Revista de Derecho, Nº Especial, agosto 1999, pp. 177-191 DOCUMENTOS
MENSAJE DE S.E. EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA, DON EDUARDO FREI RUIZ-TAGLE, CON QUE INICIA UN PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE UN NUEVO CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL (BOLETIN N° 1630-07)
La modernización del sistema de administración de justicia constituye un esfuerzo de crecimiento institucional que, cercano ya el fin de siglo, es ineludible para el desarrollo y consolidación de nuestro sistema constitucional y democrático. Existe en el país un amplio consenso sobre la falta de adecuación del sistema vigente a los requerimientos de los tiempos actuales, siendo Esta percibida como un obstáculo a las metas de desarrollo que el país se ha trazado para los años venideros. La modernización del sector justicia en Chile ha sido definida, por el Gobierno que tengo el honor de presidir, como una política que tiende a adecuar el conjunto de las instituciones que participan de la administración de justicia a los procesos de desarrollo político y económico que ha experimentado Chile en las dos últimas décadas. Mientras el sistema de administración de justicia en Chile fue diseñado y constituido, en lo fundamental, hacia mediados del siglo XIX, permaneciendo desde entonces sin cambio alguno, la sociedad chilena se ha transformado en un sentido económico y político. En materia económica el cambio fundamental ha consistido en la privatización de la actividad productiva, donde el Estado ha adquirido un rol regulador tendiendo, mediante la privatización, a abandonar su rol productivo inmediato. El padrón estatal del desarrollo ha quedado atrás. De una economía proteccionista, fundada en la sustitución de importaciones, la sociedad chilena ha transitado hacia un modelo de economía de mercado, abierta a la internacionalización y centrada en el fomento a las exportaciones. De un sistema productivo cuyo principal agente era el Estado, la sociedad chilena ha dado paso a un modelo que supone un Estado descentralizado que enfatiza y fomenta el esfuerzo y la iniciativa privada. El cambio político más importante en Chile ha sido, a su turno, la consolidación del modelo democrático, el que a su vez exige el respeto a los derechos humanos como un principio fundamental de legitimidad. Ambos fenómenos plantean crecientes exigencias al sistema de administración de justicia, que hacen necesaria su modernización, sobre lo cual se ha decantado un importante consenso en el país. En efecto, el desarrollo económico ha supuesto y supondrá en el futuro un creciente número y variedad de los litigios, que exigen, a la vez, rapidez y eficiencia en su resolución. En contraste con ello las características que presenta el gasto público en justicia y la evolución del trabajo de los tribunales muestra, de otra parte, que en justicia el gasto público es regresivo. Los costos de litigar se subsidian y, de esa manera, quienes acceden al sistema son subsidiados por los que resultan excluidos, es decir, los más pobres. Las deficiencias del sistema de justicia criminal, a su turno, constituyen una de las fuentes más características de la marginalidad en Chile. Al afectar de* un modo discriminatorio a los sectores sociales más vulnerables y no consultar formas eficientes de reinserción, el sistema de justicia penal en Chile produce marginalidad. Así, pues, desde un punto de vista económico se requiere hacer más re-distributivo el gasto en justicia, se necesita evitar que el sistema penal produzca marginalidad y, en fin, se requiere maximizar la imparcialidad y la eficiencia del sistema legal en su conjunto, bases indispensables para los títulos de propiedad y el crédito. Los cambios políticos, a su turno, exigen una justicia accesible, imparcial, igualitaria y que maximice las garantías. La necesidad de prevenir la corrupción, supone, a la vez, una activa participación de los ciudadanos en el control del poder y ello aumenta la necesidad de contar con un Poder Judicial eficiente e independiente. En suma, se hace necesario modernizar el Poder Judicial para garantizar la gobernabilidad de parte del sistema político, la integración social y la viabilidad del modelo de desarrollo económico. Mediante la modernización de la administración de justicia se busca favorecer la consolidación del Estado de derecho democrático y del modelo de desarrollo económico. Queda descontado que, desde el punto de vista de la política pública que se ha definido para el sector, ambos objetivos globales del proceso no resultan necesariamente contrapuestos, sino más bien que en lazados el uno al otro, poseyendo, en todo caso, primacía el primero por sobre el segundo. El objetivo global de modernización de la justicia -definido como la maximización de las garantías y la imparcialidad del Estado democrático y el incremento del bienestar- se encuentran a lo menos tres diversas áreas en las que es necesario efectuar reformas, a saber, el área de acceso a la justicia; el área del derecho de menores, y el área del sistema penal. La reforma al sistema penal constituye una labor que se extiende más allá de la reforma al proceso penal. Supone modificar nuestros criterios de criminalización primaria, introduciendo principios como los de lesividad y ultima ratio supone, además supervigilar la ejecución de las penas para evitar así castigos excesivos y favorecer la reinserción; exige modificar la relación entre el Estado y la policía, para favorecer la oportunidad y la selectividad en el uso de la fuerza; y supone, por sobre todo, de un modo urgente y prioritario, modificar el proceso penal para transformarlo en un juicio genuino, con igualdad de armas entre el Estado y el inculpado y con plena vigencia de la oralidad, la oportunidad y la inmediación. Este proyecto de Código de Procedimiento Penal que se somete a la consideración del H. Congreso Nacional constituye, por eso, la pieza central de esa reforma procesal y debe erigirse, además, como el primer y decisivo paso hacia una reforma del sistema penal en su conjunto. El proyecto de Código constituye el núcleo básico de un nuevo modelo procesal penal que, a su vez, aspira a producir una importante transformación en el conjunto del sistema de justicia criminal. Se busca cambiar fundamentalmente el modo en que los tribunales desarrollan el procedimiento penal, proyectando ese cambio hacia el trabajo de los organismos policiales, hacia el funcionamiento del sistema penitenciario y, en general, respecto del conjunto de las actividades estatales que constituyen la respuesta represiva a la criminalidad. La proyección de la reforma hacia el conjunto del sistema penal debe producirse a través de dos mecanismos principales: el primero de ellos es la creación de un Ministerio Público. Este organismo debe, además de cumplir su rol específico como órgano acusador en el procedimiento penal, asumir la función de ordenar la utilización de los recursos represivos del sistema conforme a criterios generales, conocidos y legitimados por medio de la discusión pública y frente a órganos representativos de la comunidad. El segundo consiste en devolver a las decisiones judiciales, y en especial a la sentencia judicial, su plena centralidad como forma de control y legitimación de la utilización de dichos métodos represivos. Se busca entonces reordenar las oportunidades y los supuestos de las actuaciones de los diversos órganos, con miras a enfatizar el carácter principal de las decisiones judiciales. En consecuencia, este proyecto establece las bases procedimentales de un nuevo sistema procesal penal que pretende abandonar el modelo inquisitivo y avanzar hacia otro con una orientación de carácter acusatorio. Es en esta perspectiva que este proyecto debe ser analizado, comprendido y criticado. Las instituciones que propone han sido diseñadas con estas orientaciones, y deberán ser evaluadas a partir de su idoneidad para darles cumplimiento. RENTABILIDAD DE LA REFORMA PROCESAL PENAL Desde el punto de vista político y constitucional, el mayor defecto del sistema penal en Chile es que carece de un genuino juicio contradictorio que satisfaga las exigencias del debido proceso. El sistema penal en Chile, en su fase procesal, contradice así una de las garantías inherentes al sistema político. Según lo acreditan diversos estudios, y la observación histórica lo pone de manifiesto, el proceso penal en Chile posee una estructura inquisitiva, absolutista y secreta, que despersonaliza al inculpado y que no se corresponde con la noción de ciudadanía propia de un Estado democrático. La consolidación de la democracia exige la reforma al proceso penal de modo que satisfaga las exigencias de un juicio público y contradictorio. La reforma al proceso penal que proponemos constituye, entonces, una profundización de las instituciones democráticas que conforman al Estado chileno. Pero no se trata solo de satisfacer las exigencias del debido proceso, llevando así a término el desarrollo del Estado constitucional. Todavía esa reforma resulta exigida por la idea y el principio de los derechos humanos que fundan al sistema político y que constituyen, como es sabido, uno de los compromisos más delicados del Estado ante la comunidad internacional. Se ha dicho, con razón, que los sistemas de enjuiciamiento criminal son los más elocuentes indicadores del grado de respeto por los derechos de las personas que existe en un ordenamiento estatal o, dicho de otro modo, que el autoritarismo se revela en la forma en que los poderes públicos encaran el reproche a las conductas desviadas o las formas de comportamiento anómico. En las sociedades que, como la muestra, han instalado a la democracia como forma de convivencia y como método para la adopción de las decisiones públicas, y donde, por lo mismo, las violaciones masivas a los derechos humanos suelen estar clausuradas, es el sistema procesal penal el sector del Estado en el cual las formas más abusivas hacia las que tiende el poder suelen manifestarse. Las víctimas de esas infracciones cotidianas a los derechos de las personas suelen ser los sectores que los procesos de modernización excluyen, haciéndolos extremadamente vulnerables. Algo de eso ocurre hoy en Chile. Estudios empíricos recientes ponen en manifiesto cómo el número de detenciones practicadas por los organismos policiales es superior al número de causas ingresadas ante el órgano jurisdiccional, resultando, así, que existen formas de control social penal al margen de la supervigilancia de los jueces y personas que son sometidas al rigor del sistema penal en su conjunto, sin que nunca se les formule cargo alguno. En los cinco años transcurridos desde el año 1987 hasta 1991 -un período que cubre gobiernos distintos- el promedio de causas ingresadas a los tribunales del crimen en relación a las detenciones efectuadas es de un 60,6 por ciento, de manera que el cuarenta por ciento del total de quienes son detenidos en Chile -una media anual de 750.000 personas- son privados de libertad, aunque sea por breve lapso, sin ingresar al sistema jurisdiccional. Ocuparse de la reforma procesal penal para, a través de ella, fortalecer las garantías, constituye, así, una tarea exigida por los principios en materia de derechos fundamentales. La reforma al proceso penal importará, por lo mismo, un mayor goce cotidiano de los derechos humanos. No se agotan ahí, sin embargo, los efectos y las ventajas políticas de la reforma al proceso penal. Si modernizar el Estado significa someter la gestión de sus diversos órganos a criterios de eficiencia en la gestión y en el diseño, entonces, la modernización del Estado exige la reforma al proceso penal. En la situación actual, se trata no solo de un procedimiento que confiere pocas garantías, sino que, además, se trata de un procedimiento carente de eficiencia y, lo que es peor, displicente con las víctimas y los usuarios que a él acceden. Algunos estudios empíricos de carácter exploratorio, por otra parte, atribuyen al procedimiento penal vigente en Chile funciones latentes de penalización informal, dada la alta incidencia de la prisión preventiva y el bajo número de sentencias condenatorias. En lo que atinge nada más a las causas que ingresan al sistema jurisdiccional, las fuentes primarias muestran que, para el año 1990, si se excluyen las faltas y los cuasidelitos, el promedio de causas finalizadas mediante sentencia definitiva a nivel nacional alcanza apenas a un 17 por ciento y los sobreseimientos a un 69 por ciento. Un análisis más fino de esas cifras -que excluya juzgamientos por leyes especiales- indicaría todavía que la tasa de sentencias definitivas alcanza apenas a un seis por ciento. En fin, las fuentes primarias disponibles y diversas fuentes de carácter secundario, indican que la mayor parte de quienes están recluidos en las prisiones del país son personas que se encuentran detenidas o procesadas y solo la menor parte condenadas. A lo largo de la década del ochenta y en lo que va del noventa; la población condenada nunca supera el cuarenta y nueve por ciento de la población privada de libertad. Se trata, pues, de un sistema que posee formas deficitarias de división del trabajo, obsoleto y deficiente en su gestión. La reforma al proceso penal debe traducirse, entonces, en una mejora en la gestión jurisdiccional del Estado. A ese conjunto de efectos políticos de una reforma procesal penal, debe agregarse, todavía, la relevancia económica de la reforma. Esta se traducirá en una mejor utilización del gasto público en justicia, por una parte, y en una mayor integración social, por otra, contribuyendo así a acentuar la función de equidad que compete al Estado. Como ocurre en todos los sectores del Estado, los recursos para la persecución penal son inevitablemente escasos y, por ese motivo, no toda forma de conducta desviada puede ser reprimida. El cambio en las pautas de movilidad social y las asimetrías inherentes a los procesos de modernización permiten prever que esa brecha entre conductas a reprimir y recursos disponibles se acentuará en el futuro inmediato. En los hechos todo sistema penal es inevitablemente selectivo. Existe una zona de la criminalidad que queda, también, inevitablemente fuera del sistema. En el caso del proceso penal chileno esa selectividad es discriminatoria, puesto que no hace más que reproducir los sistemas de estratificación social, afectando solo a los sectores sociales más vulnerables. Las fuentes primarias muestran que buena parte de la represión penal se traduce en la persecución de la criminalidad de bagatela cuando es cometida por esos sectores. Este fenómeno no solo es grave por lo inicuo de la discriminación que supone, sino que, además, importa un uso gravemente ineficiente del gasto público, puesto que, como lo muestra la baja tasa de sentencias definitivas que logra -nada más un seis por ciento del total, excluidas las dictadas por leyes especiales, según ya se anotó- el actual sistema es ineficiente en la criminalidad común e inexistente con respecto a la criminalidad socialmente menos vulnerable y de más alta lesividad. Es, pues, necesario, instituir un órgano -el Ministerio Público- que en base a criterios políticos criminales explícitos y sometido a estrictos controles de responsabilidad, conduzca la selectividad del sistema penal hacia la criminalidad más lesiva. La reforma procesal penal supondrá, así, una persecución más eficiente y una selectividad en base a criterios político-criminales explícitos. El gasto público en el sector deberá optimizarse en base a criterios que permitan su control. De otra parte, como ya se dijo, el sistema procesal penal chileno con su recurso casi exclusivo a la privación de libertad, suele segregar a los inculpados de sus grupos de pertenencia, lo cual, tratándose de jóvenes, se traduce en un ingreso a formas permanentes de marginalidad que, luego, inducen a esos mismos sujetos a nuevas y más graves formas de criminalidad. En otros términos, el diseño del actual proceso penal produce marginalidad y, por esa vía, acentúa las posibilidades de la conducta desviada. Un Estado atento a corregir, en base a criterios de equidad, los resultados espontáneos de los procesos sociales y económicos, debe ocuparse del proceso penal, puesto que, con ello, produce integración al proceso de crecimiento económico y evita una fuente permanente de marginalidad productiva. Como es obvio, cada sujeto que se incorpora al sistema penal y que padece el ingreso al circuito de la marginalidad, es una pérdida inmensa de inversión social y de esfuerzo público. La reforma procesal penal deberá corregir ése camino de marginalidad, permitiendo, mediante la intervención del Ministerio Público, favorecer la reincorporación social y económica de quien ingresa al sistema. En fin, y ahora desde un punto de vista social, la reforma que se propone se traduce en una ganancia social por quienes son víctimas de la conducta delictual. En Chile, por motivos diversos, existe una gran inseguridad subjetiva, un fuerte temor a la criminalidad. Una de las fuentes de esa inseguridad subjetiva es la indefensión que provoca el deficiente diseño del proceso penal. En los hechos, el proceso penal pone de cargo de las víctimas la iniciativa de la persecución penal, puesto que la actividad de los organismos de persecución penal pública es ineficiente y, según ya se vio, no logra focalizarse sobre la criminalidad más grave sino solo sobre los sectores sociales más vulnerables. La extrema dilación y la estructura de los procedimientos, por otra parte, distancian a la infracción del castigo, privando a este último de sus funciones simbólicas y protectoras. La reforma procesal penal, en la medida que instituye un órgano específico encargado de la persecución penal pública sometido a la conformidad de la víctima y, al mismo tiempo, en la medida que abrevia la distancia temporal entre la infracción y el castigo, contribuye a disminuir los factores que acentúan la inseguridad subjetiva en Chile. El Ministerio Público será un órgano estatal especializado en la persecución penal, en la protección de la víctima y en una represión imparcial y rápida de la delincuencia. Las precedentes consideraciones ponen de manifiesto como emprender el proyecto de reforma procesal penal importa, una vez logrado, una ganancia social neta. Al emprender este proyecto de reforma invertiremos en legitimidad, en derechos humanos y en seguridad. ELABORACIÓN DE PROYECTO A partir de estos puntos de vista el Gobierno que presido, por intermedio del Ministerio de Justicia, ha formulado el presente proyecto de nuevo Código de Procedimiento Penal que se somete a la aprobación del H. Congreso Nacional, y por su intermedio a la comunidad nacional. Se trata de una propuesta destinada a ser analizada ampliamente por la comunidad jurídica, política y por la población en general, con la expectativa de que su conocimiento y análisis pueda suscitar amplios consensos así como permitir su perfeccionamiento. El proyecto ha sido elaborado durante el año 1994 en el contexto de un acuerdo de colaboración técnica en que el Ministerio de Justicia ha contado con la directa colaboración de la Fundación Paz Ciudadana y la Corporación de Promoción Universitaria. El trabajo se ha estructurado a partir de un foro de discusión en cuyo seno se han diseñado los lineamientos básicos de la reforma, el que se integra con un conjunto de académicos, abogados y magistrados convocados con el criterio de buscar la más amplia representatividad entre los diversos roles al interior del sistema jurídico y las diversas sensibilidades políticas, culturales e ideológica. La siguiente es la lista de personas que fueron invitadas a participar en el foro: - Alberto
Balbontín Retamal También han tenido participación en el foro a través de calificados representantes las siguientes organizaciones de la comunidad jurídica e instituciones académicas y de asesoría en materias legislativas: el Colegio de Abogados de Chile, la Asociación Nacional de Magistrados, el Instituto Chileno de Derecho Procesal, el Instituto de Ciencias Penales, el Instituto Libertad y Desarrollo, el Centro de Estudios y Asesoría Legislativa (CEAL), el Instituto Libertad, el Programa de Asistencia Legislativa (PAL) y el Centro de Estudios para el Desarrollo (CED). A partir de los consensos y lineamientos entregados por el foro se ha procedido a la redacción del proyecto por parte de una comisión dirigida por el señor Cristian Riego, profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales, e integrada por el señor Jorge Bofill, profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes; la señora María Inés Horvitz, profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile; el señor Raúl Tavolari, profesor de las Facultades de Derecho de las Universidades de Chile y Valparaíso, y el señor Mauricio Duce, académico de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales, quien ha actuado como secretario. Cabe señalar que el proyecto representa el eje central respecto de un conjunto de otros proyectos legislativos y trabajos complementarios que deberán necesariamente formar parte del proceso de reforma del sistema procesal penal chileno. Este conjunto de proyectos y trabajos es actualmente objeto de una segunda etapa del proyecto de colaboración técnica que el Ministerio de Justicia lleva adelante con la Fundación Paz Ciudadana y la Corporación de Promoción Universitaria. FUENTES Los documentos que otorgan los parámetros básicos usados para el diseño del proyecto han sido la Constitución Política de la República y los Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos que obligan al país, habiéndose tenido en cuenta especialmente entre estos últimos a la Convención Americana sobre Derechos Humanos y al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. También ha sido fuente principal del proyecto de legislación procesal vigente, en especial el Código de procedimiento Penal, del cual se han mantenido todas aquellas normas que no resultan contradictorias con el nuevo sistema y que constituyen parámetros conocidos para jueces y abogados, existiendo muchas veces a su respecto un caudal de interpretaciones y jurisprudencia suficientemente asentadas. El Código Orgánico de Tribunales y el Código de Procedimiento Civil han sido considerados para efectos de buscar mantener coherencia con sus normas y, en general, se han conservado las remisiones a materias que en esos cuerpos resultan adecuadamente reguladas. Cabe hacer presente que entre los proyectos que deben acompañar al de Código de Procedimiento Penal, se encuentra una modificación importante del Código Orgánico de Tribunales destinada a organizar los tribunales necesarios para el sistema propuesto. También han sido fuentes directas para el trabajo realizado diversos textos de legislación extranjera, tanto de nivel legal como constitucional, así como opiniones doctrinales o jurisprudencia relativas a ellos. Entre los códigos extranjeros de más frecuente utilización estuvieron el Código Procesal Penal italiano de 1988, la Ordenanza Procesal Penal alemana de 1877, la Ley de Enjuiciamiento Criminal española de 1882, el Código Procesal Penal de la Nación argentina de 1992, el Código Procesal Penal de la Provincia de Córdoba de 1992 y el Código Procesal Penal peruano de 1991. Pero además de estos textos legales, han sido de extraordinaria utilidad para el trabajo del foro y de la Comisión Técnica el Código Procesal Penal Modelo para Iberoamérica desarrollado por el Instituto Iberoamericano de Derechos Procesal. Asimismo, se ha utilizado su antecedente más directo que es el Proyecto de Código Procesal Penal de la Nación Argentina de 1986 y otros proyectos posteriores vinculados directamente con el Modelo como son el Proyecto de Código Procesal Penal de Guatemala de 1991 y el Proyecto de Código Procesal Penal de El Salvador de 1993. Asimismo se ha utilizado el método de titular cada uno de los artículos con una referencia a su contenido, siguiendo el sistema de las legislaciones más modernas. CONTENIDO DEL PROYECTO 1. Breve explicación de los órganos del sistema propuesto y del procedimiento ordinario El procedimiento de aplicación general propuesto en el proyecto contempla la participación de diversos órganos en una instancia única. La primera de las etapas del procedimiento es la de instrucción;ella está a cargo de los fiscales del Ministerio Público, quienes deberán investigarlos delitos y preparar la acusación. También en esta fase se contempla la participación de un tribunal unipersonal llamado juez de control de la instrucción, encargado de resolver todos los conflictos que pueden presentarse entre la actividad de investigación del fiscal y los derechos e intereses del imputado y los demás intervinientes. En los casos en que el fiscal formule acusación se dará lugar a una audiencia, llamada intermedia, ante el mismo juez de control de la instrucción, destinada básicamente a preparar el juicio. El juicio se celebrará en forma pública ante un tribunal colegiado de tres miembros, frente al cual deberá formularse la acusación, plantearse la defensa y producirse las pruebas, en una o varias audiencias orales que se deberán desarrollar en forma continuada y con la presencia permanente del fiscal y del imputado y su defensor. Al término del juicio el tribunal dictará su sentencia la que solo será objeto de limitadas posibilidades de impugnación ante los tribunales superiores. No serán objeto de explicación detenida muchas regulaciones del proyecto que dicen relación con los mecanismos procedimentales específicos destinados a hacer operativas las instituciones propuestas. En alguna de ellas no se han introducido innovaciones fundamentales, como por ejemplo en las normas sobre costas del párrafo 6° del Título III del Libro I, o en las relativas a plazos del párrafo 1° del mismo Título y Libro. En otras se ha buscado simplificar mecanismos, aligerando cargas y demoras, como es el caso de las normas sobre comunicaciones entre autoridades o las relativas a notificaciones y citaciones, de los párrafos 2° y 3° del Título III del Libro I, respectivamente. Finalmente, algunas de estas reglamentaciones son completamente nuevas, por cuanto se refieren a actividades vinculadas a instituciones procesales que no existían o que han cambiado fundamentalmente, cual es el caso de las normas sobre registro de las actuaciones de la instrucción y de la audiencia intermedia del párrafo 5° del Título III del Libro I, o de las relativas al acta del juicio oral del párrafo 5° del título III del Libro II. 2. Principios básicos Ha parecido necesario comenzar el texto del proyecto con una explicitación de los principios básicos que deben regir el enjuiciamiento criminal en nuestro sistema jurídico. Se trata de la especificación de contenidos de la Constitución Política de la República y de Tratados Internacionales de Derechos Humanos, que constituyen las bases a partir de las cuales se procede al diseño del nuevo sistema. El eje del procedimiento propuesto está constituido por la garantía del juicio previo, es decir, el derecho de todo ciudadano a quien se le imputa un delito a exigir la realización de un juicio público ante un tribunal imparcial que resuelva por medio de una sentencia si concurren o no los presupuestos de aplicación de una pena o medida de seguridad. Como elemento integrante de esta garantía básica se consagra el sistema oral, a partir de la constatación de que este método sencillo y directo de comunicación es el único que permite asegurar que el conjunto de actos que constituyen el juicio se realicen de manera pública, concentrada, con la presencia permanente de todos los intervinientes y sin admitir la posibilidad de mediaciones o delegaciones, como las que tantos problemas y distorsiones han causado en el sistema vigente. Se pretende entonces cambiar fundamentalmente el modo en que los jueces conocen los casos para su resolución, pasando del sistema de la lectura de expedientes a uno en que la percepción tanto de las pruebas como del debate de las partes se realice de forma directa, en el juicio. Pero además de constituir una garantía, el juicio público y su realización por el método oral, constituyen un mecanismo indispensable para que la administración de justicia cumpla con las demás funciones que la sociedad le encomienda. Una de ellas es la de resolver los conflictos, en este caso penales, de un modo que sea percibido como legítimo por la comunidad, con miras a reforzar la confianza de la ciudadanía en el sistema jurídico. Esta función difícilmente puede ser cumplida si los actos constitutivos del proceso no son accesibles o no resultan comprensibles al conjunto de la comunidad. En el mismo sentido el juicio público constituye un componente antiquísimo de la cultura universal, que ha demostrado tener la capacidad de permitir una adecuada socialización del trabajo del sistema judicial y de mejorar su percepción por parte del común de la gente. En este mismo sentido, el establecimiento del juicio como núcleo del sistema busca resaltar la figura del juez como actor del sistema institucional. También el proceso penal está llamado a desempeñar un importante efecto preventivo general, que normalmente se atribuye a la etapa de ejecución de la pena. El enjuiciamiento público de los delitos permite socializar más directamente el mensaje de que existe una respuesta estatal rigurosa a los actos que la sociedad considera inaceptables, inhibiendo con ello a quienes pudieren pretender llevarlos a cabo en el futuro y reafirmando ante el conjunto de la comunidad la vigencia de los valores del sistema jurídico. También el juicio oral favorecerá la producción de este efecto que parece tan necesario en el tiempo actual. Directamente vinculado con la exigencia del juicio previo se encuentra el principio que obliga a tratar al imputado como inocente mientras no haya sido dictada en su contra una sentencia condenatoria, el que este proyecto recoge explícitamente. Como consecuencia directa de este principio surge la necesidad de rediseñar el régimen de medidas cautelares aplicables a quienes se encuentran en calidad de imputados, a partir del reconocimiento de su excepcionalidad. Esta tarea se encara en los Títulos VI y VII del Libro I. En lo fundamental, este rediseño de las medidas cautelares se basa en la afirmación de la excepcionalidad de las mismas y en su completa subordinación a los objetivos del procedimiento. En cuanto a lo primero, el proyecto propone dar plena aplicación a la presunción de inocencia, afirmando que quien es objeto de un procedimiento criminal en calidad de imputado no debe sufrir, en principio, ningún detrimento respecto del goce y ejercicio de todos sus derechos individuales en tanto estos no se vean afectados por la imposición de una pena. No obstante, a partir del reconocimiento de la necesidad de proteger los objetivos del procedimiento respecto de actuaciones del imputado que pudieren afectarlos, se autoriza al juez para adoptar un conjunto de medidas específicas y debidamente fundadas que restringen los derechos del imputado, cuando ello parezca indispensable para garantizar su comparecencia futura a los actos del procedimiento o al cumplimiento de la pena, para proteger el desarrollo de la investigación, para protegerá las víctimas o para asegurar los resultados pecuniarios del juicio. Excepcionalmente, se autoriza a otras autoridades de la persecución penal para anticiparla adopción de alguna de estas medidas pero siempre sujeta su decisiónal control posterior del juez. Además, es necesario establecer un conjunto de controles específicos respecto de las medidas cautelares que implican formas de privación de libertad, buscando racionalizar y limitar al máximo su utilización. Para estos efectos se ha diseñado un sistema de control judicial de la prisión preventiva por medio de audiencias orales, con presencia del imputado y su defensor. Estas audiencias orales pueden ser provocadas cada dos meses por el imputado o su defensor y deben convocarse de oficio por el juez cada cuatro meses. Con el mismo objetivo se disponen límites a la utilización de la prisión preventiva destinados a mantener un criterio de proporcionalidad en relación con la pena posible. En orden a ello se han ampliado las situaciones en que la privación de libertad debe ser excluida como medida cautelar, en especial en aquellos casos en que se pueda esperar la aplicación de alguna de las medidas alternativas contempladas en la Ley 18.216 al momento de la sentencia. Este último constituye un aspecto esencialmente sensible. En efecto, si el legislador ha previsto la posibilidad de que un condenado cumpla su condena en un régimen de libertad asistida, con el objeto de favorecer la resocialización, representa un contrasentido el que aún antes de emitirse tal condena, es decir, en una etapa en la cual el imputado es presuntamente inocente, deba permanecer privado de libertad. También se ha fijado un límite máximo a su duración atendiendo al mismo criterio; en este sentido la prisión preventiva deberá cesar siempre que se cumpla la mitad del tiempo de privación de libertad correspondiente a la pena esperada; y un límite temporal absoluto de 18 meses, entendiendo que el Estado no puede disponer ilimitadamente de la libertad de una persona presuntamente inocente. Finalmente, se establece un conjunto de medidas cautelares personales menos intensas que la prisión preventiva y que el juez debe utilizar con preferencia a esta cuando resulten adecuadas para asegurar los objetivos del procedimiento. Entre las que debieran tener un mayor efecto práctico está el arresto domiciliario, que fue introducido con buenos resultados para un conjunto específico de casos por la Ley N° 19.164, la sujeción a la vigilancia de una persona o autoridad, la prohibición de salir del país o del ámbito territorial que fije el juez,y otras restricciones al libre desplazamiento, destinadas a proteger a las víctimas* o los resultados de la investigación. El establecimiento de estas medidas deberá ser acompañado de un programa destinado a su adecuada implementación,el que resultará socialmente muy conveniente en cuanto permita disminuirla utilización de la privación de libertad sin detrimento de los objetivos del procedimiento. Parece necesario destacar también la introducción a nivel de los principios básicos del sistema el de la promoción de los intereses concretos de las víctimas de los delitos. En virtud de este se impone a los fiscales la obligación de velar por sus intereses y, a los jueces, la de garantizar sus derechos durante el procedimiento. Estas declaraciones generales dan lugar a diversas normas desarrolladas a lo largo del proyecto, por medio de las cuales se busca darles efectividad. Entre las más importantes están aquellas que le otorgan a la víctima el carácter de sujeto procesal aun en el caso de que no intervenga como querellante reconociéndole un conjunto de derechos que buscan romper su actual situación de marginación. Entre otros, se encuentran el derecho a ser informada de los resultados del procedimiento, a solicitar medidas de protección ante eventuales futuros atentados y a recurrir contra el sobreseimiento definitivo o la sentencia absolutoria. Con la misma orientación de relevar la posición de la víctima en el procedimiento criminal se plantea la mantención de la posibilidad de la querella como modo de intervención formal en el procedimiento considerándose- adicionalmente la posibilidad de que el querellante pueda incluso forzar una acusación, contra la opinión del fiscal, cuando a juicio del juez de control de la instrucción exista mérito suficiente para ello. Se mantiene la posibilidad de la demanda civil en el procedimiento criminal con algunas innovaciones destinadas a favorecer la posición de los afectados por los resultados del delito. La primera de ellas consiste en la obligación de los fiscales de demandar civilmente en favor de la víctima, cuando esta no cuente con abogado particular; la segunda, en la obligación del tribunal del fallo de pronunciarse sobre la demanda civil aun en el caso de absolver al imputado. Otro de los principios generales del sistema propuesto consiste en la aplicación directa de las normas constitucionales e internacionales de derechos humanos relevantes en cuanto a la regulación del procedimiento penal. Esta disposición obedece a la necesidad de reforzar la noción de que el procedimiento penal se organiza a partir del desarrollo de los principios generales del ordenamiento jurídico que regulan la relación 'entre el Estado y los ciudadanos y que se encuentran recogidos en esos cuerpos normativos. En este sentido, se trata de resaltar la importancia de estos principios por sobre los mecanismos procesales específicos consagrados en la ley. Los jueces deberán trabajar integrando las normas procedimentales con las de carácter constitucional e internacional, interpretando y aplicando las primeras de modo que den cumplimiento a las exigencias contenidas en las dos últimas. 3. Instrucción Gran parte de las críticas al procedimiento vigente se dirigen en contra del sistema de instrucción consagrado en el actual Código, caracterizable como el sistema del sumario criminal. El núcleo central de las críticas dirigidas en su contra dice relación con lo inadecuado de entregar la tarea de investigación y administración de la persecución a un órgano judicial. La labor judicial aparece estrechamente vinculada a algunas características que parecen propias de su naturaleza y que se justifican en ciertos valores que debe cautelar. Por ejemplo, el rol judicial se distingue por una cierta pasividad, por la disposición de los jueces a la resolución de conflictos promovidos por las partes, frente a las cuales mantienen una actitud imparcial. Asimismo el rol judicial se caracteriza por una cierta rigidez en cuanto a la posición de sus integrantes en el sistema. Características como la inamovilidad en los cargos, la formalidad en los nombramientos, así como reglas bastante rígidas en cuanto a la competencia de cada tribunal, se justifican en orden a garantizar la independencia de cada juez, así como la preexistencia del tribunal y de reglas objetivas para su integración. Estas particularidades, no obstante, resultan contradictorias con la necesidad de una organización racional de la persecución penal. Esta última es una tarea fundamentalmente activa, que requiere un compromiso de la organización con la promoción de intereses estatales concretos, como son la investigación de los delitos, su sanción y la satisfacción de las necesidades de las víctimas. Pero además un eficiente manejo de persecución penal requiere de un modo de organización flexible, que permita la permanente adaptación de métodos de trabajo, la agrupación de casos similares, la constitución de equipos especializados de acción, la posibilidad de la incorporación de personal auxiliar en situaciones especiales, la movilidad territorial de los recursos humanos, etcétera. Asimismo el valor de la independencia debe ceder lugar al favorecimiento de una actuación colectiva nacional o regional con miras a ejercitar de un modo uniforme los mecanismos represivos y a operar en el ámbito territorial que resulte adecuado a las características del delito de que se trate. La realidad del modelo vigente parece clara expresión de la contradicción entre ambos roles. Por una parte, se obliga a los jueces a asumir un compromiso en la actividad persecutoria, con lo que se compromete su imparcialidad, pero a la vez esta actividad no es ni puede ser desempeñada de un modo eficiente. Cada vez, en cuanto investigador y acusador, opera como unidad aislada sin conexiones con las otras unidades que cumplen funciones similares, debiendo hacerse cargo cada uno de ellos de la variedad más amplia de casos, sin contar con la adecuada asesoría técnica, la que, por otra parte, resultaría muy difícil de organizar para una forma de funcionamiento tan dispersa. Piénsese en la situación de cualquiera de los jueces del crimen de nuestras ciudades, que además de fallar los casos deben perseguir las formas más disímiles de criminalidad desde robos con violencia a delitos bancarios, o desde tráfico de estupefacientes hasta delitos de los funcionarios público, pasando por atentados sexuales, homicidios de diverso tipo, incontables faltas e infracciones menores, delitos culposos, etcétera. Agréguese a lo anterior las enormes dificultades organizacionales y administrativas que al sistema judicial le significa el gestionar la persecución penal. La mayor parte de la enorme carga administrativa y de las dificultades de su manejo en los tribunales del crimen deriva de la actividad destinada a llevar adelante los sumarios criminales. Este problema es de tal magnitud que en la práctica impide al juez concentrarse debidamente en la resolución de los casos que debe conocer. Piénsese también en las enormes posibilidades de mejoramiento en términos de la racionalidad general del sistema y en el tratamiento particular de cada caso si, como propone el proyecto, se libera a los jueces de esta carga, reservando su tiempo al conocimiento y resolución de los casos en sus diversas etapas, en tanto el rol persecutorio se encarga a un organismo especializado. Los efectos organizacionales y administrativos del cambio propuesto están siendo objeto de estudios particulares que oportunamente serán acompañados a este proyecto. El sistema propuesto concibe a la instrucción como una etapa de preparación del juicio, en que una de las partes, el fiscal, con el auxilio de la policía y otros organismos especializados, debe investigar el hecho denunciado y recolectar los medios de prueba que, en el momento oportuno, utilizará para respaldar su acusación frente al tribunal que deba dictar el fallo. Se abandona, en consecuencia, el modelo de instrucción formal en que el juez incorpora al expediente actuaciones de prueba que podrán servir directamente como fundamento a la sentencia. El rol del juez pasa a ser aquí otro completamente diferente. El tribunal que interviene en esta etapa, al que se propone llamar juez de control de la instrucción, está encargado fundamentalmente de resolver los conflictos que la actividad persecutoria del fiscal y de la policía en su auxilio pueden generar en relación con los derechos de un imputado que debe ser tenido como inocente. Excepcionalmente, el juez podrá realizar actos que constituyan anticipación de prueba, en aquellos casos en que pueda resultar imposible su producción durante el juicio y siempre con plena participación de las partes que tuvieren derecho a intervenir en él. También corresponderá al juez la resolución de otros conflictos que puedan producirse durante la instrucción, como aquellos relativos a la intervención de querellantes u otros interesados y los que digan relación con formas de terminación anticipada del procedimiento. La actividad del fiscal durante la instrucción se caracteriza por su informalidad, se lo faculta para desarrollar las diligencias que resulten técnicamente apropiadas para el esclarecimiento de los hechos y la determinación de las responsabilidades, debiendo llevar un registro sencillo de sus actuaciones. Se propone una regulación muy precisa de la forma-en que los organismos policiales deberán prestar auxilio al Ministerio Público en el desarrollo de estas tareas. Especialmente relevantes resultan en esta etapa las facultades que se otorgan al Ministerio Público para organizar su trabajo de modo eficaz. Los criterios de asignación, agrupación, control y evaluación de casos no son regulados por la ley procesal, sino que su definición corresponderá a las autoridades del Ministerio Público, de acuerdo con lo que se disponga en la correspondiente ley orgánica. Con ello se espera dar lugar a una verdadera racionalización de la persecución penal a partir de criterios generales, emanados de un órgano con competencia técnica y con una visión de conjunto respecto de todo el sistema. Se propone también facultar al Ministerio Público para archivar provisionalmente todas aquellas denuncias que no parezcan susceptibles de una investigación exitosa. El uso de esta facultad, bajo el control de las víctimas y limitada a delitos de ocurrencia común, pero de poca gravedad, debiera ahorrar muchos recursos al sistema, evitando su desgaste en casos respecto de los cuales no existe expectativa razonable de éxito. El proyecto ha seguido la tendencia de los sistemas más modernos como el alemán y el italiano, otorgando a los fiscales la facultad de no iniciar o de abandonar la persecución penal en casos de mínima gravedad, cuando resulte conveniente por no estar comprometido el interés público. Tal como ocurre en los sistemas mencionados, se ha procurado delimitar de modo preciso el ámbito de aplicación de esta facultad y se la ha sujetado a estrictos controles tanto por parte del juez como del propio Ministerio Público. Este a su vez deberá responder de su utilización frente a las autoridades representativas de la voluntad popular, de acuerdo con lo que disponga la respectiva ley orgánica. Asimismo se propone que cuando la víctima se interese en la persecución, su voluntad se imponga de modo absoluto. Se ha estimado indispensable introducir este principio a lo menos en la medida necesaria para manejar un conjunto importante de situaciones de mínima o nula gravedad que hoy día llegan a conocimiento del sistema, en que la persecución penal parece claramente contraria no solo a la conveniencia social concreta, sino a las concepciones generalmente aceptadas sobre la convivencia en una sociedad democrática, y cuya correspondencia con tipos penales se explica únicamente por la antigüedad de los mismos. En el diseño planteado por el proyecto, las amplias facultades del Ministerio Público durante la instrucción tienen como límite los derechos individuales de las personas. En los casos en que su actividad afecte o pueda afectar esos derechos, procederá siempre la intervención judicial, en general previa, por medio de audiencias orales, en las que el juez deberá calificar la legalidad de la actuación y cautelar por el respeto a los derechos de quienes puedan resultar afectados por ella. Entre las medidas que requieren esta intervención judicial estarán siempre las medidas cautelares dirigidas en contra del imputado y también algunas actividades de investigación que puedan afectar sus derechos o los de cualquier otra persona. Al efecto, el proyecto enumera un conjunto de medidas específicas que requieren este control, pero a la vez consagra la posibilidad de que el afectado requiera al juez reclamando de cualquier otra actividad persecutoria que pueda implicar afectación de sus derechos. Para aquellos casos en que sea necesario requerir la intervención judicial por primera vez en relación con una medida determinada o cuando se pretenda formalizar la persecución para eventuales futuras medidas, se propone el establecimiento de la formulación de cargos por parte del fiscal ante el juez. Se trata de una institución procesal que obliga a formalizar y judicializar la instrucción, con el fin de otorgar garantías al imputado en cuanto al conocimiento de la existencia y contenido de la persecución penal que se dirige en su contra, a permitir su declaración judicial como medio de defensa frente a esa imputación y a dar lugar a la intervención del juez para el control de la actividad investigativa y las eventuales medidas cautelares. La formulación de cargos debiera constituirse en un adecuado sustituto del sometimiento a proceso, manteniendo de este el contenido de garantía, en cuanto permite al afectado conocer la imputación y facilita su defensa y en cuanto limita el ámbito de la persecución y de la eventual acusación a los cargos formalmente planteados, impidiendo que se sorprenda al imputado, pero mitigando todos los elementos negativos del sistema vigente. El sistema propuesto evitará el prejuzgamiento que implica una resolución judicial basada en presunciones fundadas de participación e impedirá los efectos de interdicción del imputado que hoy surgen del sometimiento a proceso, como son el arraigo de pleno derecho, su conexión directa con la prisión preventiva y la libertad provisional, las anotaciones en el prontuario y demás efectos restrictivos de derechos. Se propone también el establecimiento de un plazo máximo de dos años para la instrucción a partir de la formulación de cargos, en la convicción de que una vez dirigida formalmente la investigación en contra de una persona, ella representa una carga que no puede ser prolongada indefinidamente en el tiempo. 4. Salidas alternativas y procedimientos abreviados El examen de los problemas del sistema vigente, así como la experiencia comparada, muestran que uno de los mayores obstáculos al éxito de la justicia criminal lo constituye el manejo de volúmenes muy grandes de casos, cuyos requerimientos suelen exceder con mucho las posibilidades de respuesta de los órganos del sistema con sus siempre limitados recursos. Por otra parte, los avances de las disciplinas penales muestran cómo las respuestas tradicionales del sistema, fundamentalmente las penas privativas de libertad en el caso chileno, resultan socialmente inconvenientes para una multiplicidad de casos sea porque los problemas asociados a ellas resultan mayores que sus eventuales beneficios, o porque la rigidez en su aplicación desplaza soluciones alternativas socialmente más productivas y más satisfactorias para los directamente involucrados en el caso, especialmente las víctimas o los civilmente afectados por el delito. Es a partir de estos dos planteamientos que se ha considerado necesario incorporar en el proyecto dos tipos de innovaciones. En primer lugar, se propone avanzar hacia la creación de un sistema de justicia criminal que otorgue diversas posibilidades de solución a los conflictos de que conoce, abriéndose, todavía limitadamente, a la posibilidad de soluciones distintas a las tradicionales en aquellos casos en que los diversos actores del sistema -jueces, fiscales y demás partes- estén de acuerdo en su conveniencia. En segundo lugar, se propone la creación de algunos procedimientos simplificados en que por la vía de acuerdos entre todos los intervinientes o de algunos de ellos, se suprimen etapas de cursos ordinarios del procedimiento de modo que se permita alcanzar una solución rápida del caso por medio de una sentencia definitiva, siempre que ello resulte posible sin vulnerar los valores que el sistema busca proteger. Las salidas alternativas se regulan en el párrafo 8° del Titulo I del Libro II y son la suspensión condicional del procedimiento y los acuerdos reparatorios. La primera de estas posibilidades consiste fundamentalmente en una anticipación del tipo de solución que la sentencia otorgará al caso cuando probablemente resulten aplicables algunas de las medidas alternativas de la Ley 18.216. Con acuerdo del fiscal y el imputado, el juez podrá suspender el procedimiento sujetando a este último aciertas formas de control de baja, intensidad,por un período no superior a tres años. Una de las ventajas de esta solución dice relación con la oportunidad de la medida, pues su decisión temprana evitalos efectos estigmatizante del procedimiento y la eventual prisión preventiva para quien, finalmente, se hará acreedor a una medida no privativa de libertad destinada a su reinserción social. La otra ventaja es que su aplicación no requiere de aceptación de culpabilidad ni de su declaración por parte del juez. En consecuencia, de cumplir adecuadamente con las condiciones en el plazo estipulado, el imputado se reincorpora plenamente a la vida social, sin que pese sobre su futuro el antecedente de una condena penal. En el caso de revocarse la suspensión condicional, por no cumplimiento de las condiciones o por la comisión de un nuevo delito, será necesario reiniciar el procedimiento hasta la dictación de la sentencia, incluyendo, en el segundo caso, el nuevo delito en la acusación. El establecimiento de los acuerdos reparatorios como forma de terminación de los procedimientos busca reconocer el interés preponderante de la víctima en aquellos delitos que afectan bienes que el sistema jurídico reconoce como disponibles. El sistema vigente consagra, salvo escasas excepciones, el principio de que una vez que los órganos del sistema han tomado conocimiento del hecho, la víctima queda totalmente desplazada de la posibilidad de obtener que se abandone la persecución, aun en pro de obtener otra forma de reparación al daño sufrido. Este sistema hace ponderar un interés estatal abstracto en la afirmación de la vigencia de la norma por sobre el interés concreto del afectado. Además implica una pretensión irrealista. En la práctica, cuando las partes están de acuerdo en la posibilidad de una reparación satisfactoria, ella se produce fuera del control del tribunal. En estos casos la víctima evita la continuación del procedimiento a cambio de la compensación recibida, por ejemplo, negando su colaboración en la producción de las pruebas o incluso distorsionando las mismas en favor del imputado. El efecto concreto de esta indisponibilidad de la persecución penal es, en ocasiones, evitar la posibilidad de soluciones satisfactorias para los involucrados, pero también eventualmente, para el resto de la comunidad. Pero además, hace que los acuerdos a los que de hecho se llegan sean poco transparentes, resultando imposible para el sistema controlar la libertad del consentimiento de las partes y evitar la utilización de presiones, engaños u otras prácticas indebidas para su obtención. El ámbito dentro del cual se propone aceptar estos acuerdos queda delimitado de modo bastante general y deberá ser precisado en lo sucesivo tanto por la ley penal y su interpretación, como por la jurisprudencia. Se establece de modo preciso el deber del juez de verificar que quienes han concurrido al acuerdo lo han hecho libre e informadamente. Entre las posibilidades de simplificación de los procedimientos que se proponen, la principal es el llamado procedimiento abreviado regulado en el Título II del Libro IV. Se trata fundamentalmente de la posibilidad de que el imputado renuncie a su derecho al juicio oral cuando manifieste su acuerdo en los hechos contenidos en la acusación y en los antecedentes de la instrucción que la fundan. Por medio de este procedimiento se busca dar una salida expedida a aquellos casos en que no exista una controversia sobre los resultados de la investigación realizada por el fiscal. Se ha preferido esta fórmula a aquella en que se exige una aceptación explícita de culpabilidad para permitir al juez un control más intenso sobre los antecedentes del caso. El proyecto faculta al juez incluso para absolver en el caso que, a pesar del reconocimiento de hechos realizado por el acusado, estos no sean constitutivos de delito o el conjunto de los antecedentes de la instrucción lo llevaren a adoptar esa decisión. Dada la trascendencia de la renuncia del acusado al juicio oral, que según ya se ha dicho constituye el núcleo central de garantías del sistema propuesto, se impide su aplicación a casos en que se arriesguen penas privativas de larga duración o la de muerte. Asimismo se otorgan al juez amplias facultades para controlar que el consentimiento del imputado haya sido libre e informado, pudiendo incluso rechazar el acuerdo y dar paso al juicio oral si no lo estimare así. Se proponen otras dos formas de simplificación del procedimiento que son menos formales por no implicar renuncia a derechos esenciales por parte del imputado, pero que pueden tener una gran importancia práctica en cuanto permiten acortar el período de instrucción, cuya prolongación excesiva suele ser una de las dificultades más importantes en los diversos sistemas. La primera de estas posibilidades consiste en que la audiencia de formulación de cargos dé paso directamente al juicio oral, realizándose en ella misma las actuaciones que correspondan a la audiencia intermedia y dictándose a su término el auto de apertura al juicio. Este procedimiento ha sido concebido para ser aplicado fundamentalmente a casos en que el fiscal haya podido obtener la prueba necesaria en un momento muy cercano a la ocurrencia de los hechos, por ejemplo, cuando la policía ha detenido al imputado en delito flagrante y ha logrado identificar inmediatamente a los testigos y demás medios de prueba. Se ha buscado en todo caso cautelar el derecho a defensa permitiendo al juez otorgar un plazo adicional para que el imputado ofrezca sus pruebas. La segunda posibilidad se refiere a la facultad que se otorga al juez para acortar el plazo legal de la instrucción durante la audiencia de formulación de cargos. Se pretende que cuando no se trate de investigaciones complejas, el juez obligue al fiscal a limitar la duración de la instrucción y sus cargas sobre el imputado al tiempo mínimo posible, forzándolo a acusar o cerrar el caso en un plazo breve. 5. Etapa intermedia Se propone mantener el sobreseimiento temporal y definitivo como formas de término anticipado de aquellos procedimientos en que se haya imputado formalmente a alguien por medio de la formulación de cargos. En el caso del sobreseimiento temporal, que en el sistema actual constituye la forma de término ampliamente mayoritaria, se ha pretendido limitar fuertemente su aplicación por cuanto se trata de una salida bastante insatisfactoria. Desde los puntos de vista de la víctima y de la sociedad, constituye un fracaso de la investigación que no se reconoce formalmente. Desde el punto de vista del sistema, implica mantener un número amplísimo de casos abiertos con todos los problemas de manejo administrativo que ello acarrea. Respecto del imputado, se mantiene indefinidamente la posibilidad de la persecución en su contra con la incertidumbre que ello implica. Este último solo podrá liberarse de esta carga en cuanto es capaz de probar positivamente su inocencia -con lo cual se produce una distorsión de uno de los componentes básicos de la presunción de inocencia como es el que la carga de la prueba recae sobre el acusador- o cuando transcurren los plazos de prescripción. El proyecto propone restringirla utilización del sobreseimiento temporal por falta de antecedentes para continuar la investigación a aquellas situaciones en que exista la expectativa razonable de que ellos aparezcan en el futuro, fijándose además un plazo de un año al cabo del cual el sobreseimiento temporal se transforma en definitivo si los antecedentes esperados no se presentan. Los sobreseimientos han de ser propuestos por el fiscal y pronunciados por el juez. Este deberá apreciar el contenido de la instrucción y podrá cambiar la causal o el tipo de sobreseimiento solicitado. Se propone otorgar además al juez la posibilidad de representar a las autoridades del Ministerio Público aquellas solicitudes de sobreseimiento que en su opinión no se ajusten al mérito de los antecedentes reunidos. No obstante, deberá acogen la opinión institucional del Ministerio Público si insiste en el sobreseimiento. Se ha buscado esta fórmula con el fin de controlar severamente la posibilidad de que algún fiscal pueda utilizarlos sobreseimientos como forma de término de casos que podrían ser llevados a juicio,excediendo con ello las específicas facultades que se le otorgan para promover salidas alternativas al procedimiento. Se ha procurado a la vez cautelar la imparcialidad de los jueces evitando que se transformen en actores de la persecución penal, llevándola incluso más allá de la voluntad del Ministerio Público. El único caso en que se ha estimado necesario llevar adelante la acusación en contra de la opinión del fiscal es aquel en que tanto el querellante como el juez coinciden en que la instrucción arroja antecedentes suficientes para la apertura del juicio. En este caso ha parecido que la voluntad de una víctima u otro interesado habilitado, con la disposición a asumir la carga de la acusación, más la opinión favorable del juez, deben imponerse sobre la opinión del fiscal. La solución contraria podría generar una sensación muy fuerte de frustración respecto del sistema y constituir un exceso de poder en manos del Ministerio Público. La formulación de la acusación por parte del fiscal dará lugar a la "citación a una audiencia intermedia que estará llamada a cumplir diversas funciones. Las más importante son: dar pie a la formalización de la defensa frente a la acusación, permitir el control judicial de la misma, y, en su caso, preparar la realización del juicio fijando su contenido y los medios de prueba que serán admitidos al mismo. Asimismo la audiencia intermedia constituye la última oportunidad para dar lugar a la suspensión condicional del procedimiento y a un acuerdo reparatorio. También puede transformarse en la etapa final del procedimiento si se acuerda la aplicación del procedimiento abreviado. Se ha buscado garantizar el ejercicio de la defensa frente a la acusación otorgando la posibilidad de que esta se presente anticipadamente por escrito o en forma oral en la propia audiencia. Este requisito y el defensor constituyen condiciones de validez de la audiencia. En cuanto al control judicial de la acusación, éste se limita a la facultad del juez para ordenar la corrección de vicios formales y a la posibilidad de rechazar la acusación decretando el sobreseimiento definitivo cuando se aleguen causales que se enumeran en forma taxativa, y siempre que su demostración no requiera la realización de actividades probatorias. Para esta última forma de control se utiliza la terminología tradicional de excepciones de previo y especial pronunciamiento. Las razones para proponer esta forma limitada de control de la acusación, que se aleja de la mayoría de los modelos extranjeros, dicen relación con, por una parte, evitar la anticipación del juicio admitiendo prueba sobre el fondo del debate, y, con cautelar la independencia judicial, por la otra, reafirmando el principio de que la promoción de la persecución penal corresponde a los fiscales y no a los jueces. El entregar a los jueces amplias facultades para rechazar la acusación por insuficiencia de prueba u otros motivos similares con fines de garantía para el acusado, importaría una aprobación de aquellas acusaciones que pasen a la etapa del juicio, produciéndose con ello una intromisión judicial en la función acusatoria. En consecuencia, como regla general el juez deberá proceder a la preparación del juicio fijando el tribunal competente, su objeto, las personas que deban intervenir en él y determinando las pruebas que deban producirse sobre la base de los ofrecimientos formulados por las partes, todo por medio de una resolución a la que el proyecto denominado auto de apertura del juicio oral. En cuanto al control de la admisibilidad de las pruebas, también se ha optado por entregar al juez facultades limitadas de control en sentido negativo, es decir, solo puede rechazar pruebas por causales específicas, destinadas en general a cautelar la adecuada realización del juicio. También en ese caso se ha querido enfatizar el rol de las partes en cuanto al impulso probatorio, resguardando así la imparcialidad de la función judicial. 6. Juicio oral Como ya se ha dicho, el sistema propuesto se basa en la consagración del juicio como elemento rector del conjunto del procedimiento. Esta centralidad se traduce directamente en la concentración de las actividades más importantes del procedimiento en la audiencia principal. En todos los casos en que una acusación deba ser objeto de una tramitación ordinaria hasta su término por sentencia definitiva, el juicio deberá constituir la oportunidad para la formulación de la acusación, el ejercicio de la defensa, la presentación de la prueba, el debate sobre la misma y la dictación de la sentencia. No obstante, cuando por decisión de uno de los intervinientes o acuerdo de varios de ellos, el caso pueda ser objeto de alguna otra forma de salida del sistema, el juicio deberá ser también un elemento central, en cuanto permita equilibrar las opciones a partir de las cuales se resuelve o no una forma distinta de término del procedimiento. Tanto el fiscal como el imputado considerarán las posibilidades de una suspensión condicional del procedimiento o de proceder en forma abreviada, por ejemplo, a partir de sus expectativas respecto del juicio, pero además, cualquiera de ellos puede siempre optar por el juicio si tiene dudas sobre los beneficios de la alternativa que se le presenta. La regulación de la organización del juicio y su desarrollo se encuentran contenidas fundamentalmente en el Título III del Libro II del proyecto. No obstante, la mayor parte de las normas que regulan la rendición de la prueba en el juicio se regulan en el Título IX del Libro I. Se propone una explicitación de los principios que deben regir el desarrollo del juicio con miras a su cabal comprensión por parte de una comunidad jurídica para la cual este constituye una novedad. Se pretende sobre todo evitar que interpretaciones inadecuadas puedan dar lugar a una distorsión del nuevo sistema por medio de la mantención de prácticas incompatibles con él, tales como sería, por ejemplo, una preeminencia de la lectura de documentos, la posibilidad de la discontinuidad de las audiencias o el desarrollo de la audiencia sin la presencia de todos los intervinientes, fenómenos que han ocurrido en diversas ocasiones en el contexto latinoamericano. Se regulan detalladamente el orden y la forma en que debe producirse la prueba, poniéndose énfasis, en la percepción directa de la misma. Se reconoce solo un número muy limitado de excepciones en las cuales un medio de prueba puede ser reemplazado por la lectura de un acta en la que conste su producción con anterioridad. Tanto con el fin de preservar la continuidad del juicio como de garantizar que la sentencia se dicte sobre la base de lo acontecido en él, se dispone que la resolución sobre la absolución o condena sea comunicada a las partes en la misma audiencia en que ha concluido el debate, luego de la deliberación producida entre los jueces. La resolución de los demás contenidos de la sentencia, así como la redacción de la misma, pueden ser postergados por un máximo de 30 días. Una de las innovaciones fundamentales que el proyecto propone dice relación con el abandono del sistema de prueba legal originalmente consagrado en el Código, así como del sistema de la apreciación de la prueba en conciencia establecido con posterioridad para algunos casos. Se propone la adopción del sistema de la libertad probatoria en cuanto a la introducción de los medios al juicio, haciéndose expresa mención a la posibilidad de que se utilicen como medios de prueba todos aquellos mecanismos modernos por medio de los cuales resulta posible hacer constar hechos de manera confiable. En cuanto a la apreciación de la prueba, se propone la adopción del sistema de libre valoración de la prueba, único compatible con el reconocimiento de la autonomía de cada juez para adquirir la convicción sobre los hechos del caso. Se mantiene la exigencia de convicción del tribunal como estándar necesario para la condena. Paralelamente al reconocimiento de la libertad del juez para valorización de la prueba, se enfatiza la necesidad de la explicitación de los razonamientos utilizados para el establecimiento de los hechos a partir de los diversos medios. Esta fundamentación debe constituirse en una de las exigencias más rigurosas para los jueces como único modo de garantizar el posterior control de sus decisiones, tanto por parte de los tribunales que conozcan de los recursos en contra de la sentencia como por parte del conjunto de la sociedad. Se propone también explicitar los límites negativos de la libertad de valoración con que cuentan los jueces, indicándose que ella no puede contradecir las reglas de la lógica, los conocimientos científicamente afianzados ni las máximas de experiencia. 7. Recursos La concepción básica que inspira el Régimen de recursos que el proyecto propone implica un radical cambio en el sistema de controles de la actividad de los jueces penales. El modelo vigente funciona sobre la base de un muy intenso sistema de controles verticales. Prácticamente todas las decisiones de relevancia que un juez del crimen adopta son objeto de revisión, incluso sin reclamación de parte, por sus superiores jerárquicos. Este sistema, que se explica históricamente por la necesidad de controlar a un órgano único en primera instancia, con exceso de atribuciones, ha contribuido fuertemente a la irracionalidad administrativa del sistema, a la desvalorización de las decisiones del juez individual y a las ya mencionadas burocratización y pérdida de individualidad de la función judicial y su proyección pública. Como se ha expuesto largamente en las explicaciones anteriores, el sistema propuesto plantea un conjunto mucho más complejo de órganos y de relaciones entre ellos en el nivel de la instancia general. A partir de este diseño, el sistema de controles de la actuación de cada uno de los funcionarios públicos que intervienen está dado por la intervención de los otros en las distintas etapas del procedimiento. Estas han sido diseñadas precisamente con el objeto de evitar la concentración de facultades y lograr que cada una de las decisiones de relevancia sea objeto de consideración por más de uno de los órganos del sistema, así como de un debate previo con la mayor transparencia posible. Los cambios más importantes que el proyecto propone se refieren a la apelación y a la consulta. Estos mecanismos de control no resultan en general compatibles con el nuevo sistema. La primera razón para ellos dice relación con la contradicción entre la forma de tramitación de esos recursos y la centralidad del juicio oral en el procedimiento propuesto. La vigencia de un sistema oral requiere que el fundamento fáctico de la sentencia provenga de la apreciación directa de las pruebas que los jueces obtienen en el juicio. En consecuencia, su revisión por parte de jueces que no han asistido al juicio y que toman conocimiento dé él por medio de actas, lo priva de su centralidad confiriéndosela, en cambio, a la tramitación del recurso de apelación. Precisamente, con el fin de mantener el principio de la centralidad del juicio oral se propone que este sea conocido por un tribunal colegiado de tres miembros. Con ello se obtiene que como regla general la sentencia sea objeto de una decisión colectiva, minimizándose la posibilidad de errores. En cuanto a la apelación de las resoluciones que se dicten durante la instrucción, estas tampoco podrán en general ser objeto de un mecanismo de revisión ante un tribunal superior. En la medida en que la instrucción pasa a ser una etapa preparatoria del juicio, todo lo que en ella se resuelva tiene un carácter provisional y queda sujeto a la decisión definitiva que realizará el tribunal colegiado. Permitir la apelación significaría, además de alargar y entrabar el trámite del procedimiento, otorgar excesiva relevancia a decisiones que solo tienen sentido en cuanto permiten avanzar hacia el juicio. No obstante, hay algunas situaciones en las que la apelación no ha podido ser evitada. En primer lugar, están aquellos casos en que el tribunal de control de la instrucción dicta resoluciones que no siendo sentencias definitivas ponen término al procedimiento, como son los sobreseimientos. En segundo lugar, están aquellas resoluciones que, aun siendo provisionales, afectan de modo irreparable los derechos de algunos de los intervinientes, como la que ordena la prisión preventiva respecto del imputado o en general aquellas que se refieren a medidas cautelares. En ambas situaciones ha parecido imprescindible que las resoluciones de un tribunal unipersonal sean revisadas por un tribunal con mayor número de integrantes, como es una sala de la Corte de Apelaciones. El recurso fundamental que propone el proyecto es el de casación, como medio de impugnación de aplicación general en contra de las sentencias definitivas.Como norma general este será procedente ante la Corte Suprema, pero corresponderá ante la Corte de Apelaciones en los casos en que la sentencia definitiva sea dictada por un tribunal unipersonal como en los casos en que se falla en un procedimiento por faltas o en uno tramitado de manera abreviada. La interposición del recurso de casación otorga a la Corte Suprema una competencia limitada para revisar la sentencia. Ella solo puede ser ejercida en cuanto la propia sentencia o el procedimiento en el que se funda adolezcan de vicios originados en la violación de disposiciones legales o constitucionales. Con ello se cautela la intangibilidad de los hechos establecidos por el tribunal del juicio a partir de su percepción directa de la prueba. En la regulación del recurso se ha buscado limitar la excesiva formalidad del mismo, restringiendo severamente la posibilidad de su rechazo por inadmisibilidad con base en defectos de ese tipo. Asimismo, se han mantenido algunas facultades del tribunal para casar de oficio la sentencia. Se espera que por medio de la resolución de los recursos de casación la Corte Suprema pueda desarrollar un proceso de estandarización en la aplicación de la ley por parte de los tribunales inferiores. Este desarrollo deberá abarcar no solo la aplicación de la ley penal, sino también los parámetros de interpretación de la ley procesal para la determinación precisa de los estándares a los cuales debe apegarse el procedimiento. Se ha incorporado expresamente la posibilidad de que por medio del recurso de casación puede revisarse la infracción de las normas constitucionales. Esa propuesta es coherente con la intención antes indicada de una incorporación creciente de las normas de la Carta Fundamental al desarrollo jurisprudencial en materia de procedimiento penal. 8. Procedimientos especiales y ejecución El Libro IV del proyecto trata de los procedimientos especiales y de la ejecución de las sentencias penales; entre los primeros ya ha sido abordado el procedimiento abreviado, respecto de los demás cabe señalar que el proyecto ha recogido en general los contenidos del Código de Procedimiento Penal vigente adaptándose a los principios y mecanismos propios del nuevo sistema. Entre las innovaciones que vale la pena resaltar se encuentra la incorporación de garantías básicas en el procedimiento aplicable a los inimputables por enajenación mental. Entre estas garantías se encuentran las de limitar las posibilidades de aplicación de una medida de seguridad a aquellos casos en que se acredite judicialmente la existencia de un hecho típico y antijurídico, el reconocimiento del derecho a defensa del afectado, la limitación de la duración de la medida aplicable al tiempo correspondiente a la pena mínima asignada al delito de que se trate y el establecimiento del control judicial de las medidas de seguridad. En cuanto a la ejecución de las sentencias, la innovación más importante se refiere al establecimiento del control judicial de la ejecución de las penas y medidas. Se otorga competencia al tribunal que dictó la sentencia para ejercer este control y para conocer de todas las 'solicitudes o reclamaciones que los afectados formulen con fundamento en normas de carácter penal o penitenciario. Esta última norma viene a despejar cualquier duda existente sobre las facultades de los jueces para controlar la ejecución penal, abriendo amplias posibilidades de desarrollo para una actividad jurisprudencial destinada a fijar parámetros mínimos a las condiciones de vida intramuros, así como para controlar los aspectos más importantes de las decisiones que en el ámbito penitenciario se adoptan comúnmente. LA REFORMA PROCESAL PENAL El Proyecto de Ley que mediante el presente mensaje se somete a la consideración del H. Congreso Nacional es el inicio de una reforma integral al sistema procesal penal, tal como lo señaláramos al iniciar esta exposición de motivos. Dicha reforma estará constituida además por otros cuatro Proyectos de Ley. El primero de ellos es el que crea el Ministerio Público como un órgano autónomo, por lo que contiene también algunas modificaciones al Ordenamiento Constitucional vigente. En segundo término, enviaremos al Congreso Nacional un Proyecto de Ley que contendrá las modificaciones orgánicas que es necesario introducir a la actual estructura del Poder Judicial, para la cabal aplicación de la reforma-procesal penal. En este proyecto se incluirá además el régimen de transición del sistema vigente al que se contiene en este Proyecto y que se aplicará una vez aprobado. Cabe señalar sobre este punto que la experiencia comparada nos enseña que uno de los aspectos más complejos de la reforma procesal penal es el que se relaciona con la entrada en vigencia de las modificaciones que en su oportunidad serán aprobadas por el H. Congreso Nacional. Es por eso que incluiremos en este Proyecto la regulación necesaria. En todo caso, cabe señalar que el principio que regirá esta entrada en vigencia es la progresividad, la que no afectará los procesos iniciados con anterioridad a la aprobación del Proyecto, los que continuarán regidos por el Código vigente, hasta su culminación. En tercer lugar, propondremos sustantivas modificaciones al actual sistema de defensa pública en materia penal, con el propósito de hacer realidad el principio de igualdad ante la ley, que constituye uno de los principios fundamentales que orienta este Proyecto. Finalmente, presentaremos un Proyecto de Ley destinado a provocar las necesarias derogaciones a que debe dar lugar la aprobación del conjunto de Proyectos que configuran la reforma procesal penal. Todas las iniciativas señaladas se sumarán a la tarea de desarrollar y consolidar nuestro sistema constitucional y democrático, que se inicia con el presente Proyecto de Ley que establece un nuevo Código de Procedimiento Penal. En razón de lo anteriormente expuesto, someto a la consideración de la H. Cámara de Diputados, para ser tratado en la actual Legislatura Ordinaria de Sesiones, el siguiente PROYECTO DE LEY: "Libro Primero Disposiciones Generales" TÍTULO I Principios Básicos Artículo 1°.- Juicio previo y única persecución. Ninguna persona podrá ser condenada, penada o sometida a una medida de seguridad, sino en virtud de una sentencia fundada, dictada por un tribunal imparcial, previo jucio oral y público, desarrollado en conformidad a las normas de este Código. El condenado, absuelto o sobreseído definitivamente por sentencia ejecutoria, no podrá ser sometido a un nuevo procedimiento por el mismo hecho.
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