Revista de Derecho, Vol. X, diciembre 1999, pp. 199-203 RECENSIONES BIBLIOGRAFICAS
Cea Egaña, José Luis, “El Sistema Constitucional de Chile. Síntesis Crítica”. Presentación hecha en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Austral de Chile, en el Campus Isla Teja de Valdivia, el 15 de abril de 1999
El profesor José Luis Cea Egaña ha tenido la gentileza de pedirme que presente su último libro “El Sistema Constitucional de Chile. Síntesis Crítica”. Quisiera comenzar mis palabras agradeciendo esta invitación. Al Profesor Cea Egaña, por supuesto, por la oportunidad de reflexionar con ustedes sobre temas que me interesan sobremanera. A las autoridades de la Universidad Austral por hacer posible este hermoso acto académico. VALDIVIA, MUY NOBLE Y MUY LEAL “Valdivia, muy noble y leal”. Así reza el escudo de armas de Valdivia. Así es para mí también. Por ello, y por la gran belleza de su paisaje, siempre ha sido para mí un agrado poder visitar esta hermosa ciudad. Venir aquí a presentar un libro sobre nuestro Derecho Constitucional reviste, además, una particular significación. La historia de esta ciudad tiene un vínculo especial con el desarrollo de nuestras instituciones políticas. Fue en esta ciudad donde
nació Fray Camilo Henríquez, patriota insigne, impulsor
incansable de la reforma política y primer periodista chileno.
Ya en este siglo, a Valdivia le cupo ser representada en el Senado por don Eleodoro Yáñez y don José Maza, ambos juristas de nota que dejaron su huella en los debates constitucionales de su época. No creo exagerar si agrego que, en su actual representación parlamentaria, Valdivia proyecta esta digna tradición. La creación de una Escuela de Derecho en esta ciudad, obra en que empeñó sus mejores esfuerzos el profesor Cea, constituye un testimonio de que Valdivia seguirá, y cada vez con más fuerza, aportando al desarrollo jurídico institucional de nuestro país. UN LIBRO DE EXCELENCIA El nuevo libro del profesor Cea es un importante aporte al desarrollo de nuestro Derecho Constitucional. En efecto, sus casi 500 páginas contienen un análisis profundo de algunos de los problemas principales de nuestro Derecho Público. La obra que presentamos se apoya en la cuantiosa producción científica de su autor. Detrás de la precisión de los conceptos y la claridad de las conclusiones se aprecia, inequívocamente, el producto maduro de más de tres décadas en la Cátedra y el fruto de incontables publicaciones especializadas. Aun cuando este trabajo
no se nos presenta como un Tratado de Derecho Constitucional, no dejan
de impresionar el orden riguroso con que son abordados los temas y el
volumen y riqueza de la importante bibliografía citada (cerca de
300 títulos). Las clases universitarias del profesor Cea son conocidas
por su claridad expositiva. Cabe destacar la forma en que el texto que
comentamos proyecta ese mismo estilo preciso y elegante. Esta podría ser, en primer lugar, una primera aproximación para que los estudiantes den una mirada general al Derecho Constitucional. Me atrevo a pensar que, además de ilustrar al alumno, este libro podría despertar en él un fuerte interés vocacional por el Derecho Público. Debería ser leído también por aquellos abogados y Jueces que no han tenido oportunidad de estudiar sistemáticamente la Constitución Política de 1980. Más aún, el solo hecho que esta obra examine críticamente las muchas reformas constitucionales aprobadas durante la década que termina, hacen aconsejable su lectura para toda persona que desee estar al día sobre una temática en constante movimiento y desarrollo. Finalmente, creo identificar un tercer tipo de lector que podría sacar inmenso provecho de la lectura de este libro: Me refiero a todas las personas que desempeñan funciones públicas o cargos de responsabilidad en nuestro país. El trabajo del profesor Cea no es solo una reseña informada, ni se agota en la crítica seria. Estamos, también, ante un conjunto de propuestas constitucionales que son presentadas con pasión y erudición. A lo largo de las páginas del libro queda patente el profundo amor que siente el autor por su patria. Se nota su preocupación ciudadana por los asuntos públicos. No estamos, por tanto, ante el intelectual distante o ante el académico que se encierra tras los muros de la vida universitaria. El Recurso de Protección, el Sistema de Partidos Políticos, la Reforma de la Constitución y la Descentralización son algunas de las instituciones y tópicos que preocupan al autor. Frente a todos estos temas el profesor Cea no esconde sus convicciones. Por el contrario, ante cada problema nos entrega una opinión coherente y seria. Podrán compartirse o no sus juicios, pero siempre habrá que reconocer el peso que estos tienen. Los cuatro capítulos del libro configuran un todo sistemático y equilibrado. El capítulo primero, titulado “Fisonomía Histórica y Prospectiva”, contiene las bases de un marco teórico con el cual entender la Constitución Política que nos rige. Allí se presentan los elementos de análisis formal y sustantivo necesarios para comprender nuestro Código Político. El capítulo segundo, sobre “Dignidad, Derechos y Garantías”, propone un examen en profundidad sobre el catálogo de derechos reconocidos en nuestra Carta Fundamental. De este acápite, resultan particularmente sugerentes las reflexiones sobre Universalización y “Flujo-Reflujo Público-Privado”. El capítulo tercero, que trata del Régimen de Gobierno, describe de manera actualizada, a marzo de 1999, los rasgos esenciales de las instituciones políticas. La reflexión doctrinaria aparece complementada por varios cuadros estadísticos, tremendamente ilustrativos y muy bien presentados gráficamente. El capítulo cuarto, por último, elabora una fundamentada crítica al centralismo chileno y a las reformas hasta ahora implementadas en el terreno de la descentralización. Es en esta sección donde el profesor Cea despliega con mayor fuerza un planteamiento prospectivo. Esto no es nuevo para ninguno de Uds. El profesor Cea lleva diez años insistiendo, en uno u otro foro, sobre la necesidad imperiosa de avanzar hacia lo que el llama el Estado Regional. Este último capítulo del libro constituye un verdadero manifiesto por la participación ciudadana y la dispersión del poder. Todos quienes tenemos responsabilidad política en este país deberíamos meditar sobre este planteamiento innovador, ciertamente cada cual desde nuestra perspectiva aunque coincidiendo en la búsqueda del desarrollo armónico de todas las regiones y de los chilenos, independientemente del lugar en que se desenvuelvan. CONSENSO CONSTITUCIONAL Habría sido posible detenerme en la descripción de los méritos del libro del profesor Cea. Ello, amén de haber estado ampliamente justificado, habría satisfecho los cánones habituales para la presentación de un libro nuevo. Me voy a permitir, sin embargo, tomar pie del libro del profesor Cea, y a partir de este, compartir con ustedes algunas reflexiones sobre el tema de la Reforma Constitucional. Lo primero en que debemos coincidir es que la Constitución es nuestro documento fundamental, que establece cómo se configura el Estado y cuáles son los límites al poder y, por lo mismo, es el instrumento esencial de convivencia pacífica de la sociedad. Esto implica que, en un sistema democrático, debe estar provista de legitimidad, es decir, debe contar con la anuencia de los sujetos y de la comunidad que pretende reglar. Los problemas constitucionales, desde esta perspectiva, no solo cuentan con la preocupación de los especialistas, sino que atingen a la comunidad en su conjunto. En términos generales contamos con una Constitución provista de legitimidad social, sin perjuicio de que para el mejor desenvolvimiento y proyección de nuestra democracia se requieren modificaciones tendientes a dar mayor participación y a redefinir roles institucionales. Ello no obstante que nuestra Carta Fundamental ha sido objeto en la última década de nada menos que diez reformas constitucionales. Recuérdese que en sus 48 años de vigencia la Constitución Política de 1925 experimentó en total diez modificaciones en su texto, es decir un cambio cada cinco años. Esta constatación debe servir para poner en perspectiva histórica el tema de la Reforma Constitucional. Este dinamismo puede ser evidencia de una o varias cosas. En primer lugar puede dar cuenta de la fuerza del impulso reformista que por cada enmienda frustrada ha logrado, sin embargo, hacer realidad alguna innovación importante. Esta flexibilidad también puede ser testimonio del particular clima político de la década que termina. En efecto no puede ignorarse que todas y cada una de estas reformas constitucionales han concitado un apoyo que trascienden la fuerza propia de los sectores de la Concertación Democrática. No me parece, sin embargo, que esta proliferación de reformas pueda ser indicativa de una supuesta flexibilidad de la Carta Fundamental. Tampoco me parece que la suma de todos estos cambios haya producido el efecto de hacer de nuestro Código Político un documento plenamente consensuado, por cuanto hay aún aspectos que, a nuestro juicio, es necesario perfeccionar. Si, por ejemplo, examinamos la vigencia del Estado de Derecho, área que compete en buena medida a mi Cartera, cabe destacar los avances producidos. Esta es una certeza que nos asiste en el marco de un diagnóstico global de nuestra Justicia, la que vemos como un conjunto de partes interrelacionadas que requiere una completa actualización, lo que se constituye en un firme aporte a la modernización del Estado, así como hacerse cargo de las inquietudes de la gente. Es en función de esa mirada general que hemos logrado notables éxitos en nuestro afán de establecer una nueva Justicia para Chile. Recordemos que, en un hecho verdaderamente inusual, en 1997, en pocos meses, el Congreso Nacional aprobó dos reformas constitucionales vinculadas con nuestro sector. La primera de ella incorpora a la Carta Fundamental la figura del Ministerio Público, lo que implica consagrar el establecimiento de un nuevo Sistema de Enjuiciamiento Criminal, que separa las funciones de investigar y acusar de las de juzgar, hoy radicadas en una sola persona, que es el Juez de Crimen. Es opinión compartida por diversos sectores que este es el cambio más trascendental que estamos impulsando. Debemos consignar que el Código de Procedimiento Penal chileno, que comenzó a regir a comienzos de este siglo, fue presentado para su aprobación al Parlamento en el año 1894 y venía precedido de estudios y proyectos que databan ya de 30 años antes. Como hemos subrayado, constituye más que una anécdota el hecho que el Ejecutivo de fines del siglo pasado, que propuso el Código vigente, tras proclamar al juicio oral y público como el de mayores ventajas y atributos, optó paradójicamente por someter a la consideración parlamentaria uno enteramente diferente, en atención a nuestra habitual insuficiencia presupuestaria, a la escasez de población ilustrada y a lo extenso de nuestro territorio. Hoy contamos con la oportunidad histórica de poner las cosas en su lugar y establecer un sistema en el que se combine el respeto a los derechos del sujeto imputado y la necesidad social de establecer los alcances del delito y sancionarlo como corresponde y en tiempo prudente, dando a la víctima la protección necesaria. La reforma constitucional señalada se complementa con una serie de proyectos, entre los que se cuenta el nuevo Código Procesal Penal, la Reforma al Código Orgánico de Tribunales, la creación de la Defensa Penal Pública y la iniciativa que organiza y desarrolla el Ministerio Público. Este conjunto normativo esperamos transformarlo en Ley en su totalidad antes del término del actual período, lo que requiere mantener el actual ritmo de tramitación legislativa. Con el segundo cambio constitucional que mencionaba se ha configurado una nueva forma de nominar a los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, en el que participan los tres poderes del Estado y se incorporó a abogados externos al mundo judicial como ministros permanentes. Todo ello junto con eliminar disposiciones establecidas en nuestra Constitución que daban carácter vitalicio a determinados magistrados. En tales iniciativas, así como muchas otras destinadas en su globalidad a generar en Chile una Justicia oportuna, eficiente, cercana y confiable, hemos avanzado sobre la base de un proceso altamente participativo, incorporando a los más diversos sectores como protagonistas de los cambios, a quienes hemos pedido que colaboren con un espíritu de reforma. LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL Una vez que el conjunto
de transformaciones señalado esté, en su mayor parte, operando,
el país debe abordar otras materias, no obstante que en el intertanto
ellas deben ser estudiadas y debatidas. Es significativa entre estas,
la Justicia Constitucional. ¿Por qué formulo esta apreciación? Nuestro sistema constitucional se caracteriza por tener una estructura híbrida, por cuanto son varios los órganos que tienen competencia constitucional:
Sin embargo, el actual Tribunal Constitucional no tiene facultades para resolver contiendas de competencias entre los órganos del Estado. Ello está radicado en la Corte Suprema respecto a las contiendas de competencia entre Tribunales inferiores y autoridades políticas o administrativas, y en el Senado respecto a las contiendas de competencia entre tribunales superiores y autoridades políticas o administrativas. d. También, la Contraloría General de la República, organismos de carácter administrativo, ejerce competencias constitucionales, al calificar en el trámite de toma de razón, la constitucionalidad de los decretos supremos emitidos por el Presidente de la República. POSIBLES ENMIENDAS No es esta la ocasión para desarrollar en detalle minucioso cuál podría ser el contenido de una reforma integral al sistema descrito. Creo, por lo demás, que es indispensable abrir un debate amplio sobre esta materia. Las Facultades de Derecho, e incluyo –por supuesto– la casa que hoy me acoge, tienen un valioso aporte que ofrecer al respecto. No obstante, quisiera esbozar dos ideas que, a mi juicio, deberían inspirar una reforma al Sistema de Justicia Constitucional chileno: En primer lugar, resulta indispensable revisar la forma en que se integra nuestro Tribunal Constitucional. En una nueva integración debería buscarse una fórmula que, junto con garantizar plenamente la independencia de los Ministros, asegure también que los tres poderes del Estado participen de manera equilibrada en la designación de los integrantes del supremo intérprete de la Constitución Política. constitucional como la experiencia comparada parecen aconsejar la concentración de la función de control constitucional en el Tribunal Constitucional. Tal reforma implica necesariamente que la Corte Suprema deje de conocer de los recursos de inaplicabilidad –cometido que ha sido merecedor de fundadas críticas de parte de los estudiosos del Derecho Público– y se concentre, en cambio, en sus tareas propias como Corte de Casación. Una revisión de las potestades del tribunal Constitucional puede significar también el examen de la viabilidad de introducir en nuestro Derecho un recurso tutelar de última instancia –tipo Amparo europeo– que podría servir para uniformar nuestra a veces diversa y confusa jurisprudencia de protección. RÉGIMEN POLÍTICO En su libro, el Profesor Cea sugiere un criterio para evaluar el conjunto de reformas constitucionales pendientes. El autor identifica, en primer término, aquellas propuestas que seguirían teniendo vigencia política y respecto de cuya aprobación se muestra francamente partidario (por ejemplo la supresión de los Senadores designados y la eventual modificación del Estatuto del Tribunal Constitucional). A continuación, sin embargo, el profesor Cea alude a otro conjunto de reformas constitucionales que, en su opinión, han perdido impulso político, de manera que no parece razonable pensar que vuelvan a ser discutidas, y menos aún votadas, en el futuro próximo (por ejemplo, el reforzamiento de las facultades presidenciales respecto de las instituciones de las Fuerzas Armadas). En sus conclusiones pertinentes,
al autor aboga por un discernimiento razonado a la hora de plantear nuevas
reformas a la Carta Constitucional. En esto compartimos la perspectiva del autor. Me parece, asimismo, sumamente interesante, y digno de ser explorado el conjunto de reformas descentralizadoras que se proponen en el último capítulo del libro. No obstante, quisiera enfatizar un aspecto que me parece particularmente importante. Quisiera pensar que el autor, aquí presente, compartirá también estas preocupaciones. Hacer afirmaciones categóricas sobre nuestro régimen político no es sencillo. Quisiéramos poder decir que Chile tiene una democracia plena. Estando consciente de nuestras limitaciones, queremos pensar que en nuestro país existe una efectiva separación de los poderes, existe una efectiva libertad de prensa y los órganos de autoridad son elegidos en elecciones limpias y pacíficas. El problema que nos ocupa se complica, aún más, si se toma en cuenta que no existe, por supuesto, un prototipo ideal de régimen democrático, con el cual compararnos o medirnos. Teniendo presente lo anterior, y considerando, además, todos los importantes avances que hemos logrado en esta década, quisiera manifestar una perspectiva crítica y exigente respecto de nuestra institucionalidad política. INDEPENDENCIA EXTERNA Y CONVIVENCIA INTERNA Durante los últimos meses, el Gobierno que integro ha desplegado un importante, y muchas veces incomprendido esfuerzo, por hacer valer en el extranjero las prerrogativas que corresponden a un país soberano. Al hacerlo, hemos estado defendiendo un orden internacional donde la vigencia progresiva y universal de los derechos humanos –que aplaudimos– vaya acompañada, también, de la construcción paulatina de reglas e instituciones que garanticen la equidad de los procesos y el respeto a los fueros legítimos de los países mas pequeños. Lo que me preocupa es que lleguemos a escindir completamente nuestra preocupación por la soberanía, entendida como independencia externa, de nuestra propia convivencia política interna. Muchas son las definiciones de democracia. Más allá de las diferencias, sin embargo, es claro que ella entraña, como requisito sine qua non, formas de participación real de la ciudadanía en la discusión y definición de los asuntos públicos. ¿Qué ocurre en Chile? ¿Qué pasa con el ejercicio de la soberanía popular dentro de nuestras fronteras? ¿En qué medida las grandes mayorías deben enfrentar, una y otra vez, un poder de veto minoritario, constitucionalmente consagrado. Cuando me pregunto por la vigencia de la soberanía popular, estoy lejos de aludir a la noción absoluta que acuñaran Bodino, Hobbes o Rousseau. Me refiero, por supuesto, a un poder ciudadano sujeto estrictamente a las reglas constitucionales y cuyas resoluciones no pueden jamás sacrificar los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Al llegar a este punto, no puedo sino poner de manifiesto la forma en que el estado de cosas de nuestra institucionalidad política diverge significativamente de lo que debiera ser el funcionamiento de una democracia efectiva y participativa. La necesidad de contar con un Senado íntegramente elegido, de mejorar la forma de integración y las atribuciones del Tribunal Constitucional, de sustituir el sistema absurdo con que elegimos a nuestros representantes populares y de revisar la composición y atribuciones del Consejo de Seguridad Nacional, no son lujos o preciosismos con los que uno podría perfeccionar nuestra institucionalidad. Las reformas anteriores, y otras más, siguen constituyendo imperativos. No hacerlos significa condenar nuestro régimen de Gobierno a un permanente bloqueo. Significa, además, que nuestros conciudadanos –especialmente los más jóvenes– siguen recibiendo un mensaje perturbador: El voto no vale. La ciudadanía no puede cambiar nada. Todos quienes sintamos
un compromiso con el Derecho y la Libertad; aquellos que postulemos
lo que el profesor Cea denomina una Democracia Social, tenemos el deber
de seguir impulsando un debate razonado del que puedan fluir las importantes
reformas democratizadoras pendientes. María Soledad
Alvear Valenzuela
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