Revista de Derecho, Vol. X, diciembre 1999, pp. 75-79

ESTUDIOS E INVESTIGACIONES

LA POTESTAD REGLAMENTARIA AUTONOMA EN LA CONSTITUCION CHILENA

Kamel Cazor Aliste

Abogado Profesor Universidad Austral de Chile

1. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

A la luz del sistema constitucional chileno, se denomina potestad reglamentaria “la facultad que tiene el Presidente de la República y otras autoridades administrativas para dictar normas jurídicas con contenido general que tienden a dar cumplimiento a la Constitución y a las leyes”¹. En un sentido más estricto el profesor J. L. Cea Egaña la define como, “la atribución especial del Presidente de la República para dictar, unilateralmente, normas jurídicas generales o especiales destinadas al gobierno y administración del Estado o a la ejecución de las leyes”².

En este sentido, como señala E. Silva Cimma³, existen Bases Constitucionales de los “actos administrativos”⁴, dentro de las cuales se destacan dos disposiciones de la Carta: a) el artículo 24, que configura la potestad genérica de dictar “actos administrativos”, tanto los actos políticos o de gobierno, como los actos administrativos propiamente tales, que en su materialización formal se traducen en la dictación de reglamentos, decretos e instrucciones, y b) el artículo 32 N° 8, que establece de forma específica la potestad normativa o reglamentaria del Presidente de la República.

De esta manera se deben distinguir dos ámbitos: a) especial, que arranca del art. 32, N° 8, de la Constitución; b) general, que se desprende del art. 24, de la misma Carta Fundamental.

De la norma constitucional del artículo 32, N° 8, se derivan las dos clases de potestades reglamentarias existentes. En primer lugar, la potestad reglamentaria autónoma o extendida, que tiene lugar “(...)en todas aquellas materias que no sean propias del dominio legal(...)”, es decir, las materias que no se encuentren en el ámbito de la reserva legal. Y en segundo lugar, la potestad reglamentaria de ejecución o propiamente tal, que se traduce en “(...) los demás reglamentos, decretos e instrucciones que crea convenientes para la ejecución de las leyes”.

A su vez, el artículo 24 de la Carta, configura un claro papel constitucional del Presidente de la República, al señalar en su inciso primero que: “El gobierno y la administración del Estado corresponde al Presidente de la República, quien es el Jefe del Estado”.

De este modo, analizando los dos ámbitos de las potestades jurídicas que posee constitucionalmente el Jefe del Estado, tanto especial como general, se desprende que la potestad reglamentaria es más amplia que el simple papel de ejecutar la ley, y que la misión esencial de administrar el Estado que se le encomienda al Presidente de la República, se extiende a casos no legislados, con la obvia limitación de no atentar contra los principios esenciales y fundamentales que consagra la Constitución, y siempre también que dicha potestad reglamentaria no vaya en contra de la Carta Política ni de ley expresa.

Establecido con claridad lo anterior, corresponde abordar, someramente, uno de los grandes temas de la doctrina ius publicista, cual es, el problema de los reglamentos independientes.

2. EL PROBLEMA DE LOS REGLAMENTOS INDEPENDIENTES

Las tendencias constitucionales contemporáneas, que se circunscriben a lo que se ha denominado como racionalización del poder normativo del Estado, hacen especial referencia al tema de la ampliación de la potestad reglamentaria del órgano ejecutivo y la superación de la clásica relación ley-reglamento.

En este sentido, en la actualidad el escenario ordinamental no se presenta de una manera muy simple. La validez de los reglamentos no solo deben respeto a la ley, sino también a la Constitución, y, más aún, a los principios generales del derecho. Se rompe, así, la clásica relación ley-reglamento, por cuanto la posición subordinada de los reglamentos no es ya solo dual, sino multidireccional⁵.

La consecuencia de esta nueva subordinación del reglamento debe ser encontrada en su raíz histórica. En efecto, a finales del siglo XIX y comienzos del XX, se produce el fenómeno del enriquecimiento de la potestad normativa del⁶ Gobierno. Existen muchos ejemplos: la potestad reglamentaria para el desarrollo o ejecución de las leyes, que es un poder propio del Gobierno, es atribuida directamente por la Constitución y no por autorizaciones o habilitaciones de la ley; la potestad reglamentaria autónoma o independiente, que actúa en el ámbito de todas aquellas materias que la ley no ha entrado a regular; las leyes de habilitación o delegación legislativa, etc. Todas estas circunstancias determinan un cuadro donde la potestad reglamentaria se presenta, en esta nueva tendencia constitucional, como uno de los componentes básicos del sistema normativo del Estado. Dentro de este contexto, el reglamento rompe su clásica relación con la ley y aumenta su ámbito material de acción, lo que trae como consecuencia una nueva relación de subordinación dentro del ordenamiento jurídico constitucional⁷.

De las múltiples manifestaciones que trae consigo el fortalecimiento de la potestad normativa del Gobierno se encuentra el tema de los reglamentos llamados independientes.

El problema del reglamento independiente o autónomo⁸, más allá de un punto de vista semántico⁹, debe ser afrontado desde la perspectiva doctrinal existente en el Derecho Comparado. Donde se abordarán, distinguiendo entre la doctrina española y la doctrina francesa, los criterios de admisión o exclusión del reglamento independiente.

Sobre este tema, la discusión doctrinal que ha tenido lugar en España se centra en dos claras posturas. Por un lado, una postura mayoritaria en la cual se destaca el profesor E. GARCÍA DE ENTERRÍA, partidario de excluir cualquier posibilidad de reglamentos independientes ad extra¹⁰ y, por el otro, una posición doctrinal minoritaria representada por el profesor I. de Otto, quien al no reconocer una reserva general de ley sino solo reservas parciales sobre determinadas materias en la Constitución española de 1978 (v. gr., art. 53.1), ve la posibilidad que el Gobierno, en aquellas materias donde no existe reserva de ley, ejerza su poder reglamentario independiente ad extra¹¹.

Por su parte, la Constitución francesa de 1958 configura un claro reparto competencial entre la ley y el reglamento (art. 34), lo que implica la existencia de un ámbito exclusivamente reglamentario, dando lugar a los reglamentos independientes o autónomos (art. 37). Así, sobre el particular, la evolución doctrinal y positiva en Francia lleva al establecimiento de una concepción material de ley, en la cual todo lo no comprendido en ella es materia propia del poder normativo del gobierno. Este principio de excepcionalidad de la ley se ha ido restringiendo, ganando, de este modo, terreno en el campo normativo. No obstante dicha tendencia, se mantiene dentro del reparto de competencias un ámbito exclusivamente reglamentario, que da lugar a la existencia de los reglamentos independientes o autónomos¹².

En este sentido, en Chile, más cercano al criterio de la Constitución gaullista, el ámbito de la polémica se traslada no al tema de los criterios de admisión o exclusión del reglamento autónomo, sino al campo realmente asignado por la Carta Fundamental a este tipo de reglamentos.

3. EL ÁMBITO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA AUTÓNOMA EN LA COSNTITUCIÓN

De acuerdo a la historia fidedigna del Constituyente de 1980, se amplió la potestad reglamentaria presidencial, creando la figura de la potestad praeter legem, que no surge de una habilitación legal previa, sino que encuentra su fundamento y se ejerce por una habilitación que directamente le ha conferido la Constitución al Jefe del Estado en cualquier materia que no sea propia del dominio legal. Otorgándole además, de esta forma, el carácter de norma de clausura del ordenamiento positivo¹³.

Del mismo modo, la potestad reglamentaria autónoma o extendida, al encontrar su fundamento directamente de la Carta Fundamental, al igual que la ley, es de primer grado. Destacando además que esta potestad autónoma es genérica, o sea, puede recaer en cualquier materia que no sea propia del dominio legal¹⁴. Como contrapartida la potestad normativa del legislador poseería, en principio, una competencia de atribución y no genérica (art. 60)¹⁵.

A primera vista resulta claro examinar de forma aislada el sentido y alcance del artículo 32 N° 8 de la Constitución. Pero no puede decirse lo mismo cuando se le examina en relación al artículo 60 (en especial su N° 20) y la disposición sexta transitoria de la misma Carta.

En efecto, si se analiza con mayor detenimiento la normativa constitucional sobre la materia, se deducen consecuencias que difieren de la voluntad del constituyente. Toda vez que, como afirma R. Pantoja Bauza, de acuerdo a la historia fidedigna de la Carta Fundamental y a diferencia de su modelo, la Constitución francesa, la Carta de 1980 no instrumentalizó el paso del sistema antiguo al nuevo diseño constitucional contenido en los artículos 60 y 32, N° 8, y en lugar de facilitar el cambio del régimen jurídico desde el anterior criterio extensivo –de la Carta de 1925– al nuevo criterio selectivo –haciendo de la ley una norma de carácter general y de radicar en el legislador solo las grandes líneas directrices del ordenamiento jurídico–, en la disposición sexta transitoria petrificó el estado de cosas, ya que congeló el recargado sistema legal existente, dejándolo intacto. Este criterio, prosigue este autor, impidió la ordenación de un sistema jurídico con miras a su desregulación, que permitiera liberar el campo de la potestad reglamentaria¹⁶.

Así, de dicho examen resulta que el campo realmente asignado por el Texto Fundamental a la potestad reglamentaria autónoma es restringido, y su pretendida competencia “genérica” queda reducida a unas pocas materias, que la Constitución no confía explícitamente al legislador. Como expresa A. Silva Bascuñán: “Tal ocurre cuando establece que ‘las confesiones religiosas podrán erigir y conservar templos y sus dependencias bajo las condiciones de seguridad e higiene fijadas por las leyes y ordenanzas’ (art. 19 N° 6 inciso 2°), o que ‘las reuniones en las plazas, calles y demás lugares de uso público se regirán por las disposiciones generales de policía’ (art. 19 N° 14 inciso 2°). Durante la vigencia de la Carta de 1925, los ejemplos eran más numerosos (...)”¹⁷.

4. CONCLUSIONES FINALES

1. Del reparto de competencias, entre la ley y el reglamento, que configura la Constitución, resultaría más propio hablar de una “competencia genérica del legislador” que se extiende, tanto a la amplia gama de materias reservadas de que trata la Ley Fundamental, como también a aquellas materias del recargado sistema anterior que la disposición sexta transitoria congeló el rango. Es decir, en el ámbito del legislador más exactamente se estaría frente a una competencia de atribución no constitucionalmente clausurada.

2. Del mismo modo es evidente la falta de rigor y perfección técnica demostrada por el constituyente en su establecimiento, que, en última instancia, resulta determinante a la hora de ejercer un efectivo control jurídico, especialmente sobre la actividad normativa del Gobierno. Lo que además pone de manifiesto la necesidad de una clara delimitación de los campos competenciales de la ley y del reglamento autónomo¹⁸.

3. En este punto de la reflexión, la pregunta a formular debe ser necesariamente la siguiente: ¿esta reducida atribución que se manifiesta en el ámbito de la potestad reglamentaria autónoma, significaría apartarse del concepto de Ejecutivo vigorizado que marca la tendencia constitucional en Chile? En principio habría que responder afirmativamente a dicho interrogante. Sin embargo, hay que recordar que la preponderancia presidencial¹⁹ se extiende a otros campos, donde se destaca el carácter de colegislador del Jefe del Estado²⁰. Hecho que trae como consecuencia práctica que la ley sea obra, más que de la soberanía del Congreso, del Presidente de la República²¹.

4. Por esta razón, y de acuerdo con la anterior conclusión, la consecuencia a que se llega –sobre una potestad reglamentaria autónoma poco operativa– resulta lógica y perfectamente coherente con el fundamento constitucional, donde es el propio texto fundamental quien autoriza la “intromisión” legislativa de este vigorizado colegislador. Dicho de otro modo, se está hablando de una restricción que, aunque importante, solo afecta a un ámbito específico de la potestad normativa presidencial, y que –al suplirse por esa vía– no influye en el contexto general de sus amplias facultades en materias legislativas, razón por la cual se da la paradoja que la doctrina hable, por una parte, de un sistema que se circunscribe al interés del constituyente por limitar la capacidad reguladora de la ley, dentro del concepto de Ejecutivo vigorizado, y por la otra, sea todo lo contrario, ya que existe un ámbito regulador de la ley muy amplio. Por último, también, al actuar el Presidente de la República en calidad de colegislador, tiene como producto normativo indirecto a la ley y no el reglamento, lo que impide el control de la jurisdicción ordinaria, que principalmente se circunscribe al ámbito de la potestad reglamentaria y no legislativa. Hecho que se encuentra ratificado por la casi nula jurisprudencia existente en esta materia de la potestad reglamentaria autónoma.

NOTAS

¹ VERDUGO MARINKOVIC, M.; PFEFFER URQUIAGA, E.; NOGUEIRA ALCALA, H. Derecho Constitucional Tomo I, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1994, pág. 14.

² “Dominio legal y reglamentario en la Constitución de 1980”, en Revista Chilena de Derecho, Volumen 11, números 2-3, mayo-diciembre de 1984, pág. 426.

³ Vid. Derecho Administrativo Chileno y Comparado. Actos, contratos y bienes. Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1995, págs. 56 y siguientes.

⁴ En la expresión genérica de “acto administrativo” que emplea el ordenamiento chileno, se incluyen los reglamentos y los decretos dictados por el Jefe del Estado en el ejercicio de su potestad reglamentaria.

⁵ Vid. J. A. SANTAMARÍA PASTOR, Fundamentos de Derecho Administrativo, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1988, pág. 737.

⁶ El sistema chileno ha sido coherente con esta tendencia de la historia al establecer, a lo menos teóricamente, un marco constitucional completo y compatible con la potestad reglamentaria como pieza importante dentro de su estructura. Ya la Constitución chilena de 1925 comenzó a recoger en su articulado el predominio de la corriente del neoconstitucionalismo, que entre sus principios destacaba el fortalecimiento del Poder Ejecutivo. Luego, con la Constitución de 1980 actualmente en vigor, fue reforzada la preponderancia presidencial, especialmente en el ámbito de las potestades normativas. Ver en este tema a: M. GARCÍA BARZELATTO, “Tendencias Constitucionales Contemporáneas”, en Revista Chilena de Derecho, Vol. 11, N° 2-3, Santiago, mayo-diciembre 1984, págs. 270 a 273.

⁷ Vid. J. A. SANTAMARÍA PSTOR, Fundamentos de derecho administrativo, op. cit., pág. 738.

⁸ El profesor I. De Otto plantea una completa definición de los reglamentos independientes, en el sentido que “son aquellos que se dictan praeter legem, es decir, sin una ley previa a cuya ejecución se atiende. No son, claro está, reglamentos contra legem, prohibidos por el principio de jerarquía normativa, sino reglamentos que no tienen como finalidad el desarrollo de normas legales previas en la materia de que se trate, que no aparecen como complementarios de una ley, sino que regulan materias de las que no se ha ocupado el legislador o de las que se ha ocupado de manera fragmentaria.” Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, Ariel, Barcelona, 1988, pág. 218.

⁹ Sin duda es un concepto equívoco, al tratarse de una noción a la que la doctrina ha atribuido diversos significados. Así por ejemplo, existen autores como J. M. Baño León que diferencian entre reglamento independiente y reglamento autónomo. El primero, sería aquel que se dicta sin que lo autorice una ley previa, y el segundo, aquel que se dicta en materia que solo compete al poder reglamentario: modelo de la Constitución francesa vigente. Además, expresa que la importancia del reglamento independiente es su discusión sobre los límites constitucionales del poder de la Administración y su fiscalización por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa. Vid. Los ámbitos del reglamento independiente, en la obra colectiva, Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría, coordinada por el profesor Sebastián Martín-Retortillo, Civitas, Madrid, 1991, pág. 421. A su vez el profesor J. A. Santamaría Pastor plantea que la denominación de “autónomo” de estos reglamentos independientes se presta a confusiones. Vid. Fundamentos de derecho administrativo, op. cit., pág. 789. Para el objeto del presente artículo la denominación de estos reglamentos resulta indiferente, toda vez que su designación de “autónomo” o “independiente” se encontraría dentro de la terminología de potestad reglamentaria “extendida” que emplea mayoritariamente la doctrina chilena. Vid. E. PFEFFER URQUIAGA, Manual de Derecho Constitucional, Editorial Jurídica Ediar ConoSur, Santiago, 1990, págs. 174 y 175.

¹⁰ Vid. E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T.R. FERNÁNDEZ, Curso de Derecho Administrativo I, Civitas, Madrid, 1995, págs. 200 y 201.

¹¹ Vid. I. DE OTTO. Derecho Constitucional. Sistema de Fuentes, op. cit., pág. 219. Ver especialmente en su capítulo XI, págs. 214 y siguientes, donde desarrolla su tesis sobre la potestad reglamentaria independiente del Ejecutivo en la Constitución española. Además en este sentido L. M. Diez-Picazo resume certeramente esta tesis de Ignacio De Otto, y dice: “Esta sugestiva tesis se fundamenta, en última instancia, en un rechazo del argumento central de la doctrina mayoritaria, según el cual la interdicción de los reglamentos independientes en materias no organizativas deriva de la reserva general del artículo 53.1 CE, esto es, procede de la natural fuerza expansiva de los derechos fundamentales en un Estado de Derecho, de suerte que toda regulación de relaciones intersubjetivas afecta, de un modo u otro, a derechos fundamentales, coincidiendo así la reserva del citado artículo 53.1 CE con la vieja cláusula germánica de libertad y propiedad. Frente a esto, subraya De Otto el tenor literal del artículo 53.1 CE, que reserva a la ley tan solo la regulación del ejercicio de tales derechos y libertades, a la vez que pone de relieve la íntima conexión existente entre la mayoría parlamentaria y Poder Ejecutivo –hoy el auténtico conflicto es el que media entre mayoría y oposición– y la consiguiente legitimación democrática del Gobierno.” Concepto de ley y tipos de leyes, en la obra colectiva, El Parlamento y sus transformaciones actuales, como editor Angel Garrorena Morales, Tecnos, Madrid, 1990. pág. 154.

¹² Sobre el particular hay que recordar que el art. 34 del texto constitucional enumera las materias reservadas a la ley; enumeración que no constituye solamente una reserva, sino también un límite a la acción del legislador, por cuanto, como dice el art. 37, “Todas las materias distintas de las pertenecientes al dominio de la ley tendrán carácter reglamentario”. Vid. F. Rubio Llorente y M. Daranaz Peláez, en Constituciones de los Estados de la Unión Europea, Ariel, Barcelona, 1997, págs. 233 a 251.

¹³ Vid. J. L. CEA EGAÑA, “Dominio Legal y Reglamentario en la Constitución de 1980”, op. cit., pág. 430.

¹⁴ Dichos reglamentos autónomos tienen como límites sustanciales el respeto de los principios generales del derecho, no poder actuar arbitrariamente, la irretroactividad y la inderogabilidad de estos reglamentos por decretos singulares, no pudiendo exceptuar su aplicación para casos concretos, salvo que el propio reglamento la dispense. Vid. SCHIESSLER QUEZADA, G. “Algunas cuestiones técnico-jurídicas relativas a la potestad reglamentaria presidencial”, Décimas Jornadas de Derecho Público, EDEVAL, Valparaíso, 1980, págs. 177 y 178.

¹⁵ En este sentido, cabe recordar que en el ámbito de las potestades normativas del Presidente de la República, la Constitución chilena de 1980 configura un sistema que consiste en repartir el campo normativo entre la ley y el reglamento, utilizando principalmente para ello la técnica de la reserva material de ley (art. 60) como competencia de atribución del legislador. Dentro de este contexto de reserva material, se deja a la potestad reglamentaria del Presidente de la República, de una manera residual, todo lo no comprendido en el ámbito del dominio legal, configurándose una peculiar articulación en la relación ley-reglamento, donde además del principio de jerarquía, se requiere considerar el principio de competencia.

¹⁶ Vid. PANTOJA BAUZA, R. El Derecho Administrativo. Clasicismo y modernidad, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1994, págs. 208 y 209.

¹⁷ Tratado de Derecho Constitucional, La Constitución de 1980, Antecedentes y génesis, Tomo III. Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1997, pág. 260.

¹⁸ Vid. CALDEERA DELGADO, H. “La norma de clausura y la potestad reglamentaria en el anteproyecto de nueva Constitución”, en Revista de Derecho, N° 27, Santiago, enero-junio 1980, pág. 285.

¹⁹ Como caracteriza M. Duverger a los regímenes presidencialistas latinoamericanos. Vid. Instituciones Políticas y Derecho Constitucional, Ariel, Barcelona, 1988, págs. 591 y siguientes.

²⁰ El carácter de colegislador del Presidente se manifiesta principalmente de la siguiente manera:

a. Iniciativa legislativa. A diferencia de la Constitución de los Estados Unidos que reserva únicamente la iniciativa legislativa al Congreso, las constituciones latinoamericanas entregan dicha iniciativa tanto al Congreso como al Presidente. Además, existen ciertas materias que son de iniciativa exclusiva del Presidente de la República. Así, la Constitución chilena señala en su artículo 62, que “las leyes pueden tener origen en la Cámara de Diputados o en el Senado, por mensaje que dirija el Presidente de la República o por moción de cualquiera de sus miembros”. Además, el mismo artículo en su inciso 4° señala las materias de iniciativa exclusiva del Presidente, dentro de las cuales podemos destacar las siguientes: imponer, suprimir, reducir o condonar tributos de cualquier clase o naturaleza; contratar empréstitos o celebrar cualquiera otra clase de operaciones que puedan comprometer el crédito o la responsabilidad financiera del Estado; establecer las modalidades y procedimientos de la negociación colectiva y determinar los casos en que no se podrá negociar; establecer o modificar normas sobre seguridad social, etc. Por último, también posee la iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que tengan relación con la alteración de la división política o administrativa del país, y lo relativo a la ley de presupuesto de la nación (art. 64).

b. El veto. Una modificación importante introducida por el constitucionalismo latinoamericano respecto del modelo norteamericano consiste en la posibilidad de que el Presidente ejerza no solo el veto total sino también el parcial. El veto es una pieza esencial en el régimen presidencialista, con la que se pretende restablecer el equilibrio en favor del Presidente, equilibrio que, al carecer este de poder para disolver las asambleas, podría romperse a causa de la omnipotencia legislativa de las mismas. Esta facultad se encuentra en el artículo 72c de la Constitución de México y en el artículo 70 de la Constitución de Chile.

²¹ Vid. ALZAGA VILLAMIL, O. Derecho Político español según la Constitución de 1978, vol. I, Edit. Centro de Estudios Ramón Meces, Madrid, 1997, págs. 97 y sig.