Revista de Derecho, Vol. X, diciembre 1999, pp. 103-109 ESTUDIOS E INVESTIGACIONES
CONSECUENCIAS DE LA INTEGRACION EN LA INSTITUCIONALIDAD VIGENTE EN CHILE *
Miguel Angel Fernández González Profesor de Derecho Político
y Constitucional Universidad Católica de Chile, Universidad de
los Andes Resumen El autor plantea que la vigencia de Tratados Internacionales de Integración obliga a revisar el concepto de soberanía, pues los derechos fundamentales ya no se encuentran contenidos solo en la Constitución, sino que también en aquellos tratados. En el caso particular de Chile, la estructura orgánica del Estado que ha llevado a cabo el proceso de integración, principalmente económico, y el conjunto normativo en que se ha desenvuelto han permanecido inalterados. Pero los cambios habrán de sobrevenir en las más diversas áreas, entre las cuales el autor destaca que el Congreso, los partidos políticos, el Poder Judicial y el Poder Constituyente habrán de perder ámbitos de poder e influencia, y que la integración habrá de configurar un determinado modelo económico y la necesidad de adherir, sin reservas, al régimen democrático.
I. INTRODUCCIÓN Animado por la convocatoria de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional, para participar activamente en las Primeras Jornadas Argentino-Chilenas de nuestra especialidad, quisiera proponer algunas reflexiones en torno de las consecuencias que, más pronto que tarde, habrán de sobrevenir para las instituciones políticas chilenas, con motivo de nuestra incorporación, por medio de tratados y acuerdos internacionales, a los procesos de integración, actualmente en desarrollo. II. RENOVACIÓN DEL CONCEPTO DE SOBERANÍA El punto de partida de estas reflexiones, no cabe duda, debe ser el concepto de soberanía, o sea la cualidad del poder político que se estudia como uno de los elementos del Estado y respecto de la cual se ha enseñado que solo a partir de la segunda mitad de este siglo se la concibió con carácter limitado, particularmente por el territorio del Estado y, sobre todo, por el respeto de los derechos humanos. En efecto, desde su formulación por Bodin, consolidada por Sieyés y Rousseau, una de las características clásicas atribuidas a la soberanía fue que era ilimitada, lo cual dio origen al absolutismo, en el antiguo régimen, trocado, más pronto que tarde, en despotismo1. El surgimiento y desarrollo acelerado, tal vez en demasía, de los procesos de integración comercial, pero con alcances políticos ineludibles y quizás insospechados, obliga a replantear el concepto de soberanía, ya no solo limitado por el territorio y los derechos humanos, sino también por la nueva configuración del orden jurídico y político internacional con decisiva influencia en el nivel interno. En este sentido, el vínculo entre integración y soberanía puede concebirse desde dos puntos de vista diferentes: La integración como ampliación de la soberanía de los Estados o bien aquella como limitación de esta. En relación con la primera posición, la doctrina ha señalado: “La relación jurídica administrativa de integración que, con fines económicos y/o políticos, desarrollan las naciones modernas es el resultado del acercamiento entre los pueblos. En virtud de un proceso de homogeneización de las identidades nacionales, todos los habitantes tienen sustancialmente conciencia de pertenencia a un mismo pueblo, para conformar una relación comunitaria jurídica (derecho común), económica (mercado común) y política (unión común). La integración regional no es incompatible con la soberanía nacional (...). (...). Las relaciones del derecho comunitario de la integración no niegan ni limitan ni excluyen la soberanía, sino que la ubican en un marco ampliado, donde se extiende o prolonga el poder soberano del Estado en otras materias que no tenía, aunque ahora compatibilizado con el poder soberano de otro Estado miembro. En suma, la integración aumenta cualitativamente la soberanía de los Estados miembros”2. Sin embargo y no coincidiendo con aquella visión, concibo la integración como un nuevo límite a la noción de soberanía: “Poder supremo, lo hemos dicho ya, pero no absoluto e ilimitado, como lo creyeron los expositores del concepto de soberanía, limitado por (...) la realidad de otros Estados que se hacen presentes en igualdad jurídica y estrechan la convivencia internacional, que tiende a transformarse en un solo cuerpo mundial organizado; todos estos factores y fuentes de limitación de la ambiguamente llamada soberanía estatal reducen esta tan solo a simbolizar la importancia de la autonomía con que esta se define dentro de su orden, al completar y auxiliar las otras esferas de poder que anidan en el cuerpo político”3. Desde luego, deben advertirse dos ámbitos o escenarios en los cuales impactará, probablemente de modo diferente, la integración sobre la soberanía: Por una parte, los cambios en las relaciones entre Estados, y, de otra, las consecuencias al interior de cada uno de los Estados4, pues tan interesante como los efectos de la integración en las relaciones interestatales –campo propicio tanto para constitucionalistas cuanto internacionalistas– será el fenómeno de secuelas que se sucederán en el orden interno, sobre todo cuando de la integración comercial se pase a la de nivel político, social y cultural5. Pero en ambos visualizo a la soberanía limitada, esta vez, también por la integración. En efecto, los procesos de integración, con su basamento y expresión a través de normas jurídicas de derecho internacional que se incorporan a los ordenamientos nacionales, importarán radicales cambios en el concepto, caracterización y ejercicio de la soberanía, tanto en las relaciones interestatales cuanto al interior de los Estados-naciones, sobre todo cuando la integración va más allá de meras regulaciones comerciales y se coloca en el plano de la integración política, social y cultural, o sea, cuando deja de ser un proceso gubernamental llevado a cabo por los órganos estatales y se transforma en un proceso impulsado y desarrollado por las sociedades interesadas directamente en la integración6: “Sea como fuere en el plano teórico, son cada vez más los que piensan que, en el plano práctico, la idea de soberanía resulta incompatible con las condiciones del mundo actual”7. Con todo, para que ello ocurra es menester dar un paso decisivo en el proceso de integración –que ha sido tradicionalmente esquivo en América Latina–, consistente en crear tribunales y acciones expeditas, en favor de los Estados y de los particulares, sobre todo para que estos puedan hacer valer sus derechos subjetivos, dándole vida y vigencia real al tratado8: “Cabe recordar que la integración europea fue pergeñada por hombres políticos (Adenauer, De Gásperi, Schumann), estructurada sobre bases políticas y tendiente a un fin político: el transformarse en una tercera potencia mundial. Los latinoamericanos, por el contrario, ven a la integración como un negocio y muchos no se dan cuenta que detrás de la integración y con la integración podemos reposicionarnos en el mundo, redimensionarnos y potenciarnos internacionalmente. Hacer posible lo que a escala mundial ya no lo es y lo que a escala planetaria tampoco; mejorar el nivel de competitividad y de empleo, mejorar la calidad de vida de nuestra gente... pero para eso se requiere estructurar un modelo y una estrategia de integración que apunte a estos fines políticos y no a otros”9. En suma, la vigencia de Tratados Internacionales de Integración lleva, necesariamente, a revisar el concepto de soberanía, ahora también limitado por esos acuerdos, con consecuencias para las relaciones interestatales y también en el ámbito interno, sea a propósito del ejercicio de la soberanía por los órganos públicos o en nexo con las actuaciones desarrolladas por personas naturales y jurídicas de derecho privado, pues sus derechos y garantías ya no estarán contenidos solo en la Constitución, sino que también en aquellos tratados. III. SITUACIÓN EN CHILE 1. Aproximación No me siento autorizado para efectuar una evaluación exhaustiva acerca de la situación actual o futura de las instituciones en Chile de frente a los procesos de integración que se están desarrollando. Precisamente, porque ya no hay un antes y un después, en que un observador, medianamente informado, pudiera establecer, como si se tratara de dos momentos estáticos –uno pasado y otro por venir–, cómo era la situación institucional previa a la integración y cómo es, en cambio, con posterioridad a ella. Muy por el contrario y de allí que estas sean reflexiones, la integración es hoy, en Chile como en tantas partes, un fenómeno en curso y ello –en el caso chileno– sin que haya habido un solo cambio institucional en la estructura, funcionamiento y atribuciones de los órganos del Estado ni en el bloque completo de normatividad. Probablemente, ocurrirá en Chile un proceso parecido al de Argentina con la reforma constitucional de 199410, la cual sobreviene tres años después del Tratado de Asunción, especialmente para introducir normas como las contenidas actualmente en el artículo 75º incisos 22º y 24º de la Constitución argentina11. La Constitución chilena, vigente desde 1980, no ha sido reformada en lo que dice relación con los procesos de integración. Ella solo contempla los tratados internacionales en cuatro de sus más de cien preceptos12, sin que contenga referencias, expresas o implícitas, a dichos procesos, salvo en cuanto a la atribución especial del Presidente de la República en orden a conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras y organismos internacionales13. Por ende, la integración se ha venido desarrollando por los órganos y conforme a la normativa existente desde antes de 1980. En resumen, desde el inicio de lo que se denominó la reinserción de Chile en el mundo, a comienzos de los años noventa, primero en una aproximación política y, luego, desde 1993, en una consolidación de lazos comerciales, pero con proyecciones políticas, ya fuera por medio de acuerdos bilaterales o con bloques ya constituidos, v.gr., con Canadá, la APEC, Unión Europea, MERCOSUR, etc., la estructura orgánica del Estado que ha llevado a cabo ese proceso y el conjunto normativo en que se ha desenvuelto han permanecido inalterados. 2. Consecuencias Creo que una primera aproximación, lógica por lo demás, a los efectos de la integración en Chile va a producirse en torno de la cuestión de la jerarquía normativa de los tratados respectivos, particularmente en relación con la ley. El asunto es, actualmente, objeto de debate en Chile, pero no por la integración, sino que a propósito de la reforma constitucional introducida al artículo 5º inciso 2º de la Carta Fundamental en 1989, centrándose la discusión en torno del nivel en la pirámide normativa que corresponde asignar a los tratados, ratificados y vigentes en Chile, que versen sobre derechos humanos, en cuanto a si ellos deben ser considerados Derecho Constitucional Material, disposiciones superiores a la ley pero inferiores a la Carta Fundamental o preceptos de simple rango legal14. Sin embargo y planteado el asunto respecto de los acuerdos comerciales de carácter internacional, nuestros tribunales se han pronunciado haciendo primar el tratado sobre la legislación interna, aunque no por razones de jerarquía normativa, sino que por el compromiso asumido por el Estado ante la comunidad de las naciones15, aunque se trate de una ley posterior a la norma internacional: “Que el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, GATT, suscrito por Chile durante la Conferencia de Comercio y Empleo de las Naciones Unidas, celebrada en Ginebra, entre los meses de abril y octubre de 1947, se encuentra vigente en Chile desde marzo de 1979 y en virtud de lo dispuesto en el artículo 27º de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados también vigente en este país se aplica con preferencia al derecho interno. Por otra parte, siendo un tratado un acto bilateral, es inaceptable que pueda ser modificado por una ley interna dictada en uno de los países contratantes, acto unilateral de una sola de las partes, como es el caso de la Ley Nº 18.211, que, en consecuencia, no puede aplicarse a las importaciones de productos desde los países que suscribieron el citado Acuerdo del GATT”16. Digo, entonces, que es muy probable que el primer efecto derivado de los acuerdos de integración consistirá en plantearse la cuestión de la jerarquía normativa de los tratados respectivos, pero a medida que se profundice en la integración, o sea, una vez que se avance desde lo meramente comercial a lo político, sus efectos se advertirán en relación con todas y cada una de las funciones del Estado y aún más allá de ellas. Piénsese, por ejemplo, en los cambios inevitables –orgánicos, procesales y sustantivos– en la conducción y manejo de las relaciones internacionales por el Jefe del Estado17; en la adopción de políticas y planes gubernamentales, ahora considerando el marco fijado por el tratado; el reposicionamiento de la ley en la jerarquía normativa con la consiguiente mutación del rol asignado al legislador; la búsqueda, por parte del Congreso, de una mayor injerencia en los debates y acuerdos de integración conducidos por los gobiernos18; la situación de los tribunales al momento de aplicar la normativa interna o la que deriva de los tratados; las nuevas garantías para proteger los derechos fundamentales, que se puedan deducir directamente ante los tribunales internacionales; las dificultades derivadas no solo de la colisión –más aparente que real– entre el derecho interno y el Internacional que pasa a formar parte de aquel, sino que también entre los tribunales internos y los que se crean al alero de los acuerdos de integración; el rol de los abogados –auxiliares del Poder Judicial– en la defensa de sus clientes y en la preparación de sus estrategias procesales y tesis jurídicas19; las consecuencias que se derivan para el Poder Constituyente, sobre todo, en los asuntos que serán ahora regulados por los tratados, erigiéndose en una limitación, especialmente para el Poder Constituyente derivado; las variantes que se deberán considerar para ejercer los controles, pesos y contrapesos, respecto de los órganos estatales y también sobre las instituciones creadas por los tratados; en fin, el abandono de ideologías y doctrinas políticas, sociales, económicas y culturales incoherentes con los acuerdos internacionales, concentrándose el debate y la discusión en aquellas que se enmarquen dentro de la normativa generada al amparo de la integración20. Quisiera, a partir de los ejemplos recién citados, solamente hacer hincapié en cuatro de ellos: - Primero, la integración abrirá un nuevo flanco en que el Congreso habrá de perder ámbitos de poder e influencia como ha venido ocurriendo, progresivamente, a lo largo de este siglo21 y lo propio ocurrirá respecto de los partidos políticos en favor de otras entidades –públicas y privadas– que resultarán más eficientes a la hora de representar y defender los que suelen denominarse “problemas reales de la gente”. La globalización de la economía y la integración de los mercados, con la subsecuente interrelación política, social y cultural, mediante la creación de normas y organismos –sobre todo jurisdiccionales– a nivel internacional, es un nuevo impulso en el aumento de las potestades del Presidente de la República y constituye un ámbito donde las personas, antes que los partidos, habrán de acudir a los mecanismos que contemplen los tratados y a las organizaciones empresariales, sindicales, ambientalistas, etc., que se formen con motivo de la integración; - Segundo, lo propio puede decirse acerca del Poder Judicial, pues la integración –con la subsecuente creación de un derecho y unos entes supranacionales–, conlleva la pérdida de espacios de ese Poder del Estado en beneficio de los tribunales creados al amparo del tratado; - Tercero, también el Poder Constituyente verá mermada su capacidad de decisión, pues ahora deberá respetar los acuerdos internacionales, en tanto desee mantener la unión comercial con otros Estados y tal deseo, avanzada la integración y percibidos sus beneficios por la sociedad22, especialmente con motivo de las decisiones vinculantes de los organismos supranacionales, habrá de transformarse en necesidad, y - Cuarto, la integración habrá de configurar un determinado modelo económico o, al menos, será clara en trazar lineamientos tendientes a asegurar una economía con características bien definidas, como dice Pedro José Frías, la economía de mercado o economía libre o economía de empresa23. Al mismo tiempo, el sustento y requisito ineludible para que los Estados se incorporen a los tratados –al menos así ocurre en el caso del MERCOSUR24– es la existencia de un régimen democrático al interior de sus fronteras. Por ende, concepciones de la economía o de la política diversas de aquellas deberán cambiar, adaptarse o, en todo caso, moderarse, pues de lo contrario serán incompatibles con los objetivos de la integración25. Por ende, resultará inevitable renovar y replantear el concepto de soberanía, advirtiéndose en la integración un nuevo límite a aquella cualidad del poder político. IV. HACIA UNA NUEVA CULTURA Así como, desde el punto de vista de la ciencia política, la integración plantea una revisión del concepto de soberanía y, en el orden constitucional, se avizoran cambios profundos en la estructura y funcionamiento del Estado, es menester reconocer que la integración es un aspecto dentro de la compleja trama que refleja los cambios culturales que están viviendo sociedades como la argentina y la chilena: “(...) Se inicia (hacia
1982 en Argentina) un cambio de valores y crece un nuevo consenso respecto
de valores sostenidos y del modelo perseguido por la sociedad. Los argentinos
comienzan a buscar una sociedad más acorde con el contexto mundial,
más moderna, más integrada al concierto de las naciones.
Se adoptan valores universalistas y se demanda un capitalismo democrático. “(...) Se inicia (hacia 1982 en Argentina) un cambio de valores y crece un nuevo consenso respecto de valores sostenidos y del modelo perseguido por la sociedad. Los argentinos comienzan a buscar una sociedad más acorde con el contexto mundial, más moderna, más integrada al concierto de las naciones. Se adoptan valores universalistas y se demanda un capitalismo democrático. Ese cambio de mentalidad ha sido el sustento de la transformación y de los logros obtenidos en los últimos años (estabilidad institucional y estabilidad económica). La transformación cultural que ha acompañado estos procesos de la transición parece ser muy profunda. En los dos planos, el de las instituciones de gobierno y el de la organización de la economía, cambiaron valores generales y pautas de conducta microeconómicas o individuales. En la cultura anterior prevalecían, en mayor o menos medida, valores “estatistas” y valores “corporativos”. La visión de la sociedad era la de una organización de factores de poder. En la cultura que está emergiendo prevalecen los valores del “mercado” y la “sociedad civil”. La visión de la sociedad está centrada más bien en la noción de los límites al poder. (...) La cultura política que está emergiendo se asienta en estos rasgos que parecen constituir el meollo de la nueva “normalidad”: – Integración económica internacional. – Inversión privada plenamente legitimada. – Creciente apoliticismo. Pérdida del carácter “sagrado” de la política. – Valoración de estructuras e instituciones capaces de establecer límites al ejercicio del poder de los gobernantes. – Percepción de canales participativos cívicos, asociativos, pero no partidarios (el “tercer sector” de Peter Drucker)”26. Como señala una obra reciente de derecho público argentino, dando cuenta de la situación de transición en que se sitúa todo Estado de frente al comienzo de un genuino proceso de integración: “En la actualidad se considera que el proceso de integración regional no puede reducirse a la búsqueda de grandes espacios económicos para la liberación comercial, la unión aduanera y el ensanchamiento de los mercados, pues para ser plenamente efectivo debe extender sus alcances hasta la dimensión política y cultural (...)”27. Sobre la base de una nueva concepción del Estado y de las relaciones interestatales será posible abrir paso a la integración, en su amplio sentido y radio de aplicación. Pero esa nueva concepción no debe ser asumida tanto por las instituciones que nos gobiernan cuanto por la sociedad misma, a partir de una manera moderna de entender las relaciones entre las naciones, esto es, sin recelos ni odiosidades, privilegiando la satisfacción de las necesidades colectivas y el logro de los objetivos individuales y sociales por sobre las rencillas y los malos entendidos. V. A MODO DE CONCLUSIÓN Cuanto he señalado me lleva a concluir que todo lo que se haga con motivo de la integración será vano, si no se basa en un régimen democrático, sustentado en el respeto a los derechos humanos, pues como señaló el Presidente Carlos Menem en su última visita a Chile –el 8 de agosto de 1997–, en un encuentro con empresarios chilenos y argentinos, “la economía funciona solo si funciona la política”, o sea, e intento interpretar a vuestro Presidente, la economía y la integración solo son posibles donde primero se encuentre sólidamente asentada la democracia no tanto como forma de gobierno, sino superlativamente como estilo de vida28. NOTAS 1
Un resumen acerca de la evolución del concepto y características
de la soberanía puede leerse en Mario Justo López: Manual
de Derecho Político (Buenos Aires, Ed. Kapelusz, 1973) pp. 238-246. 12 Léese en el artículo 5º inciso 2º que: “El ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los órganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes”. Por su parte, el artículo 32º señala que son “Atribuciones especiales del Presidente de la República”: Nº 17º “Conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras y organismos internacionales, y llevar a cabo las negociaciones, concluir, firmar y ratificar los tratados que estime convenientes para los intereses del país, los que deberán ser sometidos a la aprobación del Congreso conforme a lo prescrito en el artículo 50º Nº 1º. Las discusiones y deliberaciones sobre estos objetos serán secretos si el Presidente de la República así lo exigiere”. A su turno, la norma clave en esta materia se encuentra en el artículo 50º Nº 1º señala que “Son atribuciones exclusivas del Congreso Nacional”: “1) Aprobar o desechar los tratados internacionales que le presentare el Presidente de la República antes de su ratificación. La aprobación de un tratado se someterá a los trámites de una ley. Las medidas que el Presidente de la República adopte o los acuerdos que celebre para el cumplimiento de un tratado en vigor no requerirán nueva aprobación del Congreso, a menos que se trate de materias propias de ley. En el mismo acuerdo aprobatorio de un tratado, podrá el Congreso autorizar al Presidente de la República a fin de que, durante la vigencia de aquel, dicte las disposiciones con fuerza de ley que estime necesarias para su cabal cumplimiento, siendo en tal caso aplicable lo dispuesto en los incisos segundo y siguientes del artículo 61º”. Finalmente, el artículo
82º dispone que 13 Artículo
32º Nº 17º, ya transcrito en la nota anterior. Una visión acerca
del estado del debate puede verse en Humberto Nogueira Alcalá:
“Los Tratados Internacionales en el Ordenamiento Jurídico
Chileno” en Ius et Praxis (Talca, Facultad de Derecho de la Universidad
de Talca, 1997) pp. 11-29 y 51-62. Véase la evolución
de la jurisprudencia argentina en Jorge Sarmiento García (Director)
citado en supra nota 6, pp. 213-216; asimismo y respecto del sistema y
jurisprudencia anterior a la reforma de 1994, léase Jorge Reinaldo
A. Vanossi: Teoría Constitucional (Buenos Aires, Ed. Depalma, 1976)
pp. 227-272. Véase JAIME HARRIS
FERNÁNDEZ Y ENRIQUE CAMPUSANO PUELMA: “El Juez Nacional y
la Interpretación de los Tratados Internacionales” en Universidad
de Chile y Universidad Adolfo Ibáñez (organizadores): Interpretación,
Integración y Razonamiento Jurídicos (Santiago, Ed. Jurídica
de Chile, 1992) p. 262. 22
Sobre el particular, Eugenia Muchnik, Luis Felipe Errázuriz y Juan
Ignacio Domínguez: “Efectos de la Asociación de Chile
al MERCOSUR en el Sector Agrícola y Agroindustrial” en Estudios
Públicos Nº 63 (1996) pp. 113-164; María José
Taladriz, Pablo Eisendecher, Rodrigo Momberg y Andrés Melossi:
“El Régimen de Propiedad Industrial Chileno en el Protocolo
de Armonización de Normas sobre Propiedad Industrial en el MERCOSUR”
en VII Revista de Derecho (Valdivia, Facultad de Ciencias Jurídica
y Sociales de la Universidad Austral de Chile, 1996) pp. 99-102; y Richard
G. Lipsey y Patricio Meller (editores): NAFTA y MERCOSUR: Un Diálogo
Canadiense-Latinoamericano (Santiago, CIEPLAN / Dolmen ediciones, 1996).
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