sensibilización y divulgación en materia de medio ambiente. - Impulsar la coordinación entre la iniciativa pública y la privada en favor de la protección del medio ambiente. |
Al igual que en el ámbito nacional, estos Consejos no concentran la totalidad de las competencias administrativas en el ámbito de la Comunidad Autónoma , añadiéndose otra serie de órganos administrativos de ejecución y gestión en materia medio ambiental. Así, en el caso de Andalucía, existe una Agencia de Medio Ambiente, la cual está encargada de la promoción de los equipamientos y gestión de las actividades y usos públicos de los espacios naturales, la promoción y mejora de las redes, sistemas y equipamientos de vigilancia y control ambiental, la gestión y mantenimiento operativo de servicios e instalaciones de calidad ambiental, la gestión del Plan Forestal Andaluz y del Plan de Lucha contra los Incendios Forestales y otras funciones análogas.
A esta Agencia se suman las Juntas Rectoras de los Parques Naturales, encargadas principalmente de aprobar provisionalmente el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque y velar por la conservación de los valores del espacio y defender sus bellezas y particularidades; el Comité de Acciones Integradas para el Ecodesarrollo, al cual le corresponde impulsar, programar, coordinar y evaluar los programas tendentes a armonizar el desarrollo socioeconómico de acuerdo a las necesidades del medio ambiente, y la Empresa de Gestión Medioambiental S.A. (Egmasa), instrumento empresarial creado por la Administración para la realización de trabajos y actividades relacionados con la protección, conservación, regeneración y mejora del medio ambiente, teniendo para ello entre sus objetivos, la gestión de recogida, almacenamiento y tratamiento final de los residuos industriales de Andalucía y la recogida y eliminación de los residuos sólidos urbanos.
3. Las competencias de las Administraciones Locales
Como ya lo habíamos adelantado, a las Administraciones Locales también cabe un importante papel en materia medioambiental, especialmente en un Estado tan fuertemente descentralizado como el español. Así la Administración Local se estructura en el ordenamiento español como un nivel territorial de gobierno dotado también de amplias potestades públicas que, en lo que nos interesa en estos momentos, se traduce en habilitaciones concretas para la protección del medio ambiente.
No obstante, es evidente -y así lo afirman con toda claridad Lavilla Rubira y Menéndez Arias33 - que estas Administraciones carecen en ocasiones de los medios personales y materiales necesarios para hacer frente a esta tarea, especialmente teniendo en cuenta el elevado componente técnico de este. Sin embargo, esta carencia no tiene por qué transformarse en un obstáculo insalvable para su operatividad, sino que exigirá la utilización de mecanismos novedosos que ayuden a superar esta falencia, como el auxilio y la asistencia técnica de las Administraciones territoriales superiores o la agrupación de los entes locales en mancomunidades, consorcios u otras figuras similares que posibiliten la cooperación y puesta en común de los escasos recursos disponibles.
3.1. Los Municipios corno instancia administrativa medioambiental
Los Municipios, como ya lo mencionamos, tienen atribuidas competencias en la materia general de "protección del medio ambiente" (Art. 25.2. letra f LrBRL). Además ejercen competencias en otras materias aledañas que tienen un eminente componente ambiental, como la "ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística (letra d de la misma disposición), el "patrimonio histórico-artístico" letra e), los "servicios de limpieza viada, de recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales" (letra 1) y "protección de la salubridad pública" (letra h), por mencionar las más importantes.
Sin perjuicio de lo anterior, la propia LrBRL establece en su Art. 26 los servicios mínimos que deben prestar estas Administraciones a sus ciudadanos -servicios que son exigibles incluso judicialmente (Art. 18.1. letra g LrBRL)-, señalando al efecto que en poblaciones inferiores a 5.000 habitantes, estos se limitarán a la "recogida de residuos, limpieza viaria..., alcantarillado..., y control de alimentos y bebidas"; en poblaciones superiores se extenderán también al "parque público... y tratamiento de residuos"; en municipios con población superior a 20.000 habitantes se añade al "servicio de protección civil y de prevención y extinción de incendios", y, en fin, en poblaciones superiores a 50.000 habitantes, se amplía en términos genéricos a la "protección del medio ambiente". En todo caso, los municipios -según lo señala el Art. 26.2 LrBRL- pueden solicitar a la Comunidad Autónoma respectiva la dispensa en la obligación de prestar los servicios indicados, cuando por sus características peculiares resulte de imposible o muy difícil cumplimiento al propio Ayuntamiento.
Ahora bien, estas competencias ambientales corresponde ejercerlas al Alcalde y al Pleno, no obstante lo cual serán en la práctica los concejales respectivos los que lleven adelante dichas tareas. En este sentido, existen bastantes ayuntamientos que a la fecha cuentan con concejalías dedicadas casi exclusivamente al medio ambiente, ello como consecuencia del auge que está teniendo esta materia en el ámbito de la Unión Europea.
3.2. Las Diputaciones provinciales como órganos administrativos medioambientales
Pero, además de los Municipios, las Diputaciones provinciales también desarrollan algunas competencias en materia medioambiental, principalmente en cuanto les corresponde coadyuvar a las tareas municipales, asegurando a la población de la provincia la prestación integral y adecuada de los servicios mínimos municipales correspondientes (Art. 31.2. letras a y b LrBRL).
En todo caso, en la práctica, al parecer no es muy frecuente el desarrollo de tareas medioambientales por las Diputaciones provinciales34, limitándose a lo sumo a elaborar Planes Directores de Residuos Sólidos, con el objeto de eliminar las basuras recolectadas en varios municipios, cuestión que ha ocasionado más de algún conflicto entre ellos.
4. Una conclusión preliminar: la complejidad de la materia medioambiental determina la pluralidad de organizaciones competentes en esta área. Lo anterior es sin perjuicio del singular reparto de competencias que existe en general en el ordenamiento español
Como se habrá podido apreciar, en el ordenamiento jurídico español existe una pluralidad de Administraciones territoriales competentes en materia medioambiental, pluralidad que es propia de la acusada descentralización política y administrativa que presenta el Estado español. En este sentido, el medio ambiente será una competencia compartida entre todas estas instancias político-administrativas, debiendo establecerse una necesaria interrelación entre todas estas.
Ahora bien, contribuye a esta interdependencia la complejidad que posee el medio ambiente como ámbito material de competencias para una organización, ya que a menudo estará vinculada a otras actividades relacionadas, las cuales, sin embargo, estarán atribuidas a otras instancias administrativas. Sin embargo, ello no impide que las Administraciones competentes desarrollen una política medioambiental con sustantividad propia en el ámbito territorial que les corresponde, sin perjuicio de la necesaria coordinación y armonización con las demás políticas sectoriales de la organización.
IV. A MODO DE CONCLUSIÓN FINAL! LA EXPERIENCIA ESPAÑOLA Y ALGUNAS LECCIONES PARA CHILE
Para concluir esta exposición quisiera tratar de esbozar algunas conclusiones que me parecen relevantes extraer de este análisis:
1° Destacar que la tutela ambiental, en los términos en que está concebida en el Art. 45 CE, no está confiada a un órgano o poder público concreto, sino a todo el Estado-ordenamiento, es decir, a todos los poderes públicos que subsisten al interior de este. En este sentido, López Bustos35 señala: "Confiar la tutela ecológica al Estado-ordenamiento significa asignar su consecución a todos los sujetos que operan dentro del ordenamiento jurídico, naturalmente en el ámbito de sus respectivas competencias institucionales; en particular a los departamentos ministeriales, entes autonómicos y corporaciones locales, es decir, a todas las administraciones públicas; pero también, no hay que olvidarlo, a los órganos de los otros dos poderes del Estado, el Legislativo y el Judicial. 2° Los modelos de organización administrativa en materia medioambiental son muy vanados en los distintos países. Ello está marcado, entre otros factores, por las singularidades del sistema político, los modos tradicionales de organización administrativa y el grado de desarrollo de la temática medioambiental en el respectivo país. En todo caso, parece recomendable encaminarse hacia estructuras administrativas que concentren la mayoría de estas competencias en una sola organización burocrática, terminando con la dispersión entre múltiples ministerios y organismos36. Ello es más evidente, cuando precisamente esos ministerios y organismos con competencia en materia medioambiental tiene asignadas, en forma principal incluso, otras competencias en áreas que a menudo están en franca contraposición con el medio ambiente (industria, economía, comercio exterior, desarrollo social, etcétera.) En el caso de España, la reciente aparición del Ministerio de Medio Ambiente pretende precisamente solucionar esta problemática, atribuyendo la competencia medioambiental en exclusiva a un departamento ministerial concreto, llevando esta temática al más alto nivel político del Gobierno, el Consejo de Ministros. Así, a la hora de definir el Gobierno las directrices de la política interior y exterior del Estado (Art. 97 CE), deberá tomar en consideración la perspectiva medioambiental, perspectiva que se encargará de remarcar el titular de la cartera. De este modo, la problemática medioambiental queda incorporada al más alto rango de la discusión política, adquiriendo sustantividad propia y, en consecuencia, no estando supeditada a las valoraciones políticas internas de un departamento ministerial. 3° La estructuración de una organización administrativa eficiente en esta materia encuentra algunas complicaciones en países con estructura federal o cuasi federal como España. En este contexto, a la centralización de competencias en un departamento ministerial, se debe unir la colaboración y coordinación entre las Administraciones regionales y locales competentes, todo ello con el propósito de generar una gestión eficiente del medio ambiente. Al contrario de lo que pudiere parecer, este esquema de fuerte descentralización administrativa puede ser beneficioso en materia medioambiental, toda vez que en su protección estarán comprometidos de forma más directa los ciudadanos afectados. Así, en el caso español, las Administraciones locales asumen importantes competencias con relación al medio ambiente, adquiriendo estas la categoría de servicios mínimos municipales, en ciertos casos, pudiendo al efecto recurrir los municipios a la creación de mancomunidades, consorcios u otras figuras institucionales de Derecho público. 4° El modelo español de organización administrativa es sin duda complejo, complejidad en gran medida determinada por las especiales circunstancias que rodean su estructuración. No obstante, debemos destacar los elementos comunes que puedan extraerse de su experiencia, en particular la progresiva elevación del rango político de su autoridad nacional, el fortalecimiento de las organizaciones regionales y locales con competencia en la materia y la creación de fórmulas institucionales públicas y privadas -en este último caso, empresariales fundamentalmente- para la gestión de áreas específicas del medio ambiente. |
NOTAS
1 PAREJO ALFONSO, LUCIANO. Manual de Derecho Administrativo, Ariel, Barcelona, 1994, p. 185.
2 PAREJO ALFONSO, LUCIANO. "Ordenación del territorio", en El Estado de las autonomías. Los sectores productivos y la organización territorial del Estado, Antonio Jiménez-Blanco y Julián Martínez- Simancas (Dirs.), Vol. IV, Sopee Editorial S.A., Madrid, 1997, p. 2798.
3 Ver, en este sentido, GONZÁLEZ GARCÍA, JULIÁN. "Medio Ambiente: Régimen general", en El Estado de las autonomías. Los sectores productivos y la organización territorial del Estado, Ob. cit., p. 2873.
4 Como se sabe, el Art. 53.3 CE señala: "El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el capítulo 111 informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actúación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen". En este sentido, ÁLVAREZ CONDE; expresa que estas normas no reconocen derechos subjetivos o pretensiones jurídicas inmediatas a los ciudadanos, lo cual evidentemente no significa que carezcan de contenido jurídico, sino que ellos se expresan en orientaciones formalizadas jurídicamente para los poderes públicos. ÁLVAREZ CONDE, ENRIQUE;. Curso de Derecho constitucional, Vol. I, Tecnos, Madrid, 1992, p. 407.
5 En este sentido, Lavilla Rubira y Menéndez Arias señalan que "...el enfático reconocimiento del derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona (Art. 43.1) -el cual tiene un evidente carácter normativo y del máximo rango- se ve inmediatamente mitigado en sus efectos concretos por la previsión del Art. 53.3, conforme a la cual aquel derecho sólo puede ser alegado ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que lo desarrollen". LAVILLA RUBIRA, JUAN JOSÉ y MÉNDEZ ARIAS, MARÍA JOSÉ, Todo sobre el medio ambiente, Abogados de Clifford Chance, Editorial Praxis, Barcelona, 1996, p. 7.
7 Por todos, PAREJO ALFONSO, L. "Ordenación del territorio", Ob. cit., p. 2799.
8 El propio Art. 45.1 CE señala esta relación jurídica, al disponer que "el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado" tiene una estrecha conexión con el "desarrollo de la persona", generándose un nexo entre la calidad ambiental y la realización de cada uno de los integrantes de la comunidad nacional.
9 PAREJO ALFONSO, L. "Ordenación del territorio", Ob. cit., pp. 2803 y 2810.
10 Como señala García de Enterría, el proceso de integración comunitaria europeo es una radicalización de las fórmulas parciales de integración originalmente contenidas en los Tratados de París y Roma, generándose una construcción institucional atípica, cuya única explicación se encuentra en la propia experiencia recogida en los últimos 40 años. García de Enterría, Eduardo. "La unión monetaria según Maastricht y su significado", Cuenta y razón del pensamiento actual, septiembre-octubre 1992, p. 16.
11 Por todos, MANGAS MARTIN, ARACELLI. Derecho comunitario europeo y derecho español, Tecnos, Madrid, 1987. pp. 25-26.
12 Así, por una parte, los artículos 54 y 55 del Tratado CECA se referían a la salud laboral; y por otra, los artículos 30 a 39 del Tratado CEBA se referían a la "protección sanitaria", incluyendo bajo esta rúbrica la regulación de la protección de la población y de los trabajadores contra los peligros de las radiaciones ionizantes.
13 Estos poderes implícitos devenían de los artículos 100, 235 y 113 TCE, en cuanto venían a justificar ciertas potestades excepcionales de la Comunidad en una materia no expresamente atribuida, en la medida en que estuviera en juego el funcionamiento del mercado común o el poder exterior de la Comunidad. Ello provocó en ocasiones una intensa polémica, que se encargó de zanjar, a favor de la Comunidad por cierto, el propio Tribunal de Justicia de la Comunidad.
14 Precisamente el Art. 2 TCE, al enumerar los objetivos de la Comunidad , incluye "un crecimiento sostenible y no inflacionista que respete el medio ambiente"; y al referirse a los medios para la consecución de sus objetivos señala en su letra K "una política en el ámbito del medio ambiente".
15 En este punto, seguimos la exposición hecha por el profesor PAREJO ALFONSO, L. "Ordenación del territorio", Ob. cit., pp. 2804 y ss.
16 El Art. 130 S.l TCE señala: "El Consejo, con arreglo al procedimiento del Art. 189 C , y previa consulta al Comité Económico y Social, decidirá las acciones que deba emprender la Comunidad para la realización de los objetivos fijados por el Art. 130 R".
17 LAVILLA RUBIRA, J.J. y MENÉNDEZ ARIAS, M.J. Todo sobre el medio ambiente, Ob. cit., pp. 11-12.
18 Como ya es conocido, el principio general delimitador de competencias comunitarias y estatales es el de subsidiariedad, principio que el Acta Única Europea se encargó de aplicarlo específicamente al ámbito del medio ambiente (Art. 130 R.4). Este principio general hoy tiene expreso reconocimiento en el Tratado, en el párrafo segundo del Art. 3 B TCE. que señala: "En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá, conforme al principio de subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario".
19 Ver, en este sentido, entre otras, SSTC de 28 de enero y 14 de junio de 1982, y de 20 de abril de 1983.
20 El Art. 2° CE señala al respecto el principio matriz en este campo: " La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas".
21 GARCÍA DE ENTERRÍA, EDUARDO y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, TOMÁS-RAMÓN. Curso de Derecho administrativo, Civitas, Madrid, 1992, Tomo I, p. 298.
22 Esta idea está recogida con mayor énfasis en el Art. 1° de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -en adelante, LrBRL- el cual señala: "1. Los Municipios son Entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades. 2. La Provincia y, en su caso, la Isla , gozan, asimismo, de idéntica autonomía para la gestión de los intereses respectivos".
23 Como señala la doctrina española más autorizada, la propia garantía institucional de la autonomía local ha servido de base para delimitar el ámbito competencial de estas Administraciones, llegándose a la conclusión de que el ámbito de competencias garantizado no se refiere a un listado de asuntos determinados, sino a todos aquellos en los cuales pueden verse afectados intereses de la comunidad. Por todos, Parejo Alfonso, L. Manual de Derecho administrativo, ob. cit., pp. 268-269.
24 Me refiero en particular a los Estatutos de Autonomía de las distintas Comunidades Autónomas que, como se sabe, están contenidos en Leyes Orgánicas estatales, las Leyes Orgánicas 12/1983 de Armonización del proceso autonómico y 9/1992 de Transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas, y, por último, a la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local.
25 En este sentido, baste ver los numerosos casos que menciona PAREJO ALFONSO, L. "Ordenación del territorio", ob. cit., p. 2812.
27 En este sentido, se puede mostrar como ejemplo los convenios que se han suscrito entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de reciclaje de materiales sólidos y regeneración de aguas o la creación en la Ley de Espacios Naturales de una Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza , órgano consultivo y de cooperación en esta materia entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
28 LAVILLA RUBIRA, J.J. y MENÉNDEZ ARIAS, M.J. Todo sobre el medio ambiente, Ob. cit., p. 13.
29 Esta situación fue criticada en su día por la doctrina iusadministrativista española, en términos como los siguientes: " La Administración ambiental española se ajusta, pues, al modelo de dispersión de competencias, paliado por la existencia de un Ministerio con potestades primordiales como es en la actualidad el MOPT, si bien pensamos no dispone en sus últimos peldaños de una estructura adecuada para imponer la disciplina ambiental justamente donde se manifiestan las conductas que hay que controlar". LÓPEZ BUSTOS, FRANCISCO LUIS. La organización administrativa del medio ambiente, Civitas Madrid 1992, p. 42.
30 Como señalaba ORTEGA ÁLVAREZ, en momentos previos a la creación del Ministerio de Medio Ambiente en España, "es evidente que, hoy en día, el Medio Ambiente está en una situación marcada por la necesidad de ofertar nuevos parámetros de actuación a las sociedades contemporáneas y, lógicamente, esta debe ser una de las facetas de mayor relevancia política en la actuación de la autoridad nacional. Sin embargo, no debe olvidarse que, para hacer efectivos dichos nuevos parámetros, habrá que intervenir en áreas de gestión encomendadas hasta ahora a otros organismos públicos. Además suele suceder que estos organismos estén incardinados en ministerios cuyos intereses primordiales son potencialmente conflictivos con el respeto ordenado del entorno natural". Para luego concluir: "Por todos se ha diagnosticado que esta inserción de organismos ambientales en unidades administrativas vinculadas a los intereses de la producción es la causa principal de que nunca hayan primado las necesidades ambientales sobre los objetivos económicos". ORTEGA ÁLVAREZ, LUIS. "Organización del Medio Ambiente: La propuesta de una autoridad nacional para el medio ambiente", en Estudios sobre la Constitución española. Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría, Civitas. Madrid, 1991, Vol. IV, p. 3785.
31 Art. 11.1 del Real Decreto 839/1996, de 10 de mayo, sobre Estructura orgánica básica de los Ministerios de Asuntos Exteriores, de Justicia, de Defensa, de Fomento, de Educación y Cultura, de Trabajo y Asuntos Sociales, de Industria y Energía, de Agricultura, Pesca y Alimentación, de Administraciones Públicas, de Sanidad y Consumo, y de Medio Ambiente.
32 Ver, en este sentido, la enumeración y clasificación de las competencias de las distintas Comunidades Autónomas en materia medioambiental que realizan LAVILLA RUBIRA, J.J. y MENÉNDEZ ARIAS, M.J. Todo sobre el medio ambiente, Ob. cit., pp. 20-22.
33 LAVILLA RUBIRA, J.J. y MENÉNDEZ ARIAS, M.J. Todo sobre el medio ambiente, Ob. cit., p. 41.
34 Ver, en este sentido, LÓPEZ BUSTOS, F. La organización administrativa del medio ambiente, Ob. cit., pp. 98-99.
35 LÓPEZ BUSTOS, F. La organización administrativa del medio ambiente, Ob. cit., p. 74.
36 Esta es la fórmula seguida por muchos países europeos, entre los que se cuentan Dinamarca, Noruega, Gran Bretaña, Francia e Italia. Ver, en este sentido, LÓPEZ BUSTOS, F. La organización administrativa del medio ambiente, Ob. cit., pp. 116-117.
ANEXO
CUADRO Nº 1
CUADRO Nº 2
CUADRO Nº 3
CUADRO Nº 4
Es todo cuanto puedo decir a ustedes. Muchas gracias.