Revista de Derecho, Vol. X, diciembre 1999, pp. 111-114 ESTUDIOS E INVESTIGACIONES
ANALISIS CRITICO DE LA NUEVA INSTITUCIONALIDAD FORESTAL
Pedro Fernández Bitterlich Consultor en Derecho Ambiental
Por oficio Nº 2449 de 20 de julio de 1993, el Presidente de la Cámara de Diputados, don Carlos Montes, envió al Presidente del Senado el proyecto de ley del gobierno que crea una nueva institucionalidad forestal. Con el objeto de colaborar
al debate de este proyecto me permito darle a conocer mi opinión,
la cual fue expresada en un seminario organizado por la Universidad Austral
de Chile a invitación del señor Decano de la Facultad de
Ciencias Jurídicas y Sociales de dicho plantel universitario. 1. Lo que hay funcionando 2. Lo que hay sin funcionar 3. Lo que se pretende crear 4. Visión crítica, y 5. Propuesta a una nueva institucionalidad. DESARROLLO 1. Lo que hay funcionando Lo que existe en este campo en la actualidad es una Corporación Nacional Forestal, CONAF, que desempeña las siguientes funciones principales: Aplica el D.L. 701 sobre Fomento Forestal, tiene a su cargo la administración y cuidado de las Areas Protegidas del Estado de acuerdo con el artículo 10 de la Ley de Bosques y 34, 35 y 36 de la Ley 19.300 y tiene, además, el control de los incendios y plagas forestales. CONAF fue creada por escritura pública notarial el 2 de febrero de 1970, es continuadora de la Corporación de Reforestación, y como toda corporación privada se rige por sus Estatutos, el Libro Primero, Título XXXIII del Código Civil y leyes especiales. Jurídicamente es una corporación privada sin fines de lucro a la cual leyes especiales le han dado potestad y funciones públicas. Esta característica tan sui géneris limita la actividad de este organismo, por lo que se hace necesario legislar sobre ello otorgándole una nueva estructura jurídica conforme lo tienen los servicios públicos descentralizados con personalidad jurídica, toda vez que el artículo 6º de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado de diciembre de 1986 prohíbe desempeñar potestades públicas a entidades que no formen parte de su Administración. Creo que a raíz de la limitación señalada no existiría discusión acerca de la necesidad de otorgar al organismo que desempeñe funciones forestales, potestad y funciones públicos de pleno derecho. El problema radicaría si es necesario otorgar esta facultad a la actual CONAF, o bien, como plantea el proyecto del gobierno, dividir las facultades de la actual CONAF en tres organismos distintos. 2. Lo que hay sin funcionar La Ley 18.348, publicada en el Diario Oficial el 19 de octubre de 1984, creó una nueva CONAF manteniendo su nombre y agregándole un apellido: “Corporación Nacional Forestal y de Protección de los Recursos Naturales Renovables”. Esta ley no está vigente, por lo que esta nueva CONAF no está en funciones. Característica de la Corporación Nacional Forestal y de Protección de los Recursos Naturales Renovables. 2.1. Es un servicio público descentralizado con personalidad jurídica, lo que le da funciones y potestades públicas, de las que su antecesora carecía. 2.2. Es continuadora de la anterior CONAF privada a que nos referimos. 2.3. Tiene por objetivo general, según lo señala su artículo 3º, la “Conservación, protección, incremento, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables del país”. En consecuencia esta CONAF-Pública no solo tiene facultades propiamente forestales, sino tiene el manejo y control de los recursos naturales renovables a excepción de los recursos marinos y dulceacuícolas que controla la actual ley de pesca. 2.4. Tiene, según la ley, las siguientes funciones específicas: Ejecutar estudios de investigación sobre los recursos naturales renovables, ejecutar programas de manejo de recursos naturales renovables, prestar asistencia técnica y servicios onerosos, fomentar el establecimiento de bosques y procurar su adecuado manejo, ejecutar labores silvícolas, confeccionar el catastro de los recursos naturales, etc. 2.5. Tiene a su cargo el control, manejo y administración del Servicio Nacional de Areas Protegidas del Estado, SNASPE. 2.6. Tiene a su cargo el control de incendios forestales y plagas de la misma naturaleza. Es decir, la Ley 18.348 crea un organismo público con amplias facultades en el sector forestal con plena potestad pública. Administración Su administración está a cargo de un Consejo compuesto por: El Ministro de Agricultura, el Director Ejecutivo de CONAF, el Director ejecutivo del SAG, el Vicepresidente del INDAP y el Director de la oficina de Planificación Agrícola. La labor del Consejo es fijar las políticas generales de la Corporación cuya ejecución está en manos del Director Ejecutivo de CONAF-Pública. Puesta en vigencia La puesta en vigencia de esta Ley 18.348 depende de la dictación de un decreto supremo del Ejecutivo que disuelva la CONAF privada actual. Consecuencias de su vigencia Las consecuencias de la vigencia de la Ley 18.348 a que nos referimos son dos principalmente: 1. Pone en pleno funcionamiento una CONAF con plenos poderes públicos, y 2. pone en vigencia la Ley 18.362 de diciembre de 1984 que crea el Servicio Nacional de Areas Silvestres Protegidas del Estado, SNASPE.
De acuerdo con las motivaciones expresadas en el mensaje presidencial del proyecto de ley del Ejecutivo que crea una nueva institucionalidad ambiental, ella se funda en la importancia que el sector forestal ha alcanzado en la economía nacional, la necesidad de crear un nuevo organismo con plenos poderes públicos, la necesidad de poner en vigencia la Ley que crea el SNASPE y las atribuciones que la Ley 18.348 le asignó a la CONAF-Pública, las cuales “no corresponden a las que se refieren en la actualidad”. En qué consiste esta nueva institucionalidad. La nueva institucionalidad crea: Una Subsecretaría Forestal, un Servicio Nacional Forestal y una Corporación Nacional Forestal reducida en sus funciones e igualmente privada. Subsecretaría Forestal Funciones de la Subsecretaría Forestal: a) Proponer la política forestal nacional incluyendo la protección de la flora y fauna y preservación, conservación y recuperación de ecosistemas forestales y de aquellos adscritos al SNASPE. b) Proponer normas legales para la ejecución de la política forestal. c) Orientar la actividad industrial hacia una utilización eficiente y sustentable de los recursos forestales. d) Someter al Presidente de la República la afectación y desafectación de áreas protegidas. e) Proponer la declaración de incumplimiento obligatorio de normas sobre protección contra incendios, plagas y enfermedades forestales endémicas. f) Impulsar la investigación forestal. g) Velar por la correcta administración del SNASPE. Servicio Nacional Forestal Funciones del Servicio Nacional Forestal: El objetivo de este servicio es contribuir al manejo sustentable de los recursos forestales y llevar a cabo las acciones que aseguran la política forestal del Estado. Jurídicamente es un servicio público descentralizado con personalidad jurídica. Atribuciones a) Aplicar las normas legales del sector forestal. b) Aprobar planes de manejo de las unidades del SNASPE. c) Otorgar autorizaciones o concesiones en las unidades del SNASPE. d) Otorgar los aportes o subvenciones que autorice la ley. e) Elaborar programas especiales: manejo de cuencas, recuperación de zonas áridas, etc. f) Emitir su opinión técnica –cuando se le requiera– en materias reguladas por la Ley 19.300 sobre Medio Ambiente. g) Velar por el cumplimiento de las convenciones internacionales en materias de su competencia y ejercer la calidad de autoridad administrativa y científica en tales convenciones. h) Ejercer todas las atribuciones que las leyes le hayan otorgado a CONAF y SAG en materia forestal a excepción de las señaladas en el Título III y en el D.L. 3.557. i) Desempeñar las funciones que la Ley 18.362 dio al Ministerio de Agricultura en materia de concesiones, autorizaciones y aprobación de planes de manejo del SNASPE y aquellas asignadas a CONAF por la misma ley. Administración del Servicio Nacional Forestal: Su Director Nacional tiene la representación judicial y extrajudicial. Cuenta con Direcciones Regionales en cada Región del país a cargo de un Director Regional. Atribuciones de los Directores Regionales: Aprueban planes de manejo,
salvo los de dimensiones industriales de acuerdo a la Ley 19.300, los
que son aprobados por el Director Nacional. Sus funciones: a) Administrar y realizar la gestión operativa del SNASPE. b) Ejecutar acciones para el control del fuego y plagas forestales. c) Programar y ejecutar programas de conservación de flora y fauna del SNASPE. d) Proponer e informar a la Subsecretaría Forestal la afectación y desafectación de áreas silvestres protegidas. e) Proponer al Servicio Nacional Forestal otorgamiento de autorizaciones o concesiones en las unidades del SNASPE. f) Emitir su opinión en materias de la Ley 19.300 relacionadas con el SNASPE. g) Ejercer las funciones señaladas en los artículos 11 y 13 de la Ley 18.362, es decir, administrar las unidades de manejo de las áreas protegidas y elaborar los planes de manejo de cada unidad. h) Ejecutar los planes de manejo que hubieren sido aprobados. i) Elaborar un reglamento interno para cada unidad del SNASPE. En síntesis, solo mantiene el control del fuego y plagas forestales y algunas facultades relacionadas con el SNASPE referidas a su administración. 4. Visión crítica de la nueva institucionalidad 4.1. La estructura del proyecto de ley consiste básicamente en fraccionar las funciones que actualmente desarrolla CONAF para distribuirlas en tres organismos diferentes dependientes del Ministerio de Agricultura, la Subsecretaría Forestal, el Servicio Nacional Forestal y la CONAF que se mantiene privada y reducida. Es decir, en lugar de fortalecer CONAF, dándole funciones y potestad pública, que es su debilidad actual, la reduce a un organismo de segundo orden encargado para ejecutar el control del fuego y plagas forestales y algunas funciones (no todas) relacionadas con el SNASPE. Incluso, para ejecutar las funciones que a esta CONAF privada le entrega el proyecto de ley, ella debe previamente suscribir convenios con el Servicio Nacional Forestal, pasando así a ser un simple prestador de servicios de este, desapareciendo en la práctica. 4.2. CONAF, durante los 30 años de vida que lleva desde su fundación, es y ha sido reconocida nacional e internacionalmente como órgano de importancia en materia forestal. Comercialmente, es una marca que se ha ganado un lugar en el mundo forestal, cualquiera que hubiesen sido sus desaciertos en esta materia. No resulta adecuado, entonces, que el nombre de CONAF desaparezca del mercado que ha ayudado a fortalecer, ya que este patrimonio que constituye su nombre, no es fácil formarlo. 4.3. Por otra parte, en materia ambiental y en especial de manejo de recursos naturales, debe tratarse de radicar similares funciones en un solo organismo en lugar de fraccionarIo en tres como ocurre con el proyecto. Esto último es precisamente el problema ambiental en Chile, en que similares funciones la desarrollan distintos órganos, superponiéndose atribuciones y dificultando la solución de los problemas. 4.4. En lo especial, el proyecto presenta algunas imprecisiones que es necesario aclarar. Por ejemplo en el Título I, al referirse a las funciones de la Subsecretaría Forestal, señala su artículo 2º letra f) la de someter al Presidente de la República la afectación y desafectación de áreas protegidas. Pues bien, es legalmente posible crear áreas protegidas mediante decreto supremo, pero una vez creadas algunas de ellas, como los Parques Nacionales, estos solo pueden desafectarse por ley de acuerdo con el artículo III de la Convención de Washington, que es ley de la República por D.S. 531 de 4 de octubre de 1967. Así mismo, al referirse el proyecto a las funciones del Servicio Nacional Forestal, el artículo 7 letra i) expresa: ejercer la calidad de autoridad administrativa y científica en convenciones internacionales. Al respecto, debe tenerse presente que entendemos que el proyecto se está refiriendo a la Convención sobre Comercio Internacional de especies amenazadas de Flora y Fauna Silvestres, CITES, en la cual un mismo organismo no puede ser a la vez organismo científico y administrativo para certificar hechos que permitan la exportación sin fines comerciales de un mismo espécimen. 4.5. La nueva institución crea una institucionalidad difusa, poco clara, sin objetivos precisos, y ello se debe en parte importante a la ausencia de una política forestal del gobierno, lo que se refleja en el proyecto de ley sobre el bosque nativo que lleva 7 años en el Congreso y cuyo texto actual en lugar de incentivar su manejo induce a su sustitución, perdiéndose toda visión sistémica del bosque nativo. 4.6. Lo razonable en lo inmediato sería dotar a la actual CONAF de funciones y potestades públicas, para lo cual bastaría dictar el decreto supremo que pone en vigencia la Ley Nº 18.348 que la crea. Si se desea establecer un organismo distinto a la CONAF para que administre las áreas silvestres protegidas, que sería lo sensato, debe así señalarse en forma clara y precisa conjuntamente con poner en vigencia la ley que crea el SNASPE contenida en la Ley 18.362. Son estos dos organismos públicos los que en la actualidad deberían crearse, una CONAF-Pública encargada del proceso del fomento forestal y un Servicio Nacional de Areas Silvestres Protegidas, distinto del anterior, encargado de la administración y cuidado de estas áreas, tanto fiscales como privadas, tanto terrestres como marinas, ya que son dos funciones distintas el fomento y promoción de la producción forestal y la preservación de áreas protegidas en que en Chile, en su mayor extensión, carecen incluso de bosques. 5. Propuesta de una nueva institucionalidad en materia de recursos no renovables Si se desea una mayor eficacia en el manejo, conservación y preservación de los recursos naturales renovables, tanto terrestres como acuáticos, lo que llamamos biodiversidad, lo ideal es que ellos deberían ser administrados desde una sola autoridad colocada, en el caso de Chile, en el Ministerio de Agricultura, lo que permitiría lograr una mayor unidad y eficacia en su administración, economía de recursos, facilitar la solución de los problemas y evitar la superposición de funciones que hoy encontramos en esta área. A fin de lograr lo anterior, deberían estar bajo la autoridad del Ministerio de Agricultura el manejo y control de los ecosistemas terrestres agrupados en torno a la actual Subsecretaría de Agricultura, y el manejo, administración y control de los ecosistemas marinos a cargo de la Subsecretaría de Pesca, hoy bajo el control del Ministerio de Economía. El cuadro siguiente ilustra este criterio.
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