|
Revista
de Derecho, Vol. IX, diciembre 1998, pp. 65-104
ESTUDIOS
E INVESTIGACIONES
LOS
PRINCIPIOS DE RESERVA LEGAL Y COMPLEMENTARIA EN LA CONSTITUCION CHILENA
José
Luis Cea Egaña *
*
Profesor de Derecho Constitucional Universidad de Chile, Universidad Católica
de Chile, Universidad Austral de Chile.
INTRODUCCIÓN
Desde el
ángulo del Derecho Positivo y con sujeción al propósito
político buscado con el cambio respectivo, el reemplazo del dominio
mínimo legal por la reserva máxima o taxativa de las materias
cuya regulación incumbe al legislador, es una diferencia notable
entre la Carta Fundamental vigente y su antecesora de 1925.
Sin embargo,
aunque la doctrina y jurisprudencia han uniformado, tras largos estudios
y numerosos pronunciamientos, su concordancia en el significado del dominio
máximo y mínimo legal, advertimos falta de preocupación
por reconocer que, simultáneamente, existe una
reserva constitucional establecida en
favor de la potestad reglamentaria,
en especial la que corresponde ejercer al Presidente de la República,
desprendiendo las consecuencias pertinentes. Tal reserva reglamentaria,
lo advertimos desde ya, no es una habilitación
dispensada por el legislador, sino
que el ejercicio, principalmente por el Primer Mandatario, de una potestad
conferida directamente en la Constitución.
Fluye de
lo expuesto que el propósito de esta monografía es contribuir
a la clarificación del dominio reglamentario. Lo haremos sobre
la base de asumir que la potestad normativa de esa índole es única
o singular, se ejerza en el ámbito interno o en el internacional.
Se demostrará, además, que la única especie de potestad
reglamentaria con un dominio reservado es la clásica,
subordinada a la Carta Fundamental y a las leyes, cuya función
es ejecutar lo predispuesto en esos niveles superiores del sistema
jurídico. Consiguientemente, aseveramos que a la potestad reglamentaria
autónoma o extendida debe serle reconocido la
reserva aludida sólo después de haber constatado que no
estamos ante casos o materias incluidas por el Código Político
en el dominio máximo legal.
PRIMERA
PARTE
APLICACIÓN
EN EL ÁMBITO NACIONAL
Llamado
también, en su acepción más vasta y que cubre el
bloque completo de la normatividad positiva1,
Principio de Juridicidad, él permite
transitar desde la Parte Dogmática a la Parte Orgánica del
Código Político, reconociendo los ligá-menes entre
ellas y que le infunden unidad y coherencia. Nos detendremos en la explicación
de ese concepto.
I.
JUSTIFICACION
Admitiendo
el mérito de las explicaciones políticas, vinculadas a la
Soberanía Nacional en el régimen democrático,
así como a la legitimidad del debate público,
con participación ciudadana y respeto a la minoría, que
caracteriza el método de trabajo parlamentario, aseveramos que
el Principio de Legalidad se justifica, además y sobre todo, porque
contribuye a la eficacia de la obra
gubernativa y, más todavía, a la concreción
y vigencia del valor de la seguridad jurídica2.
Cuatro razones al menos explican y justifican, por consiguiente, el dominio
aludido.
II.
VALOR DE LA CERTEZA
En punto
al valor de la certeza o seguridad jurídica, útil es recordar
lo decidido por nuestro Tribunal Constitucional siguiendo un raciocinio
que compartimos:
|
"Que,
asimismo, la Constitución Política consagra la existencia
de un Estado de Derecho. Basta tener presente, en tal sentido, por
citar sólo algunas disposiciones, lo que disponen los artículos
5°, 6° y 7°, que forman parte de las Bases de la Institucionalidad.
Se ha considerado que, entre los elementos propios del Estado de
Derecho, se encuentran la seguridad jurídica, la certeza
del Derecho y la protección de la confianza de quienes desarrollan
su actividad con sujeción a sus principios y normas
positivas. Esto implica que toda persona ha de poder confiar en
que su comportamiento, si se sujeta al Derecho vigente, será
reconocido por el ordenamiento jurídico, produciéndose
todos los efectos legales vinculados a los actos realizados. Esa
confianza se ve naturalmente disminuida si el legislador, con posterioridad,
le atribuye a dichos actos consecuencias jurídicas que son
más desfavorables que aquéllas con las cuales quien
los realizó en el pasado podía contar al adoptar sus
decisiones. Se desprende de lo anterior que, tal como se ha reconocido
en el Derecho Comparado, en principio y sin perjuicio de la o las
excepciones que el propio ordenamiento constitucional contempla,
la retroactividad de una ley atenta en contra de los valores antes
mencionados, que son esenciales en un Estado de Derecho como el
que establece nuestra Constitución"3. |
En Chile,
el Principio de la Seguridad Jurídica ha sido formulado por el
Poder Constituyente, con la cualidad de Base del Estado
de Derecho y del Derecho
Público, en los artículos 6"
y 7° de la Carta Fundamental , preceptos que después
son especificados, v. gr. en el artículo 19°
Nº26°, en nexo con los asuntos abordados en
los Capítulos siguientes del Código Político.
III.
CATALOGO TAXATIVO DE MATERIALES LEGALES
Conviene
no olvidar que la Carta Fundamental de 1980, a diferencia de su antecesora,
contempla en el artículo 60º un catálogo
cerrado, taxativo o no excedible
de las únicas materias que deben ser objeto de regulación
por la ley.
De ello
resulta que el Poder Constituyente ha trazado una prohibición
cuyo destinatario, como se explicará, es doble: Por una
parte, respecto de la ley para que se
abstenga el legislador de regular
materias no previstas en dicho
artículo; y por otra, aunque ahora con relación
a las demás normas jurídicas,
o sea, a todas las que son diversas de la ley e inferiores a esta en jerarquía,
para que los órganos respectivos no se ocupen
de materias reservadas sólo a aquella.
En virtud
del Principio en análisis, la Constitución reserva
la regulación de ciertas materias
al dominio de la ley en
sentido sustantivo y exige habilitación,
previa y expresa de la misma Carta Fundamental
o de la ley, pero no de otra clase de precepto jurídico, para que,
después, los órganos públicos subordinados a una
y otra jerarquía de normas obren válidamente al llevarla
a la práctica.
La reserva
consiste, por ende, en que el legislador intervenga con antelación
al órgano encargado de ejecutar su obra; como asimismo, que lo
haga con respecto a las materias que, por su importancia,
el Poder Constituyente ha incluido en el catálogo respectivo; y,
por último, que desempeñe el mandato constitucional formulando
principios y normas expresas, caracterizados por la claridad
y densidad sustantiva, suficientes como para
cumplir las exigencias de la certeza o seguridad jurídica, encuadrando
o demarcando, ojalá de modo inequívoco, la intervención
que cabe desempeñar a la potestad reglamentaria.
IV.
EXIGENCIAS DE FONDO Y FORMA
Lo recién
expuesto se refiere a la oportunidad, a la trascendencia y al contenido
del ejercicio de la función legislativa. Sin embargo, debemos agregar
que la reserva material referida tiene que ir acompañada
de normas legales generadas válidamente, es decir,
que cumplan los requisitos señalados por la Constitución
con respecto a la reserva formal o procesal
de la ley en su sentido estricto y genuino. En el Derecho, como ha sido
reiteradamente admitido, el método aplicable a la generación
de disposiciones jurídicas y el procedimiento efectivamente seguido
para incorporarlas al sistema preceptivo son, no cabe duda, asuntos de
forma. Empero, como observan Martín Críele y Niklas Luhmann4,
la cualidad de decisiva del método estriba en transmutar
las ritualidades externas en resultados,
productos o secuelas que son,
sustantiva o medularmente, legítimas.
De manera
que el respeto a la suma concatenada de reserva sustantiva y procesal
de la ley permitirá concluir, a la luz del examen de cada caso
concreto, si el Principio de Legalidad ha sido o no cumplido.
La expuesta
fue la tesis sustentada en la historia fidedigna del
precepto, razón que justifica reproducirla aquí5:
|
"El
señor Bertelsen señala que habría
que referirse a la potestad reglamentaria, donde debe figurar
una innovación tan importante
como lo es el cambio
en la distribución de
las materias propias de ley
y de reglamento. Añade que en
la chilena, como en la mayor parte de las Constituciones, se ha
seguido el sistema del llamado "dominio mínimo
legal", conforme al cual se enumeran una serie de
materias que necesariamente deben ser reguladas por ley. Dice
que en el resto de las materias es posible tanto la intervención
de la ley como de la potestad reglamentaria, campo concurrente
donde prevalece, por cierto, la disposición de mayor jerarquía,
que es ley. Estima que con ello el campo de actividad del Poder
Legislativo llega hasta donde lo desean los legisladores ya que
se puede producir una verdadera "elefantiasis" legislativa
cuando por vía legislativa se regule todo, sistema que
en su juicio debe cambiar, como sucedió en Francia, y
establecerse que el dominio
legislativo es máximo y
no mínimo, debiendo ser
objeto de ley sólo
aquellas materias que figuren
en una lista taxativa o
cerrada.
Dice
que el resto caería dentro
del campo de la potestad
reglamentaria, la cual sale fortalecida al limitarse
la actividad legislativa únicamente a
las materias que, por su importancia
para el país y por
su carácter general, deban resolverse
con acuerdo del Congreso.
Se
aprueba ".
|
V.
RESERVA REGLAMENTARIA
Avancemos
al segundo de los dominios normativos que nos interesa dilucidar. Lo haremos
resumiendo la historia fidedigna.
1.
Anales oficiales
Comenzamos
declarando que, si se traslada lo explicado con respecto a la reserva
legal al campo de la potestad reglamentaria, también
esa historia resulta clara en punto al ámbito que quiso
asegurarle el Poder Constituyente en parangón con el dominio legal
que hemos descrito. En otras palabras, si existe el dominio legal máximo,
como ha sido recordado, idéntica actitud debe asumirse de frente
al dominio de la potestad reglamentaria,
ciertamente restringida al ámbito, circunscrito y subordinado,
que la Carta Fundamental le ha reconocido:
|
"El señor
Bertelsen indica que sería preciso resaltar
la potestad reglamentaría amplia que tendrá el Presidente
de la República y precisar el deslinde entre el
campo propiamente legislativo y
el reglamentario; ver que la norma pertinente
a las materias propias de la Ley esté señalada en
el capítulo de la formación de las leyes, e
indicar, por exclusión, que
el resto cae en el ámbito de la potestad reglamentaria6.
(...)
El
señor Bertelsen afirma que habrá dos
tipos de reglamentos que conceptualmente
pueden distinguirse, aún cuando no sea necesario hablar
de ello en la Carta Fundamental , como son los reglamentos
autónomos, que regulan materias
que no son de ley,
y los reglamentos de ejecución,
que desarrollan y llevan adelante
las disposiciones legislativas, tarea
esta última del Poder Ejecutivo, de donde emana su denominación
(...)
El
señor Guzmán estima de gran trascendencia
la materia, y considera interesante hacer una detallada fundamentación
de ella en el memorándum recalcando la congruencia que
existe entre ese criterio y la concepción del Gobierno
moderno en cuanto ser el conductor de la vida nacional, especialmente
en los planos económico,
administrativo, internacional y social.
Piensa que ésa es una de las innovaciones más trascendentes
que se introducen en la nueva Carta.
El
señor Ortúzar (Presidente) recuerda que
durante muchos años el legislador penetró
abusivamente en el campo de la potestad reglamentaria,
lo que viene a reforzar el planteamiento.
Se
aprueba7."
|
2.
Complementación recíproca
Con sujeción
a los dos Principios de reserva en estudio, queda vedado a todo órgano
con potestad normativa accesoria, subordinada o secundaria la regulación
de las materias situadas en el dominio máximo del legislador, sea
para evitar la dictación de
preceptos legales cuando la Constitución exige
que sean dictados; o para inmiscuirse en ese
ámbito exclusivo del legislador,
desplazándolo por la potestad reglamentaria.
Empero,
esas normas dependientes o secundarias deben complementar la regulación
efectuada en la ley con la finalidad de lograr la cabal aplicación
de lo dispuesto en ella8. Los preceptos legales,
bien se sabe, son esencialmente generales en punto a los destinatarios
y abstractos desde el ángulo de los hechos descritos para
ser normados por ellos. A raíz de esas y otras características
de la ley genuina, siempre se concluye que tales preceptos no
son autoaplicativos, de modo que jamás resulta
realmente posible, tampoco imaginable y ni siquiera conveniente que el
legislador mismo sea quien cumpla lo preceptuado por él9.
Sigúese
de lo expuesto que, por intenso que sea el Principio de Reserva Legal,
nunca excluirá del todo o por completo la intervención de
los órganos administrativos. Imaginar lo contrario equivale a convertir
la ley en reglamento y a concentrar
en el órgano legislativo las dos potestades aludidas, quebrantando
el Principio de Separación de Órganos y lesionando la eficiencia
que se gana, con sujeción al mismo Principio, en la división
de las funciones estatales.
Es decir
y reiterando lo escrito, aseveramos que, en todo ordenamiento jurídico
genuino, el Principio de Reserva Legal va siempre unido al otro Principio
referido, o sea, el concerniente al Dominio Reglamentario. Solo así
es factible, en la realidad y también doctrinaria o teóricamente,
materializar lo prescrito en los niveles dispositivos superiores del ordenamiento
jurídico. Tal es la doctrina que reputamos correcto y que defendemos.
Se inserta
a continuación lo que ha resuelto la jurisprudencia recientemente
dictada, avalando con ello lo que antes hemos escrito:
|
"Que
el DL. N° 211 confiere facultades genéricas a los organismos
antimonopolios para establecer normas que prevengan y aseguren la
competencia en los mercados. Dentro de la
diversidad de las actividades
económicas el legislador no
podría prever todos los riesgos
que pueden amenazar la libre
competencia. De allí la
necesidad de contar con organismos
técnicos especializados, facultados
para aplicar al caso este
principio rector del Orden Público
Económico10." |
3.
Certeza con flexibilidad
El valor
de la seguridad tiene que ser armonizado con el de la eficiencia y flexibilidad
jurídica. Tal consideración nos lleva a realzar que las
circunstancias son infinitamente variables y que esa realidad jamás
podrá ser superada a priori, por aplicación del
criterio según el cual los casos son, sin excepción, distintos,
al menos en parte. Debemos también admitir que nunca podremos eximirnos
de penetrar en las zonas grises de la casuística jurídica,
o sea, aquellas en que no es nítida ni fácil la solución,
resultando de ello los conflictos normativos y, a veces también,
los de índole política.
La clave
para resolver el asunto estriba, pensamos, en que cada órgano ejerza
bien, o sea, entera y rectamente su función exclusiva y excluyente.
Eso quiere
decir, en primer lugar, que el legislador dicte las normas básicas
del estatuto respectivo, incluyendo la definición de los motivos
y fines de la ley; que efectúe, en seguida, la
regulación, material o de fondo, de los criterios definitorios
de los supuestos de hecho a los que se aplicará el nuevo cuerpo
preceptivo; que señale a los destinatarios de aquel cuerpo
preceptivo; que precise los contenidos, los
medios, requisitos, cargos y obligaciones,
los trámites, procedimientos y
otros elementos que, por su rasgo de matrices o esenciales,
infundan fisonomía única o característica al estatuto
respectivo.
Pero, en
segundo lugar, más allá de ese ámbito básico,
general y esencial, es indispensable que rija el Principio de
Separación de Órganos y
Funciones Estatales, con sujeción al cual incumbe
a los entes gubernativos y administrativos dictar las normas, accesorias
o secundarias, encuadradas ya por los parámetros legislativos aludidos,
y adoptar las decisiones que permitan cumplir, en la realidad, lo dispuesto
en la ley.
4.
Significado institucional
Lo típico
de la reserva legal se halla, en síntesis, en que el legislador
enmarque la actuación de los órganos administrativos;
que delimite por anticipado la competencia de dichos
órganos y las bases del procedimiento
que han de seguir para ejercerlas; que, en lo demás, los deje en
situación de desempeñar la habilitación
que les ha conferido el Poder Constituyente, para ejecutar lo preceptuado
en las leyes y complementarlas en lo pertinente, siempre ceñidos
a las bases materiales contenidas en ellas; y por último, que la
discrecionalidad administrativa, realmente insuprimible
del todo, quede reducida a su expresión
mínima y no se erija en amenaza de la certeza jurídica.
Como hemos
dicho, la fórmula recién expuesta posee ostensible significado
institucional. En efecto, es ciñéndose a ella que
se torna posible lograr variados e importantes objetivos en la democracia
constitucional de nuestro tiempo.
Desde luego,
ella permite satisfacer la exigencia de un debate transparente,
participativo y pluralista como elemento capital
del método de trabajo parlamentario y que culmina con la generación
de la ley. Además, con ella se logra realizar, en la mayor medida
posible, el valor de la certeza o seguridad
jurídica, asociada a la estabilidad de la ley y a la previsibilidad
de sus contenidos y efectos. En tercer lugar, respetando aquella fórmula
se concreta también el Principio, inexorablemente
relativo o parcial, de Separación
de los Órganos y Funciones,
haciendo que la ley, como mandato general, abstracto y predeterminado,
sea llevada a la práctica por la autoridad ejecutiva. Por último,
no es de menor relevancia destacar el beneficio que de lo anterior fluye
para la colaboración que debe existir entre el legislador
y el órgano público que desempeña la potestad reglamentaria,
sea el Primer Mandatario u otra institución pública competente
para dictar preceptos destinados a la ejecución de las leyes.
Consecuencia
de lo explicado es que el control o fiscalización del respeto de
los dos dominios descritos tiene que realizarse siguiendo tales criterios,
evitando incurrir en excesos, v.g., de rigidez asociada a un
desarrollo legislativo pormenorizado, o de laxitud vinculada
a un enunciado legislativo que no llega siquiera a ser esquemático.
VI.
RESERVA ABSOLUTA Y RELATIVA
Fluye de
los antecedentes y consideraciones expuestas que la Constitución
de 1980 alteró el régimen del domino legal mínimo,
contenido en la Carta Fundamental de 1925, al fijar como norma
de clausura a la potestad
reglamentaria del Presidente de la República. Lo hizo
así por la vía de incorporar el dominio
legal máximo, paralelo al cual
se halla ahora, junto a la
clásica facultad de ejecución
de la ley, la denominada potestad reglamentaria autónoma
o extendida. Esta última, lo aclaramos, se ocupa
del ámbito normativo que el Poder Constituyente excluyó
de la reserva legal11.
Al mismo
tiempo y como ya fue advertido, conviene realzar que es al legislador
a quien incumbe decidir el grado de profundidad,
de extensión o de detalle
al que puede llegar en la regulación sustantiva de las materias
de ley. Lo hace así porque la potestad reglamentaria de ejecución
asume o presupone la existencia de preceptos legales que se trata
de implementar de esa manera, de modo que la ley es cronológicamente
anterior a la vez que superior
en jerarquía normativa a dicha potestad.
Después que el legislador ha cumplido su función, entonces
y consecuentemente, deja fijado el punto de partida para el ejercicio
de la potestad de ejecución o subordinada a la ley.
Insistimos,
consiguientemente, en que existe una obligación doble
impuesta por el Código Político al legislador, para que
cumpla, cabal o adecuadamente, su deber preceptivo: Primero, en punto
a que dicte todos lo principios y normas que son propios de
la reserva legal, y segundo, con el propósito
que no descienda al nivel reglamentario, penetrando en el dominio
de los órganos ejecutores del
marco legislativamente establecido.
Por eso,
es menester afirmar que dicha determinación legislativa debe ser
efectuada dentro de los parámetros fijados por la propia Carta
Fundamental, pues el legislador no está habilitado para abolir,
reemplazar, sustituir o suprimir el
ejercicio de la potestad reglamentaria subordinada en su ámbito
propio, es decir, de regulación casuística, circunstancial,
de complementación o, en general, de
normatividad accesoria, adjetiva, minuciosa
o secundaria en relevancia con respecto
a la ley. Y como uno y otro hemisferio normativo no se hallan separados
con una línea siempre visible y diáfana, inconcebible e
imposible de materializar, por lo demás, de frente a la realidad
de la vida que el Derecho debe regular, entonces se entiende por qué
corresponde al Tribunal Constitucional12
pronunciarse acerca de la eventual vulneración en que incurra la
ley o el reglamento, a raíz de haber el órgano titular de
la función respectiva invadido el campo de competencia que le es
ajeno y prohibido regular13.
En ligamen
con el grado de especificidad o minuciosidad que corresponde
desplegar al legislador, por un lado, y el que incumbe al reglamento,
de otro, siempre obrando este último dentro de
la esfera de la legalidad,
hemos señalado que:
|
"Cumplido
el requisito esencial de la
habilitación constitucional o legal previa es
posible, empero, que tal habilitación sea conferida con
distintas modalidades de amplitud
y profundidad en la regulación complementaria
que exigen aquellas disposiciones superiores.
Eso
es algo que depende de los términos con que el Poder Constituyente
la otorgue u ordene que
lo haga el legisladores sus
variadas jerarquías o diversas especies (...)"14.
|
Y se vincula
con el tópico que nos ocupa la serie de clasificaciones
que hicimos en la monografía ya citada, en la cual destacamos que,
al tenor del artículo 61° inciso
2º de la Constitución :
|
"La
habilitación jurídica es de vinculación positiva
cuando el órgano estatal debe actuar de conformidad con
o en sujeción estricta a la ley habilitante, en la cual
se halla prefijada la actuación de tal órgano. Será
en términos de vinculación negativa, por
el contrario, si dicha actuación debe tan sólo ajustarse
a la ley en el sentido de ser compatible con ella o de
no contradecirla.
(...)
Desde
un segundo punto de vista, se trata de una habilitación
que puede ser otorgada en sentido más o menos absoluto
o relativo.
Es
del primer tipo si la Constitución ha reservado a la ley,
de manera bastante prolija y casi exclusiva, el ejercicio directo
o por sí misma de la
potestad reguladora respectiva. En cambio será relativa
si la Carta Fundamental reserva a la ley la competencia para regular
una materia, pero nada más que en términos
de bases, parámetros o
criterios generales, entregando la pormenorización
de ella a la potestad reglamentaria (,..)"15.
|
VII.
JUSTIFICACION
La reserva
legal se explica y justifica por las cuatro razones ya expuestas. Agregamos
aquí que esa reserva jamás puede ser concebida en términos
absolutos y totales, porque entonces la ley ya no sería tal, habiendo
descendido a lo accesorio y complementario, a lo casuístico y mutable,
a la minuciosa y secundaria regulación que singulariza el dominio
reglamentario.
Pretender
que la ley agote la misión normativa es lógicamente absurdo
e imposible en los hechos. Ni siquiera ante las leyes anómalas
o singulares es concebible ni sostenible tal predicamento,
pues su destinatario se haya individualizado de antemano, como son, en
Chile, las que confieren la Gran Nacionalidad o las que expropian por
sí mismas sólo un bien cierto y determinado.
Paralelamente,
variadas razones se esgrimen para explicar y justificar el despliegue,
siempre acotado y encuadrado por la Constitución y la ley, de la
potestad reglamentaria.
Así
y primeramente, se reconocen consideraciones técnicas vinculadas
a la complejidad del tópico abordado por la ley. Además,
se pondera el cambio o la variación
de los supuestos y circunstancias que hacen factible la aplicación
real de la norma legal. No se ignora la elusión que, de
esta aplicación, hacen los destinatarios de ella, convirtiéndola
en ineficaz. Tampoco se olvida la especialización en
el trabajo gubernativo, requisito de la cual
es la división de órganos y funciones, cada cual dentro
de la competencia que la Carta Fundamental le ha conferido. Se invoca,
asimismo, el respeto de los rasgos genuinos de la ley,
es decir, su cualidad de régimen normativo básico, abstracto
y general, inidóneo para congelar en su articulado la casuística,
el detalle, el particularismo o la adaptación a circunstancias
imprevisibles y que deben ser normadas16.
La experiencia
enseña, en fin, que se justifica el respeto de los dos dominios
normativos descritos por el imperativo de enfrentar con éxito las
argucias y astucias para descubrir resquicios
y evadir el fondo de las disposiciones, quedándose en la envoltura
de los enunciados legislativos. Esta aseveración resulta particularmente
válida con respecto a la legislación económica, la
cual culminó, varias décadas atrás, en el reconocimiento
de las leyes penales en blanco. Sin
la amplitud en la formulación de estas, los llamados delitos
de cuello blanco serían imposibles de
tipificar y, más todavía, de sancionar17.
VIII.
FÓRMULA PROPUGNADA
Útil
es recapitular cuanto hemos expuesto, con la mente puesta en
las cuestiones que nos interesa aclarar. Resulta así una fórmula,
general y suficientemente clara, con cuya aplicación es posible
abordar la casuística práctica. Tal fórmula se integra
con las siete reglas que enunciamos a continuación.
La Constitución
contempla hoy el dominio máximo, taxativo, inexedible
o cerrado de la ley, previsto
en su artículo 60°.
Tal dominio
se conjuga con la norma residual o de
clausura del Derecho positivo chileno, contemplada a favor de
la potestad reglamentaria, autónoma o extendida,
en el artículo 32° N° 8°
del Código Político.
Sin perjuicio
de lo recién afirmado, agregamos que se mantiene la potestad reglamentaria
clásica, subordinada o dependiente,
es decir, la destinada a la ejecución de la ley y sometida, tanto
formal como sustantivamente, a lo predispuesto en esta.
Habiendo
sido así demarcada la competencia normativa de la ley y de la potestad
reglamentaria, sigúese de ello que, cuanto la Carta Fundamental
situó dentro del dominio máximo legal, no puede
ser regulado a través de
la potestad reglamentaria, sea la autónoma
o la extendida, como asimismo, que cuanto el Código Político
asignó al dominio reglamentario no puede ser
regulado en el ejercicio de
la potestad legislativa.
Lo antes
resumido se vincula con la esencia conceptual de la ley en el Estado de
Derecho, esto es, la especie de norma jurídica que ha sido definida,
en el artículo 60° N° 20°, como un sistema
normativo básico, de principios
o parámetros esenciales, con los cuales
y consiguientemente, el legislador encuadra, delimita
o demarca el ejercicio ulterior de la potestad reglamentaria
subordinada o de ejecución.
Obrando
dentro de ese marco trazado de antemano por el legislador, el Presidente
de la República , o cualquiera sea el órgano competente,
pueden y deben dictar después
las disposiciones secundarias, complementarias
adjetivas o de ejecución de
las leyes. Para ello ejercen una potestad que es propia
de la Institución correspondiente; y que es su deber ejercitar
dentro de los parámetros trazados por la Constitución y
las leyes. Hacerlo, entonces, no tiene relación alguna con una
pretendida habilitación otorgada por el legislador, como
si de este dependiera que la ley fuera ejecutada por el mismo o mediante
preceptos reglamentarios, como es lógico y de práctico rigor.
Insistimos,
de frente a las aseveraciones en contrario18,
que tal función la sirven dichos órganos por habilitación
expresa y directamente conferida a
ellos sólo en la Constitución.
No lo hacen, como se escribe
siguiendo la doctrina española
u otra foránea, a raíz de haber quedado
capacitados o facultados por el legislador, a través de una remisión
normativa u otro proceso análogo19.
Esta equivocada interpretación deja al legislador la facultad discrecional
de otorgar o no aquella licencia previa al órgano ejecutivo de
la ley. Tal hermenéutica, ante nuestro Derecho por lo menos, carece
de base en cotejo con el Principio de Separación de Órganos
y Funciones que contempla, como toda Ley Suprema democrática, la
chilena en su artículo 7° inciso 2°, especialmente. Sólo
con carácter excepcional y para finalidades distintas de las aquí
examinadas, nuestro ordenamiento jurídico ha previsto aquella habilitación,
con la forma de Decretos con Fuerza de Ley (DLF) al tenor de los artículos
50° N° 1° inciso 3° y 61° de Código Político.
Repetimos
que incumbe al Tribunal Constitucional, en definitiva,
resolver los conflictos que se susciten en el ejercicio de una y otra
de las competencias descritas, con sujeción al artículo
82° inciso 1º N° 5°
y Nº 12° de la Carta Fundamental
y de la pertinente legislación complementaria.
IX.
RESERVA DE INTENSIDAD VARIABLE
Hemos advertido
que la reserva legal no tiene siempre la misma intensidad o energía
vinculante de la Constitución sobre el legislador. Debemos realzar,
por ejemplo, que a propósito de las garantías constitucionales
dicha reserva es fuerte y más estricta, recortando con ello, además
y consecuentemente, el ejercicio de la potestad reglamentaria en los artículos
60º Nº 20° y 61º
de la Ley Suprema.
Empero,
la reserva no llega nunca al punto de excluir o
vedar a los órganos administrativos que ejerzan la competencia
que el Texto Constitucional y la ley les han conferido. Estos desempeñan
tal competencia, lo repetimos, por habilitación que les ha dado
la Constitución y no a raíz de haber recibido un llamado
o autorización del legislador, ni como secuela de haber este delegado
el ejercicio de sus facultades al margen de lo previsto, para tal efecto
delegatorio, en el texto, contexto y espíritu del Código
Político.
Una revisión
somera de la normativa constitucional nos permite comprobar la exactitud
de la aseveración precedente. En efecto, escribimos en el tópico,
siete años atrás, lo que ahora insertamos en extracto20:
|
"Cumplido
el requisito esencial de la habilitación constitucional
previa es posible, empero, que tal habilitación sea conferida
con distintas modalidades de amplitud
y profundidad en la regulación complementaria
que exigen aquellas disposiciones superiores.
Dependiendo
de los términos con que el Poder Constituyente la otorgue
u ordene que lo haga el legislador en sus variadas jerarquías
o diversas especies, en efecto, lo relevante estriba en que la
habilitación, v. gr., para ejercer la potestad reglamentaria
subordinada o de ejecución, puede ser otorgada de modo
más o menos positivo o negativo,
por una parte, y más o menos absoluto o
relativo, de otra. Trátase, en palabras diferentes,
de una habilitación manifestada en términos graduales
o de magnitud variable de un continuo en que no caben los extremos,
pues de ocurrir esto se estaría de frente a una deslegalización
completa, o ante una supresión de colaboración
por el Poder Ejecutivo en
la realización de los preceptos constitucionales o legales.
La
habilitación jurídica es de vinculación positiva
cuando el órgano estatal debe actuar de conformidad con
o en sujeción estricta a la ley, en la cual se haya prefijado
la actuación de tal órgano. Será en términos
de vinculación negativa, por el contrario, si
dicha actuación debe tan sólo ajustarse a la ley
en el sentido de ser compatible con ella o de no
contradecirla. Nótese, en consecuencia, que la
diferencia queda marcada por la mayor o menor prefiguración
normativa contemplada en la disposición legal, secuela
de la cual es el ámbito distinto de discrecionalidad
del órgano así habilitado por la Constitución
para actuar. Adviértase, asimismo, que ambos rasgos se
conjugan, siendo inaceptable concebirlos como excluyentes
e inconciliables, característica que pone de relieve, como
lo he destacado, que se está de cara a un asunto
de grados y no de extremos opuestos.
Desde
un segundo punto de vista, se trata de una habilitación
que puede ser otorgada en sentido más o menos absoluto
o relativo.
Es
del primer tipo si la Constitución ha reservado a la ley,
de manera bastante prolija y casi exclusiva, el ejercicio directo
o por sí misma de la potestad reguladora respectiva. En
cambio, será relativa si la Carta Fundamental
reserva a la ley la competencia para regular una materia, pero
nada más que en términos de bases, criterios
o parámetros generales, entregando
la pormenorización de ella a la potestad reglamentaria.
En el primer caso, el espacio para el ejercicio de esta potestad
es muy reducido; en el segundo, al contrario, la ley no ha sido
más que una intermediaria restringida entre la Constitución
y el reglamento, de manera que la mayor habilitación de
éste puede entenderse conferida por el propio Poder Constituyente.
Obsérvese,
en suma, que la diferencia arriba analizada se funda en el nivel
de intensidad o fuerza con
que la Constitución ha previsto la reserva material de
ley. Repárese, igualmente, que jamás aquella
diferencia conlleva la supresión de la reserva legal,
o sea, la abdicación por el legislador de su potestad para
trazar normas limitativas de la habilitación por él
conferida21.
Fluye
de lo expuesto que la reserva material de ley permite un ámbito
variable de regulación complementaria
por la potestad reglamentaria subordinada o de ejecución,
pues tal habilitación no tiene la misma fuerza o intensidad
en todos los casos previstos por el Poder Constituyente. En otras
palabras, dependiendo de los términos empleados por ese
Poder en cada norma que contempla la reserva legal, es posible
establecer diferentes magnitudes del principio ya mencionado,
sin que por ello jamás
deje de regir la reserva
o que se trate de
una habilitación en blanco
dada a la potestad reglamentaria. Procurando ser todavía
más claro, los términos con que el principio de
legalidad se encuentra contemplado en la Carta Fundamental no
son siempre idénticos en
cuanto a la fuerza o
intensidad con que el Poder Constituyente reserva su
dominio a la ley. Consiguientemente, se permite -también
en términos variables- a la potestad reglamentaria de ejecución
la regulación complementaria del asunto que se trate de
llevar a la práctica.
Así
y por ejemplo, en materia de garantías constitucionales
tal reserva podríamos decir que es más
positiva y absoluta o menos
negativa y relativa, como lo ha reconocido
el Tribunal Constitucional22, por
lo que el área mayor de regulación corresponde a
la ley y la menor a dicha especie de potestad reglamentaria, como
ocurre en el artículo 19° Nos 5°, 7°,
12°, 15° inciso 2°, 21° inciso 1° y N°
26° de la Carta Fundamental.
En
cambio, hay casos en que la fuerza de la reserva legal puede ser
calificada de menos positiva o absoluta
o más negativa o relativa
y, por ende, incumbe un mayor campo de acción a la potestad
reglamentaria subordinada, siendo propio de la ley señalar
sólo las bases, criterios o parámetros generales
que encuadran el ejercicio de aquella potestad. Tal ocurre cada
vez que la Constitución emplea expresiones como "con
arreglo a la ley", "con
sujeción a la ley",
"de acuerdo a lo que
determine la ley" o "los
casos y el modo" que
ésta fije, v. gr., en los artículos
10° N° 4°, 14°, 32° N° 22°, 76°,
87° y 94° de la Constitución en vigor23.
Todas
esas locuciones, evidentemente, implican el
respeto del principio de legalidad,
pero lo flexibilizan en el medida que
así lo decida el legislador al regular, con mayor o menor
detalle, las directrices con arreglo a las cuales tendrá
que desenvolverse el Poder Ejecutivo. Esa es, lo repito, una
determinación discrecional del
legislador, aunque el sentido lógico de las locuciones
mencionadas es otorgar una zona extensa a la potestad reglamentaria
subordinada. A mayor abundamiento, en los casos del segundo de
los grupos mencionados, es decir, cuando existe la reserva legal
pero la intensidad de ella es más de vinculación
relativa o negativa, tiene que ser reconocido un amplio margen
de ejercicio a la potestad reglamentaria de ejecución,
pues ese y no otro es el propósito del Poder Constituyente.
En tal situación, queda reservada a la ley la tarea
genuina o típica de
esa jerarquía de normas
positivas, cual es la de
fijar las disposiciones generales,
básicas o que enmarcan la competencia, límites,
excepciones y controles de la acción del Jefe del Estado
a través de la potestad de ejecución ya referida24."
|
En suma,
cuanto haya sido reservado por la Constitución al dominio de ley
no puede ser regulado y, después, alterado sino por esta,
incurriendo en nulidad cualquiera otra fórmula que no sea la legislativa.
Pero eso no impide afirmar que la norma legal debe ser siempre e inevitablemente
complementada y aplicada, con sujeción
a la Carta Fundamental y a la ley misma, por los órganos gubernativos
y administrativos habilitados para ello.
X.
JURISPRUDENCIA
El Tribunal
Constitucional se ha pronunciado, en diversas sentencias, sobre el Principio
de Legalidad. La doctrina que fluye de esa jurisprudencia puede ser resumida
diciendo que, al menos en las últimas tres sentencias, la Magistratura
mencionada ha acogido la tesis dúctil o
flexible en la materia, armonizando el dominio de la ley con
el de los órganos encargados por la Constitución de llevarla
a efecto.
Transcribimos a continuación,
en lo esencial, los tres pronunciamientos aludidos.
Primeramente,
el Tribunal Constitucional abordó la relación de la ley
con el reglamento en materia tributaria25,
aseverando:
|
"Que
contrariamente a lo sostenido en el reclamo el decreto supremo
objetado se sustenta precisamente en el principio cuya ausencia
se reprocha, toda vez que la administración ha procedido
a su dictación en la facultad que confiere a S.E. el Presidente
de la República el artículo 3° de la ley N°
14.999, de 1962, en cuanto a "establecer peajes en los caminos,
puentes y túneles que estime conveniente, fijando su monto"
y "para determinar los vehículos que no pagarán
esta contribución", precepto que fue incorporado como
artículo 75° al decreto supremo N° 294, de 1984,
Ley Orgánica del Ministerio de Obras Públicas, con
la adición que "Los ingresos provenientes de este
tributo deberán destinarse anualmente a la construcción
y conservación de la red caminera del país. Sin
embargo, parte de estos ingresos podrán destinarse a financiar
la contratación a que se refiere el N° 6 del artículo
30° de esta ley". Como consecuencia de la norma transcrita,
el artículo 30° N° 5° del decreto supremo N°
294, establece como facultad del Director de Vialidad: "Proponer
al Presidente de la República las tarifas de peaje a que
se refiere el artículo 75° de esta ley y su forma de
percepción e inversión";
Que
las disposiciones legales a que se alude en el fundamento anterior
son las que han servido de sustento a quince decretos sobre la
materia de peajes, incluyendo obviamente al reprochado, preceptos
legales que se encuentran actualmente vigentes por no haber sido
derogados expresamente."
|
En segundo
lugar, el Tribunal se ocupó de la relación entre la ley
y el reglamento a propósito de los planos reguladores,
puntualizando que es improcedente aducir la inconstitucionalidad del segundo
cuando lo buscado es el pronunciamiento de ese vicio, pero con respecto
no al reglamento sino que, en realidad, a la ley pertinente:
|
"Que
de la simple lectura de las normas reproducidas en los considerandos
precedentes, se infiere con nitidez que los artículos pertinentes
de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones sólo
se han limitado a cumplir, rigurosamente, con lo dispuesto en
el artículo 70° de la ley, a fin
de que ésta pueda producir
plenos efectos jurídicos. En
esta forma la actividad del Órgano Gubernamental aparece
enmarcada dentro de las atribuciones
denominadas por el artículo 32° N° 8° de la
Carta Fundamental como "Potestad Reglamentaria de Ejecución"
(...) conforman un solo todo jurídicamente
armónico, están indisolublemente unidos
y en conjunto versan sobre la materia relativa a las cesiones
o destinaciones gratuitas de terrenos inherentes a toda urbanización
(...).
(...)
la petición de inconstitucionalidad de las disposiciones
respectivas conlleva necesaria e ineludiblemente el emitir un
pronunciamiento material implícito
sobre la constitucionalidad de
un acto del Poder Legislativo,
porque el Presidente de la República se ha limitado a dictar
las normas tendientes a poner en ejecución
un precepto legal en estricta
sujeción a lo que éste
dispone. En otras palabras, lo que en estricto Derecho
se hace es enjuiciar un acto de Poder Legislativo, porque lo que
en verdad se objeta es la constitucionalidad de la ley en que
se sustenta el reglamento.
(...)
Que
aceptar que mediante la declaración de inconstitucionalidad
de un decreto se enjuicie implícitamente el contenido de
una ley, importaría vulnerar gravemente un conjunto de
normas constitucionales que consagran, mediante
el reparto de competencia,
el principio de supremacía
constitucional en nuestro ordenamiento jurídico
y, así también, en rigor, las atribuciones exclusivas
de los distintos Poderes del Estado (...) Y por último,
desde la perspectiva de la realidad de las cosas que se enunció
en los considerandos anteriores, se invadiría el campo
propio del Poder Legislativo (...).
(...)
Que,
sin embargo, esta tesis no es absoluta, pues en el evento que
el reglamento se apartara de la ley en consonancia con la cual
se dicta, se produce la desvinculación de uno y otra, ya
que dejan de constituir un todo jurídicamente armónico
(...) la ley hace una remisión al reglamento de ejecución
para que complemente, bajo ciertas
directrices, su contenido básico (...). Lo anterior
corresponde a lo que en doctrina se denomina "razonabilidad
técnica", y que en el caso que nos ocupa se traduce
en una apropiada adecuación entre
los fines postulados por la
ley y los medios que
planifica el reglamento para
lograrlos. (...)26 "
|
Por último
y en tercer lugar, confirmando el criterio doctrinario expuesto en las
sentencias reproducidas, pocos días después de ser dictada
la recién transcrita, el Tribunal Constitucional afirmó:
|
"Que
el principio deslegalidad aplicado a la Ley de Presupuesto requiere
de una interpretación constitucional flexible,
racional y lógica (...)
La
diversidad de situaciones que pueden presentarse en la ejecución
de la Ley de Presupuesto imposibilitan una previsión total
por parte del legislador. En efecto, lo complejo y dinámico
no puede regularse íntegramente
con anticipación ni puede tampoco su
normativa reducirse a esquemas interpretativos apriorísticos.
En
esta contingencia, el otorgamiento al Ejecutivo de facultades
de ejecución resulta inevitable para el buen funcionamiento
de la acción estatal.
Si
no se reconociera al órgano administrativo la posibilidad
de acción directa, la Ley de Presupuesto quedaría
congelada y sin operatividad. Con razón se sostiene en
la doctrina que el Ejecutivo es el órgano estatal encargado
de instrumentar y efectivizar esta ley.
(...)
Esto
significa que el principio constitucional de legalidad del gasto
público debe ser concebido en términos flexibles
o relativos, o no rígidos
o absolutos, porque es la propia Constitución
la que habilita al legislador para obrar así, concretamente,
en el artículo 32° N° 22°.
(...)
Siendo
así, el Principio de Legalidad Financiera en Chile está
conformado por el juego armónico de
las normas contenidas en la Constitución
, en las leyes y en los decretos que implementen el Presupuesto"27.
|
XI.
DERECHO COMPARADO
Nuestra
transcripción de la historia fidedigna nos ha permitido constatar
que, en la Carta Fundamental de Chile, se siguió de cerca a la
de Francia en el tópico de la reserva legal. Pertinente es, por
ende, insertar acápites de la doctrina francesa
más autorizada en el rubro, para comprender el sentido legítimo
de tal domino legal.
De la lectura
siguiente fluirá, una vez más, que el dominio legal máximo
no es ni puede ser concebido
en términos absolutos, pétreos,
agotadores en los detalles, rígidos
y excluyentes de la colaboración
que, siempre e inexorablemente, tiene que recibir el legislador de los
órganos públicos competentes para ejecutar sus preceptos,
los cuales, por necesidad son generales, abstractos y contraídos
a las bases esenciales de un ordenamiento jurídico. Tal aseveración,
como veremos, se sostiene con idéntico vigor a propósito
de la reserva legal fuerte o absoluta:
|
"La
reserva absoluta implica acudir al legislador
para que regule íntegramente una materia. Ella excluye,
entonces, la posibilidad de intervención de la potestad
reglamentaria. Por el contrario, la reserva
relativa exige solamente que el legislador regule los
elementos fundamentales de la materia respectiva. La ley puede
conformarse con trazar las orientaciones generales y determinar
los fundamentos normativos, confiando a la potestad reglamentaria
la misión de desarrollar los puntos concretos. Es suficiente
que las regulaciones legislativas sean aptas para encuadrar
el ejercicio de las potestades normativas gubernamentales. Aquí,
la Administración dispone de una facultad
de colaboración con el legislador para
reglamentar la materia (...)
La
reserva de ley, entonces, es de geometría variable (...).
En
definitiva, la reserva legal absoluta exige, ciertamente, una
regulación legislativa más completa que la reserva
relativa. Sin embargo, aún en ella
subsiste un espacio normativo
para el reglamento ejecutivo
de la ley (...). Esta solución se justifica
en la medida que la ley se halla en la imposibilidad de prever
sus propias modalidades de aplicación (...). En efecto,
sólo el acto administrativo, por su naturaleza intrínseca,
tiene la posibilidad de entrar en los detalles, considerar el
conjunto de configuraciones prácticas que vuelven aplicable
la ley, y adaptarse rápidamente a su evolución"28.
Idéntico
planteamiento puede encontrarse en la doctrina española,
dos de cuyos más autorizados exponentes lo han sostenido
así en sus obras29.
|
Por último,
útil es agregar que la Constitución chilena comparada con
otras Cartas Fundamentales latinoamericanas30
es singular en el tópico. Más concretamente, afirmamos que
no contemplan el dominio legal máximo y la reserva correlativa,
v. gr., las Constituciones de Argentina31,
Colombia32, México33,
Perú34 y Uruguay35.
SEGUNDA
PARTE
APLICACIÓN
EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL
XII.
SENTIDO Y ALCANCE DEL ARTICULO 50° N° 1°
5.
Contexto
Útil
es recordar que, al tenor de lo dispuesto en el artículo
32° Nº 17° de la Constitución
, es atribución especial del Presidente de la República
llevar a cabo las negociaciones,
concluir, firmar y ratificar los
tratados que estime convenientes para
los intereses del país. Sin
embargo, puntualiza aquella norma, dichos tratados deben ser
sometidos a la aprobación del
Congreso, conforme a lo prescrito
en el artículo 50º N°
1° de la misma Carta Fundamental.
La remisión
hecha por el artículo 32° N° 17° a la segunda de las
disposiciones mencionadas aclara que, en esta última, se hallan
los elementos de hermenéutica necesarios para resolver cuándo
el proceso formativo de un tratado tiene que cumplir el trámite
parlamentario aludido. Dar el impulso inicial a tal proceso incumbe, con
sujeción a lo dispuesto en aquel numeral 17°, al Primer Mandatario,
quien lo hará cuando lo estime conveniente
para los intereses del país.
Pues bien,
el artículo 50° N° 1° señala, entre las atribuciones
exclusivas del Congreso, que a este le corresponde aprobar o
desechar los tratados internacionales
que el Jefe de Estado le
presente antes de su ratificación.
Se agrega allí que, en este caso, la aprobación del tratado
se someterá a los trámites
de una ley.
Sin perjuicio
de las variadas diferencias de unos y otras, queda, de este modo, establecida
una semejanza importante entre los tratados y las leyes,
referida al método nomogenético de ambas
clases de textos jurídicos.
6.
Medidas y Acuerdos
El mismo
numeral, en su inciso 2°, aclara, sin embargo, que las medidas
que el Presidente de la República
adopte o los acuerdos que
celebre para el cumplimiento de
un tratado en vigor no requieren nueva
aprobación del Congreso, salvo
que se trate de materias
propias de ley36.
Cabe aquí
distinguir, con finalidad de análisis, tres ideas abarcadas
en tal inciso.
La primera
de tales ideas se refiere a las medidas que adopte el Presidente
de la República para el cumplimiento de un tratado de vigor. Medidas
son las disposiciones o decisiones37 tomadas
por el Primer Mandatario con el propósito ya indicado y para que
surtan efecto en Chile o dentro de su territorio, solamente.
Ellas se
formalizan a través de actos solemnes y escritos, de gobierno o
administración, que según las características de
cada cual se denominan decretos, reglamentos o
instrucciones. En su conjunto, esos actos integran la
potestad reglamentaria del Primer Mandatario. En el
asunto concreto que nos ocupa, la potestad aludida es la de ejecución
del tratado marco en vigor; dependiente o subordinada a lo dispuesto
en él; y accesoria o no autónoma de frente al mismo.
La segunda
de las ideas que es menester explicar concierne a los
acuerdos que celebre el Presidente de la República para
el cumplimiento de un tratado vigente. Aquí nos encontramos ante
resoluciones, asentidas o concordadas38
entre nuestro Primer Mandatario y el Jefe de Estado de otro o de varios
Estados, cuyo objetivo es surtir efectos vinculantes en el orden supraestatal
o internacional.
Una vez
más, indispensable es destacar que tales acuerdos se formalizan
a través de los actos, de gobierno y administración, típicos
de la potestad reglamentaria presidencial. A dichos actos se aplica, por
ende, tal como a las medidas, el conjunto de exigencias, formales o sustantivas,
de control, fiscalización y responsabilidad, inherente a ellos
según nuestro sistema jurídico.
Los rasgos
descritos permiten comprender por qué los acuerdos referidos
se conocen también como acuerdos de ejecución
de un tratado marco o básico. Sobre la base de las mismas razones
se comprende, además, que esos acuerdos sean denominados simplificados,
pues se perfeccionan sin cumplir con el trámite de la aprobación
parlamentaria.
Imperativo
es detenerse aquí para formular un comentario, final y adicional,
a lo explicado en punto a las medidas y acuerdos.
En efecto,
ambas categorías de actos del Primer Mandatario presuponen o asumen
la existencia y vigencia de un tratado solemne en
su gestación, marco en su
desarrollo o con principios y
normas de índole básica,
general y definitoria de la
esencia, material o de contenido, de la convención
correspondiente. Por consiguiente, las medidas y acuerdos son,
siempre e inevitablemente, accesorios, complementarios,
dependientes y subordinados con relación al tratado cuyos preceptos
se busca ejecutar. De igual característica fluye que los dos tipos
de actos no pueden surgir ni subsistir, válidamente, sin
la preexistencia y vigencia actual del tratado marco de rigor; o en
ausencia de las bases articuladas en él y que pretenden
llevar a la práctica; o excediendo lo dispuesto en aquellos
principios y preceptos matrices39.
7.
Reserva de Ley y de Tratado
Llegamos
así a la tercera idea que es menester explicar. En efecto, la oración
final del inciso 2° comentado dice que las medidas y acuerdos descritos
"no requerirán nueva aprobación del Congreso, a menos
que se trate de materias propias de ley"40.
Hallamos
aquí otra semejanza, esta vez material o de
fondo, entre los tratados y las leyes, cualidad que refuerza,
a la vez, la tesis de la unidad sistemática, de la articulación
singular que tienen en el Código Político el dominio legal
y el de los tratados, por un lado, y el ámbito de la potestad reglamentaria
de ejecución, de otro. No existe, en otros términos, dualidad
de esa especie de potestad reglamentaria presidencial, es decir, una para
ser ejercida en relación con las leyes y otra destinada a ejecutar
los tratados. Antes bien, es la misma y única potestad la que cabe
aplicar en los dos campos normativos aludidos.
Las materias
de ley, como ya lo explicamos, se hallan taxativamente enumeradas en el
catálogo cerrado que contiene el artículo 60° de la
Carta Fundamental. Sigúese de esa premisa que, cualquiera sea el
asunto, contenido o materia del tratado que es menester ejecutar, si pertenece
a alguna de las indicadas en ese artículo, entonces tiene que ser
regulada por un nuevo tratado, pero esta vez,
aprobado por el Jefe del
Estado y el Congreso, porque
opera la reserva legal.
8.
Legislación Delegada
No puede,
en fin, ser confundida aquella potestad de ejecución que la Carta
Fundamental confiere al Presidente de la República con lo dispuesto
en el inciso 3° del numeral aludido. En este se faculta
al Congreso para que, en
el mismo acuerdo aprobatorio del tratado
que haya aprobado, autorice al Presidente de
la República con el fin
que, durante la vigencia de aquel tratado, dicte las
disposiciones con fuerza de ley
(DFL) que estime necesarias para
su cabal cumplimiento.
De conferirse
tal delegación de facultades legislativas,
concluye precisando la normativa constitucional, debe aplicarse
lo dispuesto en los incisos
2º y siguientes del artículo
61° de la misma Carta Fundamental.
Estamos,
por ende, en presencia de una situación diferente de la prevista
en los dos primeros incisos del artículo 50° N° 1°.
El precepto versa ahora sobre la legislación delegada, tópico
que no se relaciona con las medidas y acuerdos ya vistos.
La autorización
o delegación referida debe ser otorgada en el mismo acuerdo aprobatorio
del tratado, no antes ni después. Puede ocurrir a raíz de
haberlo solicitado el Presidente de la República , con la iniciativa
correspondiente, o como secuela de una determinación del Congreso,
en cualquiera de cuyas dos Cámaras haya surgido el impulso inicial.
Sin embargo, observemos que el plazo de la habilitación no queda
limitado a un año, como sucede por regla general. En lo demás,
rigen las exigencias prescritas en los incisos 2° y 3° del artículo
61° de la Carta Fundamental.
9.
Historia Fidedigna
Una vez
más aquí también dicha historia contribuye a aclarar
el significado de los preceptos fundamentales, razón que justifica
insertarla en lo atinente.
A. Informe
de Subsecretaría de Relaciones Exteriores
El 27 de
agosto de 1973, el entonces Subsecretario de Relaciones Exteriores, Luis
Orlandini Molina, remitió un informe, muy completo, solicitado
por la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia
y Reglamento del Senado, cuyo contenido ilustra acerca de la posición
del Estado de Chile en la materia analizada:
|
"En
la sesión que celebrara la Comisión el 31 de julio
recién pasado, los profesores de Derecho Internacional,
señores Fernando Albónico y Emundo Vargas y el ex
Ministro de Relaciones Exteriores, don Germán Vergara D.,
sostuvieron, con diferentes fundamentos, una opinión coincidente
en cuanto a que la doctrina y la
práctica diplomática chilena
se habían encargado, desde
hace varios años, de
dar una interpretación y
una aplicación más flexible
a las rígidas normas
constitucionales sobre esta materia
(...). A su juicio, no todos los acuerdos internacionales
que suscribe el Gobierno deben
ser sometidos a la aprobación
legislativa.
(...)
Cabe
señalar que al debatirse estos preceptos, no hubo
mayor discusión entre los
redactores de la Constitución
de 1925 (...).
Sin
embargo, cabe recordar que la letra de la Constitución
de 1833 ya había dado
lugar, con anterioridad a 1925, a distintas
interpretaciones en torno a
si todo acuerdo internacional
debía someterse a la
aprobación del Congreso.
(...)
Jorge
Huneeus y Alejandro Silva Bascuñán (...) admiten
expresamente la procedencia de
que el Ejecutivo pueda concluir
válidamente tratados sin recurrir
a la aprobación del
Poder Legislativo.
La
Contraloría General de la República (...) sostiene
que la expresión "tratados" debe tomarse en un
sentido amplio (...)
Esta
conclusión de la Contraloría General tampoco
ha sido óbice para
que este organismo acepte
en ciertas circunstancias que se expondrán
en los Capítulos II y III, la legalidad
de acuerdos internacionales que
entran en vigencia sin la
aprobación previa del Congreso
Nacional.
(...)
Desde
muy antiguo se abrió en Chile la idea de que el Presidente
de la República pudiera pactar acuerdos internacionales,
que no requirieran ratificación ni la aprobación
previa del Congreso Nacional.
(...)
A
la mención de estos episodios de la abundante
práctica cabe agregar la constante
doctrina que han venido sosteniendo
los sucesivos Asesores Jurídicos
del Ministro de Relaciones
en cuanto a que, con arreglo a nuestras disposiciones constitucionales
y legales, no todos los tratados necesitan ratificación
y, por ende, aprobación del Congreso Nacional.
(...)
Entre
estos puntos de vista, vale la pena citar la autorizada opinión
expresada por el Asesor Jurídico, don Alberto Cruchaga
Ossa, en un estudio publicado en la Revista Chilena (N° 98/
99, de junio-julio de 1928) donde dijo sobre el particular lo
siguiente:
"Los
convenios, acuerdos, protocolos, etc., referentes a materias o
actos que caen dentro de
las facultades administrativas corrientes
de los Gobiernos signatarios, o sea
que se refieren a asuntos que dentro del Derecho
Interno no requieren ley.
Respecto de tales acuerdos no se estipula
ratificación, ni la promulgación
que debería seguirla".
(...)
Esta
doctrina (...) ha sido recogida como posición
oficial de la Cancillería.
En efecto, el Ministerio de Relaciones Exteriores, en un documento
muy significativo pues está inserto en una publicación
oficial de Naciones Unidas, en respuesta a una consulta de esa
Organización sobre las normas y práctica vigente
en Chile en materia de negociaciones y conclusión de tratados,
expresó lo siguiente:
"Se
ha entendido, generalmente, que debe distinguirse
entre los tratados en el
estricto sentido constitucional y
los compromisos internacionales que
podrían llamarse acuerdos en
forma simplificada, los que no requieren aprobación
parlamentaria ni ratificación. Estos últimos, dentro
del régimen constitucional chileno, sólo
pueden incidir en materias
que están dentro de
la competencia normal del
Poder Ejecutivo y que en
el derecho interno no son
materia de ley (...).
En
el plano doctrinario, esta tesis que
ha venido sosteniendo el Ministerio de Relaciones Exteriores se
encuentra avalada, en mayor
o menor extensión, por las opiniones
que han vertido diversos tratadistas de Derecho Constitucional
(...) Jorge Huneeus, Mario Bernaschina
y Alejandro Silva Bascuñán.
Para
don Jorge Huneeus, por ejemplo, no se requería aprobación
para tres convenios, mencionados por Lastarria, cuando la autorización
iba "envuelta en las leyes o tratados anteriores, a los cuales
daba cumplimiento el Ejecutivo". (Ob. Cit., II, pág.
145-149).
(...)
"...
es evidente -afirma el autor- que todo acuerdo internacional que
incida en una materia que es de ley según el ordenamiento
jurídico interno deba someterse a la aprobación
del Parlamento; pero, además, según la propia enunciación
constitucional, están sujetos a aprobación los acuerdos
que comprometen la posición internacional de Chile, aunque
no recaigan en asuntos de ley, como por ejemplo, los
tratados de alianza y neutralidad".
Sentada
esta premisa general, don Alejandro Silva agrega "pero
de allí a concluir
que toda especie de acuerdo
internacional deba ser aprobado
por el Congreso hay mucha
diferencia".
Enseguida
acota que, "desde luego, las estipulaciones preliminares
quedan decididamente en la órbita presidencial, según
los términos de la Carta Fundamental
".
Asimismo,
según el autor, "las simples convenciones secundarias
o accesorias que tienen por exclusivo objeto dar cumplimiento
a los tratados debidamente ratificados no requerirían tampoco
nueva aprobación del Parlamento".
Al
citar la opinión concordante de los comentaristas de la
Constitución de 1833, don Alejandro Silva estima que tampoco
necesita tal aprobación "el simple desahucio de un
tratado que impide su prórroga más allá del
término señalado para su duración primitiva
o ya prolongada".
(...)
considera innecesario "la aprobación del Congreso
de acuerdos internacionales que importan una mera ejecución
de las leyes y de los tratados en vigor".
La
doctrina anteriormente expuesta también es compartida,
con distintos matices, por otras opiniones.
Así,
la Comisión de Constitución, Legislación
y Justicia de la Cámara de Diputados (...) en un informe
de 29 de agosto de 1955 (...).
En
el informe antes citado del Consejo de Defensa del Estado (N°
891, de 21 de diciembre de 1970).
(...)
A
través de diversos dictámenes, también la
Contraloría General de la República (...). La doctrina
que sostiene nuestro Organismo Contralor es de que, en principio,
todos los acuerdos internacionales deben ser sometidos a la aprobación
del Congreso Nacional, salvo dos excepciones:
1)
los llamados tratados administrativos, o sea,
"cuando se trate de convenios que ponen en ejecución
una ley, o que se limitan a cumplir con un mandato legal, en cuyo
caso la aprobación del Congreso se habría obtenido
al dictarse la ley correspondiente", opinión expresada
en el dictamen N° 35.090 y reiterada en los dictámenes
36.383 y 4.942.
2)
A partir del dictamen N° 6.149 de 1966, la Contraloría
también incluye entre esas excepciones "aquellos convenios
que ponen ejecución un tratado", caso en el cual también
estima que la aprobación del Congreso se habría
obtenido con anterioridad.
Sin
embargo, como se verá más adelante, en la práctica
la Contraloría al tomar razón de numerosos decretos
ha aceptado, asimismo, antes y después de 1966, la constitucionalidad
y la legalidad interna de diversos tratados pactados por el Presidente
de la República en ejercicio de sus facultades privativas
y cuando esos tratados no
se extienden a materias propias
de ley.
La
doctrina antes expuesta (...) ha tenido en nuestro país
una prolongada y profusa aplicación práctica de
parte del Ministerio de Relaciones Exteriores (...) en los últimos
25 años (...) superan en número a aquellos tratados
que fueron aprobados por el Congreso Nacional."41
|
A la luz
de lo anterior, en el informe se elabora una clasificación de los
tratados o acuerdos que no requieren de aprobación parlamentaria.
Distínguense al efecto:
|
a)
Tratados pactados en cumplimiento
de una ley;
b)
Tratados pactados en cumplimiento de un
tratado en vigencia; y
c)
Tratados pactados en uso de las facultades
del Presidente.
En
punto, primeramente, a los tratados pactados en Cumplimiento de
una ley, en aquel informe se sostiene que está claro que,
si las estipulaciones de un convenio
tienen por efecto dar cumplimiento
a lo prescrito en una
ley, entonces no hay necesidad
de presentar este acuerdo
a la aprobación del
Congreso, ya que la autorización de éste
estaría otorgada de antemano en la ley correspondiente
(...).
En
lo pertinente a los tratados
pactados en virtud de una
ley que, expresamente, autoriza
al Jefe del Estado para
poner en vigencia determinados
acuerdos, el dictamen aludido abunda en consideraciones
innecesarias de ser reproducidas aquí.
(...)
Finalmente
y a propósito de los
tratados pactados en cumplimiento
de una ley, en aquel estudio se manifiesta
que en este caso, no hay una delegación expresa de facultades
en el Poder Ejecutivo para celebrar tratados sobre determinadas
materias, como sí sucedería, en cambio, en los ejemplos
anteriores. Sin embargo, también en esta oportunidad ocurre
que el Presidente de la República
ha puesto en ejecución
estos tratados, sin mayores formalidades que
la dictación de un decreto, toda vez que se entendió
que, esa facultad estaba implícitamente conferida por una
ley.
Por
otra parte, tenemos los acuerdos internacionales
pactados en virtud de un
tratado en vigencia.
Si
se acepta que un acuerdo internacional pactado en virtud de lo
prescrito en una ley puede ponerse en vigencia por simple decreto,
la misma justificación de
principio existe evidentemente para
esta clase de convenios (...).
Como
expresa el profesor Alejandro Silva Bascuñán en
su obra antes citada, "si el mecanismo de perfeccionamiento
de un tratado hace intervenir a los mismos órganos colegisladores,
en el Congreso su aprobación se sujeta a los trámites
de las leyes, y promulgadas tienen valor de ley, su mismo
rango exige lógicamente que
no versen exclusivamente sobre
reglas secundarías de ejecución"
(pág. 375).
(...)
En
fin, hállanse los tratados pactados en
uso de las facultades del
Presidente.
(...)
En
efecto (...), se confía al Presidente de la República
la administración y Gobierno del Estado, extendiéndose
su autoridad "a todo cuanto tiene por objeto la conservación
del orden público en el interior, y la seguridad exterior,
de la República " (...).
Esta
tesis tiene sólido fundamento, pues de lo contrario se
llegaría al absurdo de
que el Presidente de la
República en uso de
sus prerrogativas constitucionales
y legales puede ejercer, como
acto interno, esas facultades
en cualquier momento, pero
hasta que las pacte por
medio de un tratado para
que se vea privado de
ellas y no puede usarlas sin
el consentimiento previo del
Congreso Nacional.
Si
así fuere, tal como expresa con acierto el profesor Alejandro
Silva Bascuñán, en su obra citada, pág. 375,
"vendría a resultar que, en lugar de ser más
vasta, seria mucho más estrecha la misión confiada
al Presidente en el orden de las relaciones internacionales y,
en este aspecto, redundaría, al contrario, en el otorgamiento
al Congreso de una esfera esencial, de la función ejecutiva".
Con
respecto a estos acuerdos, la Contraloría , no ha tenido
una jurisprudencia uniforme. En teoría no los ha admitido,
pero en la práctica ha dado curso muchas veces a convenios
pactados en cumplimiento de la potestad privativa del Jefe del
Estado. Sin embargo, en otras oportunidades, el Organismo Contralor
ha devuelto sin tramitar decretos que ordenan cumplir acuerdos
de esta naturaleza, estimando que ellos debían ser sometidos
a la aprobación del Poder Legislativo.
(...)
Sin
embargo, vale la pena mencionar un reciente acuerdo que cabe dentro
de esta categoría, por cuanto la Corte Suprema
, llamada a pronunciarse sobre el particular, ha admitido
expresamente su procedencia (...).
La Corte Suprema , comunicó que, el Tribunal Pleno de ella
había aceptado una resolución, conforme al informe
del Sr. Fiscal, en el sentido de que no veía inconveniente
para que precediera en la forma señalada, efectuando el
referido cambio de notas sin otra formalidad. El acuerdo fue aprobado
por DS. N° 214 teniendo como fundamento el oficio citado en
la Corte Suprema42.
Finalmente,
el informe evacuado por el Subsecretario de Relaciones Exteriores
fundamenta su tesis también en el Derecho Comparado, recordando
que la doctrina y práctica chilena que se han reseñado
en las páginas anteriores, desde hace bastante tiempo encuentran
también una amplia acogida
en la doctrina y en
la práctica de los
Estados de régimen constitucional
semejante al nuestro.
En
efecto, el informe señala que "Ya la Sociedad de las
Naciones, por resolución de 4 de octubre de 1930, sugirió
a los Estados que emplearan ese tipo de acuerdos como una manera
de remediar la lentitud de ratificación de las convenciones
internacionales.
(...)
En
los países de régimen constitucional semejante al
nuestro, la doctrina se ha preocupado de determinar el contenido
de los acuerdos en forma simplificada en función de la
competencia normalmente atribuida al Ejecutivo.
(...)
Según
el régimen constitucional norteamericano (artículo
2° sección 2 a de la Constitución Federal de
1787) se requiere el consentimiento del Senado para la conclusión
de todos los tratados. Sin embargo, como señalaremos, la
práctica constitucional de este país ha llegado
a admitir ampliamente que el Presidente puede perfeccionar, por
sí mismo y sin obtener el consentimiento de la Cámara
Alta , diversos acuerdos internacionales. La literatura sobre
esta materia es inmensa en ese país. El presente informe
sólo intenta resumir la situación actual. Se distinguen
por el Departamento de Estado, en los Estados Unidos, tres clases
de "acuerdos ejecutivos": a) Los acuerdos concluidos
en cumplimiento de o de acuerdo con la legislación existente
o un tratado; b) los acuerdos concluidos sujetos a aprobación
o implementación del Congreso; y c) los acuerdos concluidos
dentro de y de acuerdo con los poderes constitucionales del Presidente".
(...)
El
artículo 59° N° 2° de la Constitución
de la República Federal Alemana contempla los acuerdos
"administrativos". Las Constituciones austríaca
e italiana (artículos 50° y 80° respectivamente)
requieren la aprobación legislativa para los tratados que
son de naturaleza política o modifican la ley vigente,
o en el caso de Italia, implican regulaciones arbitrales o judiciales,
cambios territoriales u obligaciones financieras.
La
Constitución francesa de 1958 contiene una lista confeccionada
empíricamente, según su importancia, de los tratados
que requieren aprobación parlamentaria (...). En Suiza
(...) la práctica confirma cada vez más la facultad
del Ejecutivo de concluir tratados sin la sanción de la
Asamblea Federal. "43
Por
último, el informe extractado señala las siguientes
conclusiones:
(...)
"2)
Que la doctrina y la práctica
chilena, desde muy antiguo,
admiten la validez de los
acuerdos concluidos sin intervención
legislativa y ratificación posterior.
3)
Que esta interpretación encuentra
amplia acogida en la teoría
y en la práctica de
otros Estados, donde también se admite,
expresa o tácitamente, que el Poder Ejecutivo, procediendo
a veces al margen de sus rígidas disposiciones constitucionales
internas, pueda concluir válidamente acuerdos en forma
simplificada sin que sea menester su ratificación ni aprobación
legislativa; y que el Derecho Internacional actual acepta, precisamente,
que sólo en casos manifiestos la infracción de las
disposiciones constitucionales pueden afectar la validez de un
tratado.
4)
Que de acuerdo a la práctica chilena, un tratado
puede llevarse a efecto y
cumplirse sin someterse a
la aprobación del Congreso
Nacional, si se encuentra
en alguna de las situaciones
siguientes: a) Haber sido
pactado en virtud a las
disposiciones de una ley, entendiéndose
que puede tratarse de acuerdos celebrados en cumplimiento de una
ley o conforme a una facultad de que ella emana; b) Haber sido
pactado en virtud de lo
previsto en un tratado en
vigencia; o c) Haber sido
pactado dentro de las atribuciones
privativas del Presidente de
la República.
5)
Que la Contraloría General,
en la práctica y en
teoría, acepta que los
tratados incluidos en las
letras a) y b) del
punto 4), pueden ponerse en
vigencia sin necesidad de
aprobación por el Congreso
ni ratificación; pero, aunque de hecho ha tomado razón
de algunos decretos que aprueban tratados incluido en la letra
c) del punto antes mencionado, no admite en teoría que
estos últimos puedan ponerse en vigencia en esa forma.
6)
Que también ha habido dudas en el Congreso Nacional (...).
7)
Que aunque la distinción que se ha efectuado en este informe
(punto 4°) es la que más se ajusta a la realidad chilena
y a la práctica internacional, ella es fundamentalmente
analítica, pues en la práctica
los tratados contienen cláusulas
de distinta naturaleza (...).
8)
Además existe una discrepancia jurídica sobre la
manera de cumplir las decisiones
derivadas de "tratados marco"
en el derecho económico comunitario (...).
(...)
11)
Que por las razones expresadas es indispensable interpretar
las normas constitucionales, admitiéndose
de manera explícita, tal cual lo ha hecho la práctica,
la validez de acuerdos concluidos sin aprobación legislativa,
pero fijando con precisión qué
tipos de acuerdos caben dentro de esta categoría."
|
B. Comisión
de Estudio
Revisemos
ahora los anales oficiales de la Constitución
en vigor, pues ilustran acerca del sentido y alcance de su artículo
50° N° 1°, confirmando con ello cuanto hemos explicado:
|
"El
señor Bertelsen (...) una materia que representa
una innovación en el Derecho Internacional Público
de las últimas décadas y que, a su juicio, convendría
incluir en la Constitución , es que no
todo convenio internacional debe
someterse a la aprobación
previa de la Cámara
correspondiente antes de su ratificación, porque
algunos no necesitarían cumplir
con este trámite para
entrar en vigencia44.
(...)
El
señor Ortúzar (Presidente) recuerda que
hace algún tiempo, se solicitó
un informe del profesor Edmundo
Vargas, el cual, respecto a la aprobación de los
tratados, dice lo siguiente:
"(...)
La Práctica en Chile
-como la de la gran mayoría de los países americanos
cuyas Constituciones Políticas contienen normas similares
a la nuestra- ha sido que en determinados acuerdos
internacionales se puede prescindir
de la aprobación del
Congreso.
La
nueva Constitución, al igual que todas las Constituciones
modernas, podría recoger esa práctica y, manteniendo
la norma general de que los tratados, antes
de su ratificación, requieren de la aprobación del
Congreso, señalar ciertas excepciones. Estas podrían
ser: 1) No se requiere de aprobación en los casos en que
el tratado constituya una aplicación o
ejecución de un tratado anterior (pues en ese
caso la aprobación habría sido otorgada con anterioridad);
y 2) Tampoco se requiere de dicha aprobación cuando la
materia del tratado esté comprendida
dentro de la potestad reglamentaria
del Presidente de la República (esto es, el contenido del
tratado no incide en materias propias de ley)."
El
señor Bertelsen manifiesta estar en desacuerdo
con el punto dos recién leído. En su opinión
una cosa es que el Presidente de la República tenga atribuciones
para resolver con autonomía dentro de su potestad reglamentaria
y otra, muy distinta, es que, por sí mismo, pueda comprometer
internacionalmente al Estado para regular de cierta forma algún
aspecto del Gobierno o de la Administración , lo cual le
parece en extremo inconveniente45.
(...)
El
señor Bertelsen recuerda que en el anteproyecto
que elaboró sobre las disposiciones constitucionales relativas
a las atribuciones del Presidente de la República expresó,
en el rubro relaciones internacionales, acogiendo una idea debatida
en la Comisión y uno de cuyos más ardorosos defensores
fue el señor Diez, que si bien la conducción de
la política exterior es facultad del Primer Mandatario,
éste debía actuar en colaboración con el
Senado (...). Anota que hizo presente también
la conveniencia de reconocer
en el nuevo texto constitucional
la innovación introducida en
el decreto ley Nº 247,
que recoge una de las tendencias del Derecho Internacional Público
contemporáneo, al excluir del
trámite de la ratificación
los convenios que se limitan
a dar cumplimiento a lo
dispuesto en un tratado anterior
(...).
El
señor Ortúzar (Presidente) hace notar que
en la sesión en que se trató esta materia hubo
acuerdo en el sentido de
que los llamados "tratados
de ejecución " no requerían
la aprobación de ningún
órgano, ni siquiera del Senado.
La
señora Bulnes recuerda que se acordó
incorporar al texto la norma
del decreto ley N° 247,
que así lo dispone,
y que ya es de carácter
constitucional.
El
señor Guzmán advierte que también
se hizo un distingo entre
"los tratados marcos" y
"los tratados bilaterales corrientes".
El
señor Ortúzar (Presidente) hace presente que, del
artículo 2° del decreto ley N° 247, que establece
normas sobre tratados internacionales, se desprende que los que
se limitan a cumplir o ejecutar lo dispuesto en un convenio anterior
no requieren aprobación de ningún órgano
político.
Sugiere
que si el tratado implica
una modificación de la
legislación interna o trata
sobre materias que necesariamente
deben ser objeto de ley,
se requiera la aprobación
de ambas Cámaras, y
que, cuando se trata de
un tratado que no importe
una modificación de disposiciones
legales vigentes, se precise
solamente la aprobación del
Senado.
El
señor Bertelsen manifiesta que estima
altamente perturbadora una doble
vía para la ratificación de los tratados
internacionales y puntualiza que, a veces, es
muy difícil saber si
las normas contenidas en esos
instrumentos modifican la legislación
interna. Agrega que es posible que,
dentro de un tratado, haya
normas que modifiquen esa
legislación y otras que
no lo hagan, y sostiene que no podría
enviarse un mismo texto jurídico al Senado, por un lado,
y a la Cámara de Diputados, por otro, ya que podría
haber acuerdo en el Senado para ratificar una parte y no existir
para otra. Prefiere, por esta circunstancia, y porque, a su juicio,
hay que mantener la unidad de los órganos que autoricen
la ratificación, que ambas Cámaras
intervengan en la ratificación
de todos los tratados internacionales.
(...)
La
señora Bulnes es partidaria de mantener el sistema de la
Constitución de 1925, en el sentido de que los tratados
se aprueban mediante un acuerdo del Congreso,
con efectos de ley, y de dar
jerarquía constitucional al artículo 1° del
decreto de ley N° 247, haciendo la diferencia
entre los tratados que se
limitan a cumplir o ejecutar
lo dispuesto en otro tratado donde basta el cambio de notas reversales
o la firma del Ministro respectivo, y el tratado que es marco
de otros, modificación esta última
que se ha impuesto como una necesidad en las relaciones exteriores
y económicas entre los Estados46.
El
señor Ortúzar (Presidente) recuerda que, en la sesión
anterior, se debatió lo relacionado con los tratados, y
agrega que, respecto de los tratados
de ejecución, hubo acuerdo
en principio para que no
quedaran sometidos ni a la
aprobación del Senado ni
de la Cámara de Diputados;
que en cuanto a los tratados "marcos", se debatió
si ellos debían ser sometidos a la aprobación del
Senado o de ambas ramas del Congreso, no llegándose a ninguna
resolución; y por último, que se discutió
la posibilidad de dar al Presidente de la República la
facultad de llamar a plebiscito, con acuerdo del Senado, con motivo
de determinados tratados internacionales que puedan significar
cesión o canje de territorios, integración, etcétera,
facultad a la cual se manifestó contrario al señor
Guzmán, debido a la eventual presión que la opinión
pública podía ejercer tanto frente al Presidente
de la República como frente al Senado.
Por
último, frente a una consulta del señor Lorca, responde
que el profesor don Santiago
Benadava, en un informe al
cual se dio lectura, se
declara partidario de que
los tratados deben ser sometidos
a la aprobación de
ambas ramas del Congreso antes
de su ratificación, excepto
los de ejecución, sin pronunciarse
sobre la posibilidad de que el Presidente de la República
llame a plebiscito47.
El
señor Bertelsen considera que todos los
tratados, sean de los denominados "marco" o
no lo sean, debieran ser aprobados
por ambas ramas del Congreso,
sobre todo cuando existen algunos que,
no siendo específicamente tratados -los de piratería
aérea, los generales de extradición, tráfico
de narcóticos, secuestros de personas, etcétera-,
implican enmiendas a la legislación
interna.
El
señor Ortúzar (Presidente) señala
que, en todo caso, los tratados de ejecución no
requerirían de la aprobación del Congreso, recordando
de paso que el mismo tratado "marco" faculta
para celebrar ciertos acuerdos.
(...)
El
señor Carmona advierte que ello es válido
siempre y cuando un tratado
de ejecución no signifique
la enmienda del ordenamiento
jurídico interno.
(...)
La
señora Bulnes afirma que el ordenamiento
jurídico chileno ha establecido
un distingo entre tratados
marco y tratados de ejecución
al entrar en vigencia el decreto ley N° 247, de rango constitucional48.
(...)
El
señor Bertelsen recuerda que la Comisión
ya aprobó que los tratados
de ejecución, cuando exigían
modificar la legislación interna,
debían ser aprobados por
el Congreso49.
|
Puntualizamos
que, sobre la base de las consideraciones expuestas y en definitiva, la
Comisión de Estudio aprobó, como atribución exclusiva
del Congreso, la que consta del texto que se inserta a continuación:
|
"1)
Aprobar o desechar los tratados
internacionales que le presentare
el Presidente de la República
antes de su ratificación.
(...)
Los
tratados de mera ejecución
de otros que hayan sido
aprobados por el Congreso,
y que no importen una
modificación de la legislación
interna, no necesitarán de
la aprobación de éste
(...)".
|
C. Consejo
de Estado
El Consejo
del Estado alteró al Anteproyecto
propuesto por la Comisión de Estudio, pero sin que ello significara
cambios sustanciales. Sugirió, en tal sentido, que la atribución
exclusiva del Congreso vinculada con los tratados quedara en términos
idénticos a los que se contienen en la actual Constitución.
La oración "a menos que se trate de materias propias de ley"
fue, de ese modo, incorporada, entendiéndola excluyente de
las medidas o acuerdos simplificados, tanto en relación con la
modificación de la legislación interna como del respeto
al dominio reservado por la Carta Fundamental a la ley:
|
" 1) Aprobar
o desechar los tratados internacionales
que le presentare el Presidente
de la República antes
de la ratificación. La
aprobación de un tratado
se someterá a los trámites
de una ley.
Las
medidas que el Presidente
de la República adopte
o los acuerdos que celebre
para el cumplimiento de un
tratado en vigor no requerirán
nueva aprobación del Congreso,
a menos que se trate
de materias propias de ley.
En
el mismo acuerdo aprobatorio
de un tratado, podrá
el Congreso autorizar al Presidente
de la República a fín
de que, durante la vigencia
de aquél, dicte las
disposiciones con fuerza de
ley que estime necesarias
para su cabal cumplimiento,
siendo en tal caso aplicable
lo dispuesto en los incisos
segundo, quinto y sexto del
artículo 61º".
|
XIII.
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
Insertamos
a continuación el último pronunciamiento del Tribunal Constitucional
en el tema 50 :
|
"Que
siendo el Tratado de Montevideo de 1980, el principal fundamento
del Decreto Supremo N° 1.412, para promulgar el Décimo
Protocolo Adicional y su Anexo al Acuerdo de Complementación
Económica con Solivia N° 22, se hace necesario examinar
ese Tratado, dentro de los límites que posibilita esta
sentencia, en orden a determinar su naturaleza, finalidades y
contenido de su normativa, función que resulta tanto más
oportuna cuanto que los diputados requirentes han sostenido que
el Tratado de Montevideo (ALADI), es más bien un tratado
político que busca reimpulsar convenios comerciales entre
sus miembros, pero que no contiene disposiciones que obligue a
la República de Chile a celebrar Acuerdos Internacionales
de Complementación Económica.
Que
lo que desarrolla el Décimo Protocolo Adicional, no significa
otra cosa, que la ejecución de lo que sobre la materia
referida ha previsto el Tratado Marco de Montevideo de 1980 (ALADI)
y el Acuerdo de Complementación con Bolivia N° 22,
dentro de los objetivos de eliminar progresivamente las trabas
para el comercio con ese país, favoreciéndolo como
nación clasificada como de menor desarrollo económico
relativo, y dentro del espíritu de cooperación e
integración que fluye y alientan los referidos acuerdos
internacionales. En suma, el Décimo Protocolo Adicional
surge a la vida jurídica como una normativa de ejecución
del Tratado de Montevideo ALADI, y se dicta con estricta sujeción
a su texto y dentro de los parámetros que él autoriza;
Que
lo expuesto en los dos fundamentos anteriores (16° y 17°)
conducen a este Tribunal a concluir, que el Décimo Protocolo
Adicional no establece ni introduce o crea situación nueva
alguna, que pudiere corresponder a materias específicas
asignadas sólo a la ley, esto es, propias de la reserva
legal máxima consagrada por la Carta Fundamental de 1980,
principio restrictivo que trae como consecuencia que la ley sólo
procederá en los casos que taxativamente se señalan
en el artículo 60 de la Constitución Política
, debiendo entenderse, además, que la ley sólo debe
contener los elementos esenciales de la materia que regula, sin
que ella pueda excluir la potestad reglamentaria que la Constitución
Política confiere al Presidente de la República
en su artículo 32, N° 8, para dictar los reglamentos,
decretos e instrucciones que crea conveniente para la ejecución
de las leyes;
(...)
Que,
en estas circunstancias, cabe concluir que el Decreto Supremo
N° 1.412, impugnado, y el Décimo Protocolo Adicional
al Acuerdo de Complementación Económica con Bolivia
N° 22, que ese decreto promulga, se enmarcan dentro de la
Potestad Reglamentaria del Presidente de la República ,
y por cierto, el Décimo Protocolo Adicional en el ámbito
de las amplias atribuciones que, como conductor superior de las
relaciones internacionales, la Carta Fundamental confiere al Presidente
de la República en su artículo 32, N° 17, en
relación, en este caso, con lo que la Constitución
establece en su artículo50,
N° 1, inciso segundo, que perentoriamente dispone, que las
medidas que el Presidente de la República adopte o los
acuerdos que celebre para el cumplimiento de un tratado en vigor,
como acontece en la situación de autos, no requerirán
nueva aprobación del Congreso, a menos que se trate de
materias propias de ley, cuestión esta última que
no concurre en la especie, de conformidad con lo concluido en
los fundamentos anteriores;
(...)
Que
carece de todo asidero la argumentación de los recurrentes,
en orden a que el Protocolo por contener materias de ley debió
someterse a la aprobación del Congreso. En efecto, aquí
el tratado ya ha sido aprobado con anterioridad por el Órgano
Legislativo, promulgado y publicado. El decreto cuestionado sólo
se limita a ejecutar o cumplir lo dispuesto en el Tratado Marco.
Ello no significa, por ende, que se actúe al margen del
Poder Legislativo, pues éste ya otorgó su autorización
al aprobar el acuerdo primitivo que ahora se complementa o ejecuta."
|
XIV.
DICTAMENES DE LA CONTRALORIA
Dicho Órgano
de Control ha evacuado numerosos dictámenes en el tópico
que nos ocupa, sin sostener una doctrina hermenéutica uniforme
en ellos. Empero, en sus últimos pronunciamientos se ha orientado
hacia una interpretación más flexible de la fórmula
Principio de Legalidad-Dominio Reglamentario. En tal sentido, conviene
detenerse, con intención ilustrativa, en lo sostenido por la División
Jurídica de la Contraloría General de la República
en el informe fechado el 6 de mayo de 1998:
|
"A.-
Cuándo es necesaria la aprobación del Congreso Nacional
respecto de los tratados. Deben cumplir con tales exigencias:
1.
Todos los tratados internacionales
por regla general (es decir los convenios
que se celebren entre dos o más Estados y que se rijan
por las normas del Derecho Internacional), sin distinguir si regula
o no materias del ámbito legal; en este sentido se pronuncian
los dictámenes N° 16.564/91, 21.891/91, 16.563/91,
2.949/92, 9.845/94 y 26.683/94.
2.
De igual manera todo tratado que modifique a
otro debe cumplir con la referida exigencia, porque así
resulta de la norma del inciso primero del N° 1 del artículo
50° de la Constitución. Es lo que se sostiene en los
dictámenes N° 17.964/92, 16.563/91 y 15.813/92.
B. Cuándo
no es necesaria la aprobación del Congreso Nacional
Primera
situación
Aquellos
casos en que las medidas que el Jefe
del Estado adopte o los
acuerdos que celebre los sean
en cumplimiento de un tratado
en vigor. Así se expresa: "Los tratados
que no se fundamentan en otro anterior deben ser siempre aprobados
por el Congreso Nacional, sin que sea procedente distinguir si
aquellos contienen o no materias del ámbito legal, puesto
que las disposiciones constitucionales antes mencionadas no efectúan
tal distinción" (dictámenes N° 16.564/91
y 21.891/91).
Excepción
a lo anterior
Puede
que exista un tratado previamente aprobado y que se trate de invocar
este para obviar la aprobación del Parlamento al adoptar
el Gobierno ciertas medidas o celebrar otra convención.
Hay dos situaciones que destacar:
|
a)
Se ha dicho que se requiere aprobación del Congreso
Nacional si el nuevo acuerdo excede la materia del tratado
primitivo aprobado. A este respecto el dictamen N°
16.683/94 se pronuncia en el sentido de que, si el tratado
aprobado por Parlamento, no contempla
la posibilidad de suscribir
convenios con otros países destinados
a dar cumplimiento a sus normas, habrá que obtener
la aprobación del Congreso Nacional para que se
extienda a otros países. El dictamen N° 9.394/96,
en este mismo predicamento, concluye que: "Si el
tratado primitivo sólo autoriza a firmar los acuerdos
y contratos de importación y exportación
de mercancías que se consideran necesarias y el
tratado que se analiza regula un aspecto distinto, como
es el transporte marítimo" deberá obtenerse
la aprobación del Parlamento.
b)
Cuando el nuevo convenio pretenda ejecutar uno anterior
debidamente aprobado, pero cuyas medidas de ejecución
importen regulaciones propias de
materias de ley, también
será necesaria la aprobación del Congreso
Nacional respecto de las nuevas convenciones.
|
Así
por dictamen N° 9.394/96 se expresó: "Además,
cabe observar que el artículo 12° del acuerdo que se
promulga, contempla la exención de impuesto en los términos
que señala, materia que es propia de ley acorde con lo
dispuesto en los artículos 60° N° 14° y 62°
N° 1° de la Carta Fundamental , motivo por el cual dicha
convención requiere, asimismo, de la aprobación
del Congreso Nacional. En el mismo sentido se pronuncian los dictámenes
N°2.888y 14.165 de 1996.
Segunda
situación
Si
la ejecución de un tratado, "ya aprobado por el Congreso
Nacional", mediante un nuevo convenio comprende materias
propias de ley y siempre que en la primitiva aprobación
del Parlamento se hubiere delegado
en el Presidente de la República la atribución de
dictar dichas disposiciones con fuerza
de ley para el cumplimiento del tratado, no
sería necesaria una nueva
aprobación del Congreso Nacional."
|
Indispensable
estimamos, por último, insertar la doctrina más reciente
de la Contraloría en la materia51:
|
"Ahora
bien, en relación con el requisito de aprobación
por el Congreso Nacional respecto del citado Acuerdo de Complementación
Económica N° 22, cabe precisar que él no fue
sometido a dicho trámite constitucional, entendiendo, esta
Contraloría General, con ocasión del examen preventivo
de legalidad de su referido decreto promulgatorio N° 402,
de 1993, que dicho Acuerdo Internacional se encontraba en la situación
de excepción contemplada en el inciso segundo, del N°
1), del artículo 50 de la Carta Suprema , en atención
a que se trataba de un acuerdo celebrado por el Presidente de
la República en cumplimiento del tratado marco a que se
ha hecho alusión, esto es el Tratado de Montevideo de 1980.
(...)
Conforme
con lo expuesto hasta esta parte, no es vano hacer notar, desde
luego, a ese Excmo. Tribunal, en otro orden de consideraciones,
que la circunstancia de que se impugne el decreto promulgatorio
de un acuerdo internacional que se limita a modificar otro promulgado
con anterioridad, invocando como fundamento el hecho de que no
fue sometido a la aprobación del Congreso Nacional, importa
en la especie, en definitiva, un cuestionamiento a la constitucionalidad
del decreto promulgatorio del Acuerdo Internacional que se modifica,
desde el momento en que este Acuerdo tampoco fue sometido a dicha
aprobación.
Sin
embargo, tal pretensión resulta inadmisible, ya que el
plazo fatal de 30 días fijado al efecto por el Texto Fundamental
se ha excedido con creces, si se considera que él fue publicado
en el diario Oficial el 30 de junio de 1993, y llevaría,
adicionalmente, a ese Excmo. Tribunal, a pronunciarse sobre la
constitucionalidad de un decreto fuera de los casos prescritos
en la Carta Política.
(...)
En
este orden de ideas, y acorde con la reiterada jurisprudencia
de esta Contraloría General, al efectuar el examen preventivo
de legalidad de los decretos promulgatorios de Acuerdos celebrados
por el Presidente de la República para el cumplimiento
de un tratado en vigor, las expresiones "que se trate de
materias propias de ley", que emplea el mencionado artículo
50, deben entenderse en el sentido de que dichos acuerdos de ejecución
requieren de aprobación parlamentaria, bajo esta perspectiva,
sólo en el evento de que las disposiciones que contengan
impliquen tratar sobre materias de ley diversas a aquéllas
previstas en el marco para cuyo cumplimiento se celebran.
La
interpretación de los Honorables Diputados requirentes,
implica, por el contrario, sostener -respecto de la disposición
que se examina- que los acuerdos de ejecución que celebre
el Presidente de la República , para los efectos de determinar
si requieren o no la aprobación del Congreso, deben ser
analizados aisladamente y sin considerar las materias tratadas
en el convenio marco para cuyo cumplimiento se ha celebrado el
respectivo acuerdo.
Ello
significa, entonces, que los requirentes desconocen la relación
sustancial existente entre el tratado marco y sus acuerdos de
ejecución, lo que resulta inadmisible si se tiene en cuenta
que la existencia misma de los convenios de ejecución se
sustenta, precisamente, en el tratado para cuyo cumplimiento se
celebran."
|
XV.
DERECHO COMPARADO
Útil
es tener en cuenta algunas normas constitucionales, relativas a tramitación
de tratados internacionales, contenidas en el Derecho Comparado.
En primer
lugar, insertamos lo dispuesto por la Constitución de Argentina:
|
"Artículo
75: Corresponde al Congreso:
22.
Aprobar o desechar tratados
concluidos con las demás
naciones y con las organizaciones
internacionales y los concordatos
con la Santa Sede. Los tratados y concordatos tienen jerarquía
superior a las leyes.
La
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre;
la Declaración Universal de los Derechos Humanos; la Convención
Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (...) en las condiciones
de su vigencia tienen jerarquía constitucional (...).
24.
Aprobar tratados de integración que deleguen competencias
y jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones
de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático
y los derechos humanos. Las normas dictadas en su consecuencia
tienen jerarquía superior a las leyes.
La
aprobación de estos tratados con Estados de Latinoamérica
requerirá la mayoría absoluta de la totalidad de
los miembros de cada Cámara. En el caso de tratados con
otros Estados, el Congreso de la Nación , con la mayoría
absoluta de los miembros de cada Cámara, después
de ciento veinte días del acto declarativo.
La
denuncia de los tratados referidos a este inciso, exigirá
la previa aprobación de la mayoría absoluta de la
totalidad de los miembros de cada Cámara.
Artículo
99°: El Presidente de
la Nación tiene las
siguientes atribuciones:
11.
Concluye y firma tratados, concordatos y otras
negociaciones requeridas para el
mantenimiento de buenas relaciones
con las organizaciones internacionales
y las naciones extranjeras,
recibe sus ministros y admite sus cónsules".
|
Ha escrito
la doctrina Argentina, especialmente respecto
de los acuerdos adoptados por el Presidente sin revisión por el
Congreso, juicios críticos, uno de los cuales es el siguiente:
|
"En
las últimas décadas se ha consolidado
-tanto internamente como en el Derecho Comparado- la práctica
de que el Poder Ejecutivo celebre
"acuerdos" ejecutivos o simplificados sin
someterlos a la aprobación
del Congreso. Tal mutación constitucional
que escamotea la intervención congresional, no es en principio
admisible en el caso de compromisos internacionales que, cualquiera
sea la denominación que se les confiera, configuran por su
esencia verdaderos tratados"52 |
Por otra
parte, útil es transcribir lo dispuesto en el artículo 224°
de la Constitución de Colombia:
|
"Los
tratados, para su validez, deberán
ser aprobados por el Congreso.
Sin embargo, el Presidente de
la República podrá dar aplicación
provisional a los tratados de
naturaleza económica y comercial
acordados en el ámbito
de organismos internacionales, que
así lo dispongan. En este caso
tan pronto como un tratado
entre en vigor provisionalmente,
deberá enviarse al Congreso
para su aprobación. Si el Congreso
no lo aprueba, se suspenderá la aplicación
del tratado". |
Al respecto,
ha escrito la doctrina colombiana que:
|
"Trasciende
en esta norma, por la importancia de lo que se negocia y concita
el interés de todos los colombianos, el control del Congreso
en tanto y en cuanto los tratados, para su validez, deberán
ser aprobados, voleo jure, por el Congreso, como institución
política. De modo que, en otros casos, cuando un tratado
entre en vigor provisionalmente, se enviará al Congreso,
para su aprobación, quien lo aprobará o suspenderá
según el caso, si no lo aprueba.
No
obstante, el Constituyente establece una excepción y es
en la aplicación provisional de los tratados de naturaleza
económica y comercial, acordados en el ámbito de
los organismos internacionales, que así lo dispongan, en
los cuales el Presidente de la República les podrá
dar la correspondiente aplicación provisional in
acto (,..)"53.
|
De otro
lado, la Constitución de Estados Unidos dispone, en su
artículo 2° sección 2 a
, que:
|
"Con
el consejo y consentimiento del Senado, el Presidente estará
facultado para celebrar tratados, contando con la anuencia de dos
terceras partes de los senadores presentes". |
Debe tenerse
en cuenta, a mayor abundamiento, lo dispuesto en el artículo
59° de la Constitución de Alemania:
|
"1.
El Presidente federal representa a la Federación en las
relaciones internacionales. En nombre de
la Federación concluye tratados
con oíros Estados. Acredita
y recibe a los enviados.
2.
Los tratados que regulen las relaciones políticas de la
Federación o se refieran a materias de legislación
federal, requieren la aprobación
o participación del órgano
legislativo apropiado, a través de una ley federal.
En el caso de los convenios administrativos,
las disposiciones relativas a
la Administración federal se
aplicarán por analogía".
|
Con cualidad
que calificamos de práctica, el artículo 53°
inciso 1° de la Constitución de Francia enuncia los
tratados que tienen jerarquía de ley, entendiéndose que
los demás se hallan dentro de la reserva reglamentaria o susceptibles
de implementación por vía simplificada:
|
"Los
tratados de paz, los tratados comerciales, los tratados o acuerdos
relativos a la organización internacional, los que impliquen
a la hacienda del Estado, los que modifiquen disposiciones de naturaleza
legislativa, los relativos al estado de las personas, los que entrañen
cesión, cambio o aumento el territorio, no podrán
ser ratificados o aprobados
sino en virtud de ley". |
Finalmente,
el artículo 94" de la Constitución de España
también contiene una enumeración de los tratados que requieren
aprobación del Congreso, preceptuando que:
|
"1. La prestación
del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados
o convenios requerirá la previa autorización de
las Cortes Generales, en los siguientes casos:
|
a)
Tratados de carácter político.
b)
Tratados o convenios de carácter militar.
c)
Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial
del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos
en el Título I.
d)
Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras
para la Hacienda Pública.
e)
Tratados o convenios que supongan modificación
o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas
para su ejecución.
|
2. El
Congreso y el Senado serán
inmediatamente informados de la
conclusión de los restantes
tratados o convenios ".
|
Refiriéndose
a esta última especie de tratados, la doctrina española
afirma que ellos versan sobre convenciones internacionales:
|
"que
no impliquen cesión de soberanía ni afecten a las
materias indicadas ni exijan modificación o derogación
de leyes o medidas legislativas para su ejecución. La
competencia para celebrar estos
tratados corresponde al Gobierno,
que informará de su conclusión al Congreso y al
Senado"54
De
acuerdo con esta última disposición, el Constituyente
ha distinguido, para los efectos de que el Presidente de la República
someta o no los tratados que celebre a la indicada aprobación,
entre aquellos que no se han suscrito para el cumplimiento de
otro anterior -los que deberán someterse siempre a la aprobación
parlamentaria-, y aquellos que, por el contrario, tienen por objeto,
precisamente, el cumplimiento de un tratado en vigor que le sirve
de marco y fundamento, en los que la aprobación del Congreso
sólo es necesaria cuando "se trate de materias propias
de ley".
(...)
En
este orden de consideraciones, procede, en primer término,
y a la luz de lo ya expresado, indicar que atendido que el Décimo
Protocolo Adicional es sólo un acuerdo modificatorio de
otro suscrito con anterioridad, su ubicación en la distinción
primaria aludida dependerá de la del tratado que modifica,
toda vez que el referido Protocolo, en cuanto modificación,
no puede sino revestir el mismo carácter.
|
XVI.
RECAPITULACION Y ARGUMENTOS
Consecuentes
con los anales fidedignos insertados, debemos concluir que, a propósito
de la potestad reglamentaria de ejecución de un tratado, la Constitución
de Chile obliga a distinguir las situaciones siguientes:
|
A.
Las medidas y acuerdos que no se refieren a materias propias de
ley, en cuyo caso y atendido que el tratado que se ejecuta es
básico y solemne, pues fue aprobado ya por el Congreso,
no se requiere de una
nueva intervención de este
órgano estatal.
B.
Si la medida o acuerdo ejecutivo versa, precisamente,
sobre materias incluidas en
el dominio máximo legal,
aunque exista un tratado previamente aprobado por el Congreso
que se está procurando ejecutar, la medida o el acuerdo
aludido requieren de nueva aprobación
parlamentaria.
C.
Por ende, la definición de si un acuerdo simplificado o
medida ejecutiva de un tratado, marco y solemne, ya aprobado y
en vigor, requiere nueva aprobación del Congreso, estriba
en determinar si la materia a la que dichos actos de gobierno
y administración se refieren es o no propia de la ley en
su sentido genuino. Practicada y resuelta esa operación
preliminar resulta que, en el primer caso, el Congreso debe pronunciarse
acerca de ella; mientras que en el evento que no sea del dominio
legal, está autorizado el Presidente de la República
para actuar, en ejercicio de su potestad reglamentaria de ejecución
del tratado.
D.
Por ello, en este ensayo hemos ya examinado el Principio Constitucional
de Legalidad. Allí fueron descritos y explicados los parámetros
y reglas conforme a las cuales se determina lo que es
materia de reserva legal y, en consecuencia,
insusceptible de medidas o acuerdos accesorios o dependientes,
como asimismo, lo que exige la participación de órgano
parlamentario por hallarse en el ámbito de la reserva de
ley.
E.
Debemos realzar que la dicotomía expuesta reviste especial
trascendencia cuando la materia involucra regular el ejercicio
de los derechos fundamentales. En el tópico nombrado, efectivamente,
se prohíbe la delegación de facultades legislativas.
En consecuencia, surge en tal situación el imperativo de
respetar una prohibición de doble alcance, pues queda el
Congreso impedido de autorizar la delegación
legislativa y, a la vez, excluida la posibilidad
que el Presidente obre por
sí solo.
F.
En definitiva, la duda que
es menester resolver estriba en determinar
cuáles son las materias que deben
ser objeto de regulación
en tratados solemnes y cuáles
pueden serlo a través
de medidas o acuerdos simplificados.
Aclarada esta cuestión previa, será posible avanzar
a otra, más precisa y acotada, consistente en
determinar el límite de
la regulación contenida en
un tratado solemne, marco o de bases,
el cual debe ser aprobado por el Congreso, y dónde
comienza el ejercicio de la potestad
reglamentaria para la ejecución
de aquel. Pues no olvidemos que la competencia del legislador
no puede alcanzar el nivel ejecutivo, como tampoco la potestad
reglamentaria del Primer Mandatario penetrar en la regulación
reservada a la ley.
|
XVII.
UNIDAD SISTEMATICA DEL ORDENAMIENTO JURIDICO
Hemos explicado
ya en qué consisten las medidas ejecutivas y los acuerdos simplificados
que puede adoptar o celebrar, respectivamente, el Presidente de la República
, con el Jefe de Estado o de Gobierno de otro país o de una pluralidad
de estos, así como con los representantes de organismos internacionales.
Puntualizamos, asimismo, que tales medidas y acuerdos proceden sólo
en el ámbito de los tratados internacionales solemnes,
básicos o con cualidad de
encuadres o marcos normativos, porque
los tratados con esas cualidades fueron ya aprobados por el Congreso Nacional,
y no requieren otro pronunciamiento parlamentario. Se trata, lo repetimos,
de actos propios del ejercicio de la potestad reglamentaria subordinada,
clásica o tradicional, cuya finalidad
es llevar a cabal, o a su plena realización, lo preceptuado en
el tratado marco respectivo.
Igualmente
descrita se halla la semejanza -no la identidad-, formal o de
procedimiento nomogenético, y sustantiva, material o de fondo,
de la ley con los tratados que versen sobre materias propias del dominio
legal.
Sin embargo,
debemos ahora detenernos en el examen de aquella semejanza con la intención
de demostrar la unidad sistemática de
la regulación de las materias reservadas a la ley y a los tratados
marco, por un lado, con la reglamentación, en ambos casos, por
el Primer Mandatario, de otra. Es decir, nos preocupa dejar de manifiesto
que el Poder Constituyente tuvo sólo una visión,
además sistemática, en ambos
campos normativos. Consecuencia de ello es que la potestad
reglamentaria de ejecución no es dual
sino que única o singular,
sea ejercida en el ámbito interno de la ley o en el de los tratados
internacionales. Esta cualidad esencial permite sostener, en el punto,
que es válida la tesis de la unidad y coherencia
del régimen, sin contradicciones ni omisiones,
de los diversos principios y preceptos de nuestro sistema jurídico.
En armonía
con las premisas expuestas, sostenemos que está prohibido por la
Carta Fundamental que el Presidente de la República reglamente,
a través de medidas, o de acuerdos simplificados, cuanto debe ser
regulado a través de un tratado marco, básico o solemne,
porque en este caso resulta obligatoria la intervención
previa del Congreso. Empero y al mismo tiempo,
agregamos que esas medidas y acuerdos pueden complementar y
deben ejecutar la regulación contenida en el
tratado marco con la finalidad de lograr la aplicación íntegra
de lo dispuesto en él.
Dichos
tratados, tal como las leyes, no son autoaplicativos,
porque tampoco pueden perder su carácter básico, flexible,
adaptable y general. Por eso, jamás resulta prácticamente
posible, ni imaginable en la dogmática jurídica, que se
ejecute a través del mismo tratado marco lo preceptuado, y a veces
nada más que enunciado, en sus principios y normas matrices.
XVIII.
SINGULARIDAD DE BASES O MARCOS
En el tratado
marco y solemne como en la ley, deben contemplarse sólo las normas
básicas del estatuto respectivo, incluyendo la regulación
de los criterios definitorios de los conceptos y supuestos fácticos;
la finalidad y los contenidos medulares del ordenamiento respectivo; los
sujetos afectados y los medios jurídicamente previstos para implementarlos;
los requisitos, prohibiciones, bases procesales y otros elementos esenciales
de tal especie de convención internacional. Pero, más allá
de tal ámbito de alta densidad sustantiva, fundamental, esencial
y, por lo mismo, indispensable e insustituible, pero cuya extensión
es más bien breve o escueta, rige el Principio de
Separación de Órganos y
Funciones Estatales, con sujeción al cual incumbe
al Presidente de la República adoptar las medidas o celebrar los
acuerdos que permitan cumplir lo dispuesto en la convención internacional
respectiva.
Asignamos
especial importancia a lo recién expuesto y, para infundir mayor
claridad a lo escrito, análisis que nos parece útil transformarlo
en el siguiente elenco de reglas, orientadoras y operativas:
|
1°
Lo típico de la reserva legal, plenamente aplicable al
ámbito propio de los tratados, por la unidad sistemática
ya demostrada, estriba en que allí se enmarque la
actuación de los órganos gubernativos y administrativos,
trazando así los límites de lo permitido
y de aquello que resulta prohibido normar mediante disposiciones
reglamentarias;
2°
Es indispensable, entonces, que la luz y el tratado marco delimiten
por anticipado la competencia accesoria y subordinada que
incumbe ejercer al Jefe del Estado;
3°
Se deja así al órgano ejecutivo en situación
de ejercer la habilitación que les ha sido conferida, no
por la ley sino que por el Código Político, o sea,
para que complemente y lleve a la práctica las normas contenidas
en la ley o en el tratado, ciñéndose a las bases
esenciales contenidas en ellos; y
4°
En definitiva y como secuela del cumplimiento de los requisitos
enunciados, se torna seguro, cierto o previsible el alcance del
ejercicio de la potestad reglamentaria, acotada a lo previsto
en la ley o en el tratado, tornándose controlable y reduciendo
al mínimo la discrecionalidad administrativa en uno y otro
ámbito de implementación de las normas de superior
jerarquía.
|
XIX.
UNA EXCEPCION RELEVANTE
Adviértese
que entre la ley y el tratado marco existe, sin embargo, una diferencia
importante en cuanto al grado de profundidad,
extensión o detalle al que se puede
llegar sólo en el segundo.
Efectivamente,
en la ley ese grado lo define el legislador -Presidente de la República
y Congreso Nacional-, mientras que en el caso de los tratados, lo fija
el Primer Mandatario, pues él es quien conduce las relaciones internacionales,
negocia, concluye y firma los tratados. Queda al Congreso, por ende, en
la hipótesis de estar en desacuerdo, el rechazo
como alternativa única, sin poder alterar, modificar ni aprobar
parcialmente lo propuesto por el Jefe del Estado. Se configura así,
además y consecuentemente, el ámbito de ejercicio de la
potestad reglamentaria de ejecución o subordinada al tratado marco.
Aunque
estimamos claro nuestro planteamiento, creemos pertinente insistir en
que, dicho ejercicio, debe ser efectuado dentro de los parámetros
fijados por la Carta Fundamental , las leyes y la convención correspondiente,
porque el Jefe de Estado no está habilitado para exceder
el ámbito circunscrito de la
potestad reglamentaria subordinada o de ejecución.
Este ámbito depende del tratado
básico y solemne, de manera
que el desempeño de esa
potestad busca nada más que
complementarlo, resolver situaciones casuísticas
o de circunstancias, colaborar en
el cumplimiento del mismo y,
en general, desempeñar una función normativa secundaria
pero indispensable para implementarlo.
Es posible, en la práctica, que surjan controversias o se incurra
en transgresiones al régimen descrito. Pues bien y como se ha constatado
con la jurisprudencia ya transcrita, en nuestro sistema jurídico
el Tribunal Constitucional es el órgano competente para pronunciarse
sobre tales diferendos, resolviendo el requerimiento respectivo.
La Magistratura
nombrada puede, para el mejor desempeño de su misión, aplicar
las clasificaciones ya expuestas, distinguiendo la vinculación
normativa positiva o negativa; el rasgo básico, flexible, general
y esencial de la ley o del tratado marco, en parangón con aquel
que lleva a regular un asunto de manera agotadora o exhaustiva; en fin,
la reserva absoluta o relativa u otras diferenciaciones más detalladas55.
XX.
NUEVA RESERVA CON INTENSIDAD VARIABLE
Claro y
cierto es, en definitiva, que los tratados marco o solemnes, tal como
sucede con las leyes genuinas, no tienen, en su articulado, siempre plasmada
la misma extensión y profundidad preceptiva. Por eso, nunca es
idéntica la intensidad normativa con que obra el órgano
estatal generador de uno y otro texto jurídico. Y tampoco la Constitución
es uniforme en la reserva con que reconoce esa intensidad, como lo ha
resuelto, en las citas ya hechas, el Tribunal Constitucional y nuestra
doctrina.
Debemos
sí recordar, al finalizar este capítulo, que a propósito
de las garantías constitucionales, dicha reserva
es fuerte y más estricta, recortando con ello al ejercicio de la
potestad reglamentaria de ejecución y excluyendo la homónima
extendida, con sujeción a lo previsto en los artículos
50° N° 1° inciso 3°,
60° N° 20° y 61°
de la Ley Suprema. Reducir, restringir o acotar dicho ejercicio no es,
sin embargo, sinónimo de suprimirlo o excluirlo.
Legislar
es someter una actividad al imperio de cierta regulación normativa
que indique cómo, cuándo, con qué fines y para cuales
sujetos puede realizarse, conci- liando la libertad con el orden. Pues
bien, nos parece evidente que, cualquiera sea el concepto de regulación
legal que se adopte, jamás podrá identificárselo
con la potestad reglamentaria. Esta
implica, inexorablemente, descender a la disposición accesoria
y a la ejecución de lo ya dispuesto en la ley, funciones ambas
que pertenecen a órganos distintos del legislador.
Entiéndese
bien, entonces, que el principio de Separación de Órganos
y Funciones tiene aquí plena vigencia. Consecuencia de ello es
que el legislador no puede penetrar en la reglamentación y cumplimiento
concreto de la ley, ni del tratado solemne, como tampoco los órganos
públicos competentes para ejecutarlos invadir el ámbito
normativo básico reservado al legislador.
Tal como
reconocemos aquí la reserva legal en su dominio máximo,
lo hacemos también a propósito de la reserva reglamentaria,
como norma de clausura, en cuanto potestad normativa subordinada a la
ley y a los tratados básicos, destinada a ejecutarlos prácticamente.
TERCERA
PARTE
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD TRIBUTARIA
Debemos
detenernos en el tema porque, aun cuando tiene carácter específico,
incide en los dos grandes asuntos ya examinados, es decir, en el dominio
de la reserva legal y de los tratados marco, por un lado, y en el de la
reserva reglamentaria común a los dos ámbitos aludidos,
de otro. Lo haremos, brevemente, sin embargo, porque se aplican en la
especie todas las argumentaciones, antecedentes, jurisprudencia y demás
consideraciones ya expuestas a propósito del Principio Constitucional
de Legalidad y de la incidencia que este tiene en los tratados mencionados.
Es innecesario, por ende, repetir aquí lo demostrado en las secciones
precedentes de este ensayo.
XXI.
RESERVA LEGAL
En su artículo
19° N° 20° inciso 1°,
la Carta Fundamental asegura, a todas las personas, "la igual repartición
de los tributos en proporción a las rentas o en la progresión
o forma que fije la ley (...)".
Se completa
el régimen constitucional en el rubro con lo previsto en el artículo
62° incisos 2° y 4°,
este último en su numeral 1°.
Citamos
el artículo 62° inciso 2°, porque allí se aclara,
reiterándolo, que el Principio de Legalidad se aplica a los tributos
en general, cualquiera sea su naturaleza. Y mencionamos también
el inciso 4° N° 1° de aquel artículo debido a que en
él se puntualiza cuál es la competencia del legislador en
la materia, esto es, "imponer, suprimir, reducir, o condonar tributos
de cualquier clase o naturaleza, establecer exenciones o modificar las
existentes, y determinar su forma, proporcionalidad o progresión".
XXII.
LA LEY Y SU COMPLEMENTO INDISPENSABLE
La interpretación
jurídica, como debe ser efectuada, o sea, de contexto y sistemática
de las disposiciones reproducidas, nos permite afirmar, en primer lugar,
que el núcleo esencial de la norma contemplada
en el artículo 19° N° 20° inciso 1° yace en la
igualdad en materia tributaria, remitiéndose la Constitución
a la ley para que esta cumpla ese valor de la isonomía. Sin embargo,
precisamos que tal mandato no es para legislar en términos idénticos,
matemáticamente uniformes para todos los sujetos y hechos gravados,
sin que, por el contrario, con el propósito que en términos
más flexibles, es decir, lo haga "en proporción a las
rentas o en la progresión o forma que fije la ley".
Ahora bien,
existen numerosas clasificaciones doctrinarias de los tributos,
en el sentido genérico que este vocablo tiene
y que fue entendido con el mismo alcance amplio por la Comisión
de Estudio del Código Político y por el Tribunal Constitucional.
De esas clasificaciones, lo recién expuesto a propósito
de la igualdad o isonomía se aplica, con precisión y plenitud,
a los tributos fijos y variables56.
Procede
aquí añadir que los tributos son fijos o variables dependiendo
del método aplicable a la determinación de la base imponible,
o sea, a la expresión numérica del hecho gravado, y al órgano
estatal competente par decidirla en concreto.
Resulta
de tal premisa que es fijo el tributo cuya base imponible se
halla, por completo, establecida directamente en la ley; y que es variable
el tributo cuya base imponible se encuentra formulada por la ley
sólo en sus elementos esenciales o definitorios, singularmente
en punto a cuál es tal base, los porcentajes máximos y mínimos
aplicables a ella y las exenciones (totales y parciales), debiendo la
autoridad administrativa proceder a completar la normativa para ejecutarla
prácticamente. Ilustramos lo escrito diciendo que, en el ámbito
tributario interno, es variable la contribución territorial,
mientras que en el orden internacional lo son los aranceles aduaneros.
Los conceptos
vertidos permiten ahora comprender e interpretar, acertadamente, el significado
del artículo 62° inciso 4°
N° 1° de la Constitución.
Así
es, porque en esa disposición aparece el conjunto
de competencias otorgadas por la Carta Fundamental al
legislador, delimitando con ello el campo de la reserva legal y, como
consecuencia, dejando también configurado el ámbito privativo
de la potestad reglamentaria en su vertiente ejecutiva.
Fluye de
esa norma que incumbe a la ley imponer tributos de cualquier
clase o naturaleza, suprimirlos, reducirlos o establecer
exenciones, etc.
Con tales
verbos rectores queda, entonces, trazada la competencia del legislador,
sin perjuicio, como es obvio, de cuanto cabe exigir, especialmente desde
el ángulo de la justicia, a propósito de la isonomía.
Llégase
así al momento de plantear la interrogante principal
para después resolverla.
Esa pregunta,
como decimos, puede ser formulada en los términos siguientes: Tratándose
de tributos variables, como son los aranceles, ¿los impuso el legislador
contemplando él, además, su reducción o exención?
¿o, por el contrario, fue la autoridad gubernativa o administrativa,
mediante la potestad reglamentaria, la que ejerció tal atribución?
Antes de
responder, téngase presente que imponer57
un tributo es crearlo, establecerlo, introducirlo en el sistema jurídico,
poniéndolo como carga u obligación a cumplir por los sujetos
pasivos o contribuyentes del mismo. No suscitan dudas de sentido y alcance,
en cambio, los otros verbos mencionados.
En el marco
de consideraciones expuestas podemos ya absolver las cuestiones planteadas.
Y lo hacemos afirmando que, en nuestro sistema jurídico, fue el
legislador el que impuso los aranceles; fue él, asimismo, quien
estableció la posibilidad y requisitos aplicables a su reducción;
fue él, en fin, el que contempló las exenciones de rigor.
Fue, en síntesis, el legislador y no el Presidente de la República
u otra autoridad administrativa quien ejerció una o más
de esas competencias reservadas al legislador. Para constatarlo basta
volver al examen de los preceptos del Tratado de la ALADI y de la Ley
N ° 18.525. Con sujeción a las bases allí trazadas y
dentro del marco prescrito por sus textos, se procedió a celebrar
los acuerdos complementarios y protocolos, así como a dictar las
medidas respectivas.
Lo que
ocurre, perfectamente entendible, justificable y legítimo desde
el punto de vista constitucional y de la dogmática jurídica,
es que tratándose de aranceles, esto es de tributos fijos o variables,
según los hechos gravados y bases imponibles tipificados por la
ley o el tratado solemne, esta y aquel tuvieron que normar, como ocurre
en todas las legislaciones del mundo, sólo en los parámetros
sustantivos y esenciales, cuanto se refiere a esos tributos en su especie
de aranceles ad valorem o con derechos específicos
o variables.
El complemento
indispensable, es decir, práctica y doctrinariamente necesario
para llevar aquellas normas generales a la realidad, incumbe, por mandato
de la Constitución , de la ley y del tratado solemne, disponerlo
a los órganos de gobierno y administración previstos en
nuestro ordenamiento jurídico.
Estos últimos,
por ende, al cumplir lo dispuesto en la Constitución , en la ley
y el tratado marco referido no establecen tributos, tampoco crearon causales
para reducirlos ni introdujeron exenciones respecto de los mismos.
Se ha respetado,
en definitiva, el Principio Constitucional de Legalidad y su proyección
específica en el ámbito tributario, infundiéndole
la flexibilidad que conjuga los valores justificativos de las dos reservas
descritas, es decir, la transparencia del debate que culmina en la ley
y la seguridad asociada a la estabilidad de tal especie de norma jurídica,
junto al respeto de la distribución de competencia entre los diversos
órganos estatales y la eficacia que el órgano administrativo
debe lograr ejecutando los preceptos legales o de tratados solemnes.
Tal es,
lo aclaramos al cerrar estas líneas, el criterio hermenéutico
de nuestro Tribunal Constitucional58:
|
"Que,
además, los requirentes han sostenido que el Decreto Supremo
N° 1.412, promulgatorio del Décimo Protocolo Adicional,
al modificar los tributos correspondientes al arancel aduanero,
los cuales se fijan por ley, se excedió en sus atribuciones
y ha vulnerado el principio constitucional de la legalidad, que
consagran los artículos 6° y 7° de la Constitución
Política ; Que esta impugnación debe ser también
desestimada porque es indudable que ese Decreto y el Décimo
Protocolo Adicional se limitan a desarrollar, en virtud de la
potestad reglamentaria de ejecución, el núcleo esencial
contenido en el Tratado Marco;
Que,
por lo demás, la Ley N ° 18.525, relativa a 'Normas
Sobre Importación de Mercaderías al País',
publicada en el Diario Oficial de 30 de junio de 1986, que regula
el régimen arancelario vigente en el país, incorpora
a su normativa los regímenes especiales que se contemplen
a través de acuerdos internacionales, tal como lo dispone
el inciso segundo de su artículo 1°, debiendo destacarse
lo que sobre el particular establece en su artículo 2°,
por el que se reconoce que forman también parte de esa
ley "los derechos que den aplicación al Tratado de
Montevideo de 1980, que estableció la Asociación
Latinoamericana de Integración (ALADI)". En consecuencia,
los convenios y tratados internacionales señalados e incorporados
como están a la Ley N ° 18.525, concurren a regular
en el ordenamiento jurídico interno el régimen arancelario
vigente."
|
NOTAS
1
Véase Eduardo García de Entería y Tomás-Ramón
Fernández: I Curso de Derecho Administrativo
(Madrid, Ed. Civitas, 1997), p. 365. En el mismo sentido, pero más
específicamente referido al tópico que que nos ocupa, consúltese
de García de Enterría: Reflexiones Sobre
la Ley y los Principios Generales
del Derecho (Madrid, Ed. Civitas, 1994), pp. 85 ff.
2
Ha vuelto a ser reconocida la importancia de la seguridad jurídica,
podemos decir que por las más diversas concepciones normativas.
Tres visiones sistemáticas, distintas pero complementarias en el
tópico, son las de Eduardo García Maynez: Filosofía
del Derecho (México D.F., Ed. Ponía, 1989),
pp. 477 ff.; Luis Legaz y Lacambra: Filosofía del
Derecho (Barcelona, Ed. Bosch, 1972), pp. 623 ff.; y José
Mezquita del Cacho: Seguridad Jurídica y
Sistema Cautelar. Teoría de
la Seguridad Jurídica (Barcelona, Ed.
Bosch, 1989), pp. 15 ff.
3
Considerando sexagésimo séptimo de la sentencia pronunciada
el 10 de febrero de 1995 (Rol N° 207).
4
Martín Kriele: Introducción a la
Teoría del Estado (Buenos Aires, Editorial
Depalma, 1980), pp. 143, 231 y 257; Niklas Luhmann: Legitimição
pelo Procediniento (Brasilia, Editora Universidade de
Brasilia, 1980), pp. 17 ff. y 145 ff.
5
Revísense las Actas Oficiales de
la Comisión de Estudio de
la Nueva Constitución, con preferencia
la sesión 355, p. 2278 (Énfasis agregado).
6
Id., sesión 345, p. 2094 (Énfasis agregado).
7
Id., sesión 355, p. 2279 (Énfasis agregado).
8
Véase Eduardo Soto Kloss: " La Nulidad de Derecho Público
en el Derecho Chileno", Revista de Derecho
Público N° 47-48 (1990), pp. 11 ff.; Gustavo Fiamma
Olivares: "Acción Constitucional de Nulidad y Legitimación
Activa Objetiva", Revista de Derecho Público
N° 49 (1996), pp. ff.; y Jorge Reyes Riveros: La Nulidad
de Derecho Público (Santiago, Ed. Ediar-ConoSur,
1998), pp. 7 ff.
9
En idéntico sentido véase Enrique P. Rajevic Mosler: "Limitaciones,
Reserva Legal y Contenido Esencial de la Propiedad Privada ", XXIII
Revista Chilena de Derecho N° 1 (1996), pp. 23 ff.; Jorge
Reyes Riveros:" El Estado como Regulador, mediante Ley, del Ejercicio
de los Derechos Fundamentales y de Contralor de Dicha Normativa",
XX Revista Chilena de Derecho
N° 1 (1993), pp. 69 ff; y Gastón Astorquiza Altaner: Límites
y Extensión de la Potestad
Reglamentaria Presidencial (Tesis de Magíster
de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Chile,
1995), pp. 163 ff.
10
Considerando 45° de la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones
de Santiago el 15 de diciembre de 1998 (Rol N° 3.594-98), confirmada
por la Corte Suprema el 18 de julio de 1999.
11
Sobre el sistema imperante bajo la Constitución de 1925, véase
Alejandro Silva Bascuñan: III Tratado de Derecho
Constitucional (Santiago, Ed. Jurídica de Chile, 1963),
pp. 150-151.
En cuanto al sistema adoptado por la nueva Constitución, consúltese
José Luis Cea Egaña: "Dominio Legal y Reglamentario
en la Constitución de 1980", XI Revista Chilena
de Derecho (1984), pp. 418-419.
Para una visión jurídico-política clásica
en el tópico revísese R. Carré de Malberg: (1948)
Teoría General del Estado (México
DF., Ed. Fondo de Cultura Económica, 1998), pp. 313 ff.
12
Recuérdese el inciso 1° N° 5° y N° 12° y los
incisos 11° y 16°, todos del artículo 82° de la Constitución
, en armonía con los artículos 48° y 50° de la Ley
N ° 17.997, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
13
Véase el considerando 5° de la sentencia pronunciada por el
Tribunal Constitucional el 17 de mayo de 1994 (Rol N° 183. Énfasis
agregado).
14
José Luis Cea Egaña: "Sobre el Principio de Legalidad
Presupuestaria", XIX Revista Chilena de Derecho N° 3
(Septiembre-Diciembre de 1993), p. 417 (Énfasis en el original).
15
id.
16
Véase José María Baño León: Los
Límites Constitucionales de la
Potestad Reglamentaria (Madrid; Ed. Civitas 1991), pp.
35 ff.; Gonzalo García Pino: La Reserva Legal
de los Derechos Constitucionales ¿Poder
Legislativo contra la Administración?
(Tesis de Magíster de la Facultad de Derecho de la Universidad
Católica de Chile, 1996), pp. 26 ff.; y Gastón Astorquiza
Altaner, ob. cit., pp. 80 ff.
17
Revísese el artículo 19° N° 3° inciso 8°
de la Constitución y la historia fidedigna de tal precepto, contenida
en las Actas Oficiales de la Comisión
de Estudio de la Nueva Constitución,
sesiones 113, 384, 394 y 399.
18
Véase una exposición acertada del tópico en Eduardo
Soto Kloss: II Derecho Administrativo. Bases
Fundamentales. El Principio de Juridicidad
(Santiago, Ed. Jurídica de Chile, 1998), pp. 81 ff.
19
Consúltese, en el Derecho Comparado, Eduardo García de Enterría
y Tomás-Ramón Fernández: / Curso de
Derecho Administrativo (Madrid, Ed. Civitas, 1997),
pp. 229 ff.
20
"Sobre el Principio de Legalidad Presupuestaria", XIX Revista
Chilena de Derecho N° 3 (1992), pp. 417-419.
21
Véase Javier Barcelona Llop : "Principio de Legalidad y Organización
Administrativa", en Sebastián Martín-Retortillo (coordinador):
III Estudios Sobre la Constitución
Española (Madrid, Ed. Civitas, 1991) pp. 2358-2412.
22
Consúltese la sentencia pronunciada por el Tribunal Constitucional
el 21 de abril de 1992, cuyo considerando 12° señala:
|
"Que
si bien es efectivo que el legislador haciendo uso de su facultad
de "regular" puede establecer limitaciones y restricciones
al derecho a desarrollar cualquier actividad económica, esta
facultad no le corresponde al administrador (..). En otras palabras,
el Constituyente entrega al legislador y no al administrador la
facultad de disponer cómo deben realizarse las actividades
económicas y a qué reglas deben someterse". |
23
Rara excepción a la regla generalísima que ha sido expuesta
encuéntrase en el artículo 19° N° 13°, pues
en su redacción vigente contiene una ostensible y negativa involución
en parangón con el texto original del Código Político
de 1925. Este, debe ser recordado, fue modificado en 1971 para ajustado
al principio de legalidad más rígido en la reserva y que
es el aplicable al ejercicio de los derechos fundamentales.
24
Consúltese, para una visión parcialmente coincidente con
la expuesta, Eduardo Soto Kloss: "En la Forma que Prescriba la Ley.
Notas sobre Prácticas Legislativas Inconstitucionales", XX
Revista Chilena de Derecho, Tomo II N° 2-3 (1993), pp. 687
ff.
25
Considerandos 2° y 3° de la sentencia pronunciada el 17 de mayo
de 1994 (Rol N° 183), sobre constitucionalidad del Decreto Supremo
que reajustó las tarifas de peaje (Énfasis agregado).
26
Considerandos 7° y 9° de la sentencia pronunciada el 15 de abril
de 1997 (Rol N° 253. Énfasis agregado).
27
Considerandos 18° y 19° de la sentencia pronunciada el 22 de abril
de 1997 (Rol N° 254. Énfasis agregado).
28
Véase Jéróme Tremeau: La Reserve
de Loi. Competence Legislative et
Constitution (Aix-en-Provence, Presses Universitaries D'Aix-Marselle,
1997), pp. 46 ff (Énfasis en el original). Consúltese también
Louis Favoreau et al.: Droit Constitutionel
(París, Ed. Dalloz, 1998), pp. 731 ff.
29
Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández
citados en supra nota 19, especialmente pp. 243 a 249 y 261 a 263. De
García de Enterría puede consultarse, además, la
otra de sus obras citada en la misma nota 19, pp. 197 ff.
30
Véase Humberto Quiroga Lavié: Las Constituciones
Latinoamericanas (México DF., Ed. Fondo de Cultura Económica,
1994), pp. 77 ff.
31
Artículos 75° y 99° N° 2°. s
32
Artículos 150" y 188° N° 11°.
33
Artículo 73° y 89° N° 1°.
34
Artículos 103°, 106° y 118° N° 8°.
35
Artículos 85° y 168° N° 4°.
36
Debemos advertir que el antecedente
de las normas contenidas en el artículo 50° N° 1° de
la Constitución fue el Decreto Ley N°
247, publicado en el Diario Oficial el 17 de enero de 1974. Los
artículos 2° y 3° de aquel cuerpo legal preceptuaban lo
siguiente:
|
Artículo
2°.- Aquellos tratados que se limiten a cumplir o ejecutar lo
dispuesto en un tratado anterior entrarán en vigor mediante
su sola firma o mediante el cambio de notas reversales.
Artículo 3°.- Salvo lo dispuesto en el artículo
anterior, una vez suscrito un tratado, éste será sometido
a la aprobación de la Junta de Gobierno, la que lo hará
mediante la dictación de un decreto ley. Tal decreto ley
deberá llevar, además de la firma de los miembros
de la Junta , la del Ministro de Relaciones Exteriores, y en caso
de incidir la materia del tratado en asuntos de la competencia de
otra u otras Secretarías de Estado, de los correspondientes
Ministros de Estado. |
37
Diccionario de la Real Academia
de la Lengua Española (Madrid,
Ed. Espasa-Calpe, 1992), p. 952.
38
Id. p. 26.
39
Consúltense las monografías de Samuel Fernández Illanes,
de José Dobovsek-José M. Sabat y de Hugo Llanos Mansilla,
publicadas en Facultad de Derecho de la Universidad de Chile (editora):
Chile y el Mercosur en América
Latina. VI Encuentro Internacional
de Derecho de América del
Sur (Santiago, 2 volúmenes, Editorial Jurídica
de Chile, 1999). Útil es, además, revisar Crisólogo
Bustos Valderrama: " La Recepción del Derecho Internacional
en el Derecho Constitucional Chileno", XI Revista Chilena
de Derecho (1984) pp. 523; Jeannette Irigoin B.: "El
Derecho Internacional en la Constitución Chilena de 1980",
VI Revista de Derecho de la
Universidad Católica de Valparaíso
(1982), pp. 437 ff.; y Francisco Orrego Bauza: Los Tratados
Internacionales en la Constitución
Política de la República
de Chile de 1980 (Santiago, Memoria
de Licenciado, P. Universidad Católica de Chile, 1991,pp350ff.
40
Una visión opuesta a la planteada aquí se halla en Rodrigo
Correa G.: "Los Acuerdos en Forma Simplificada en una Constitución
Democrática. Comentario Crítico a Fallo del Tribunal Constitucional",
Revista Estudios Públicos N° 75
(1999), pp. 67 ff.
41
Informe citado, pp. 1-15.
42
Id., pp. 16, 18 -19,21,29-32.
43
Id., pp. 33-37.
44
Actas de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución
, sesión 345 p. 2095 (Énfasis agregado).
45
Id., sesión 356, p. 2291.
46
Id., sesión 364, pp. 2451-2453.
47
Id., sesión 365, p. 2458
48
Id., sesión 365, p. 2458
49
Id., sesión 371, p. 2584.
50
Considerandos 10°, 17°, 18°, 20° y 24° de la Sentencia
fechada el 28 de enero de 1999 (Rol N° 282. Énfasis agregado).
Hay voto disidente del Ministro Osvaldo Faúndez Vallejos y de la
Ministra Luz Bulnes Aldunate.
51
Extracto del Informe fechado el 28 de diciembre de 1998, evacuado en respuesta
al oficio del Tribunal Constitucional en los Antecedentes Rol N° 282
del mismo año.
52
Germán J. Bidart Campos: II Manual de la
Constitución Reformada (Buenos Aires, Ediar,
1997), p. 409.
53
Jorge Pérez Villar: Constitución Política
de Colombia (Bogotá, Grupo Editorial Leyes, 1997),
p. 623.
54
Ignacio de Otto: Derecho Constitucional. Sistema
de Fuentes (Barcelona, Ed. Ariel, 1997), p. 124.
55
Pueden consultarse ellas en las obras ya citadas de José María
Baño León, pp. 34 ff.; Gonzalo García Pino, pp. 232
ff.; Enrique Rajevic Mosler, pp. 70 ff.; y Gastón Astorquiza Altaner,
pp. 80 ff.
56
Una sistematización actualizada de los conceptos fundamentales
del Derecho Tributario se halla en Juan Martín Queralt et
al: Curso de Derecho Financiero
y Tributario (Madrid, Ed. Tecnos, 1998), pp. 90 ff.
57
Diccionario citado en nota 37, p. 809.
58
Considerandos 31°, 32° y 33° de la sentencia pronunciada el
28 de enero de 1999 (Rol N° 282).
|
|