Revista de Derecho, Vol. VII, diciembre 1996, pp. 7-46

ESTUDIOS E INVESTIGACIONES

EL SISTEMA DE GOBIERNO CHILENO

José Luis Cea Egaña ^*

* Profesor de Derecho Político y Constitucional Universidad de Chile Universidad Católica de Chile Universidad Austral de Chile.

INTRODUCCIÓN

Existe una brecha, más o menos ancha y profunda, entre el marco jurídico del Sistema de Gobierno, por un lado, y lo que ocurre con él en los hechos, o sea, su aplicación y vigencia constatable en la experiencia concreta, de otro. Esa diferencia obedece a razones diversas y no coincidentes en la explicación del fenómeno. El Texto Fundamental puede ser defectuoso, pero más lo es la actitud con que se lo interpreta para aplicarlo o eludirlo. Por lo mismo, la atención tiene que dirigirse a los dos ámbitos mencionados, pero advertidos de que es más difícil la corrección del segundo de ellos, y no cabe duda tampoco que ese aspecto real es, en la práctica, más importante que lo proclamado en el Texto Supremo.

La importancia de tal brecha es clara, sobre todo en un país -como Chile- en que deviene imperativo hacer esfuerzos, por todos, para que los propósitos declamados en la Carta Fundamental cobren actualidad por su vigencia. Cuanto sigue es, por ende, una esfuerzo dirigido a crear conciencia de esa brecha y de la necesidad de irla reduciendo.

I. PRECISIONES CONCEPTUALES

El tema lo abordaré desde el ángulo constitucional y, después, a partir de sus implicancias políticas Lo primero requiere adoptar el punto de vista jurídico ; lo otro, asumir la perspectiva de la politología.

Se justifica ese método analítico, porque el examen de toda Constitución implica hacerlo en dimensión histórica, presente y prospectiva; preocuparse de sus elementos políticos, sociales y económicos, articuladas esas seis dimensiones en normas jurídicas; y situando tal conjunto en el contexto cultural , típico o peculiar de cada Nación-Estado, dentro del que cobra o no legitimidad y sentido el sistema político.

Sin embargo, no puede disolverse el tema constitucional en el tópico político ni al revés, porque cada cual posee su irreductible -aunque no completa- autonomía. Por lo mismo, hay que tener cautela con el análisis constitucional hecho sin la conceptuali zación que le es propia.

Este autor entiende al Sistema de Gobierno como comprensivo de todos los órganos constitucionales y no únicamente del Presidente de la República , los Ministerios y la Administración del Estado, central o descentralizada. Por eso, en mi concepto, tal sistema tampoco se restringe a lo denominado como Gobierno en el Capítulo IV de la Carta Fundamental , el cual, sin embargo, se contrae allí a lo recién señalado y que se reputa aquí excesivamente restringido¹.

Reconozco que ese concepto amplio no es el generalmente aceptado por la doctrina constitucional chilena, muy apegada a la tradición centralizadora de nuestro providencialismo. Pero insisto, a pesar de ello, en tal concepto, porque en el Gobierno de la Sociedad Estatal participan todos los organismos que, según la Carta Fundamental, ejercen la soberanía, desde el Cuerpo Electoral incluidos el Congreso, la Judicatura, el Tribunal Constitucional, la Contraloría General de la República y el Banco Central . entre otros, cada cual en su competencia.

En consecuencia, el Gobierno, en sentido funcional y no exclusivamente orgánico, es la misión de la plenitud de esos órganos, realizada de modo eficiente cuando existe coherencia, coordinación y complementación entre ellos, sin perjuicio del control y la responsabilidad recíproca. El Gobierno no es, en sentido cabal teórico ni empírito, el ámbito exclusivo del Poder Ejecutivo. El uso acotado de la voz Gobierno, v.gr., en el artículo 48° N° 1 se debe a razones históricas y ala inadecuada utilización del lenguaje científico político. Por eso, mis difícil aún parece explicarse -y justificar- por qué fue denominado Gobierno el Capítulo IV de la Constitución².

Consiguientemente, no adhiero a la tesis reductiva del vocablo Gobierno. Según ella, el Gobierno es, orgánica y funcionalmente. un concepto aplicable nada más que al mal denominado poder ejecutivo. Que por tradición se haya en Chile empleado así, o sea. impropiamente tal terminología: que todavía siga usándosela con ese significado, para robustecer el presidencialismo centralizador , no permite sostener que sea correcto hacerlo, en sentido doctrinario ni práctico.

El Gobierno del Estado, es uno solo como singular es también el Poder o Soberanía de él. Dicho Gobierno singular se divide en órganos con funciones propias y relativamente separadas. Pero todos esos órganos participan en la misión común de gobernar a la Sociedad Política , concurriendo cada cual en su competencia constitucional al ejercicio de la Soberanía.

Por otra parte, el Instrumento de Gobierno se halla en la Parte Orgánica de la Constitución.

Necesario es reafirmar que tal instrumento es, precisamente, nada más que eso; es decir, un dispositivo o medio destinado a la ejecución de finalidades que no dependen de él, porque lo trascienden y que consisten en el respeto y promoción de la dignidad y de los derechos humanos, en un ambiente de paz y justicia, de participación y seguridad para el bien común.

Despréndese de tal premisa que el Instrumento de Gobierno debe ser insertado en el Sistema Constitucional del cual es integrante, interpretándolo y aplicándolo con sujeción a la Parte Dogmática. El Instrumento de Gobierno, lo reafirmo, es tributario de la Parte Dogmática y no independiente de ella ni autoreferente.

Por eso no deben existir conflictos de hermenéutica entre los principios y normas del Sistema de Gobierno, por un lado, y el Estatuto de la Persona , de otro. Siempre ha de ser reconocida la preeminencia de este último, en la trilogía que abarca la dignidad del individuo, los derechos humanos y las garantías destinadas a proteger aquélla y éstos.

El Capítulo I, especialmente su artículo 1°, así lo determina, más que nada cuando realza que el Estado -y todos sus órganos- se encuentran al servicio del hombre , individualmente y asociado³.

II. PRINCIPIOS MATRICES

El Sistema de Gobierno se funda en varios principios, a la consecución de los cuales se hallan obligados todos los órganos que forman parte de él. Tales principios están condensados en el Capítulo I y en los numerales siguientes aparece el enunciado de cada uno de ellos.

Puede afirmarse, con excepción tal vez del artículo 2°, que en todos los demás artículos de ese Capítulo han sido plasmados principios configurativos de nuestro sistema político.

El ordenamiento temático que se halla en dichos artículos sugiere que el Poder Constituyente infundió secuencia de primacía o preeminencia a los principios presentes en ellos, concatenándolos uno tras otro, según importancia, pero integrados en su singularidad sistémica.

En lo expuesto, por último, hállase una pauta interpretativa del Código Político, semejante a la que puede ser descrita a propósito de la jerarquización de los derechos humanos.

El artículo 1° contiene varios principios. Primeramente hállase el más elemental y básico, el de mayor trascendencia y amplitud, consistente en proclamar que los hombres nacen libres e iguales en dignidad y derechos.

Tal principio humanista se irradia desde la persona a la familia, la sociedad y el Estado, concibiéndose ya hasta el ámbito supraestatal.

Aparece, en seguida, el Principio de Subsidiariedad en el artículo 1° inciso 3°, formulado en términos generales y no restringidos a la actividad económica.

Así concebido, trátase de un criterio modelador del Sistema de Gobierno completo, afirmación que deja de manifiesto cuánto falta, más allá de los textos, para cumplirlo cabalmente, dado el impulso centralizador, territorial y funcionalmente entendido, que se percibe como característico de nuestro Estado-Gobierno.

Cuando dicho sistema es centralizado en los hechos, puede colegirse casi con certeza que es también -o tiende a ser- prioritario en sus planes, decisiones y realizaciones políticas, sociales y económicas. He aquí una cuestión grave, dilatada y recurrente, difícilmente rectificable nada más que con normas positivas, porque obedece a factores configurativos de un fenómeno cultural arraigado.

En el inciso 4° del artículo I o consta, además, que el Estado se halla al servicio de la persona, corroborando el principio del Humanismo.

En ese mismo precepto se completa la idea anterior, cuando añade que la finalidad del Estado es promover el bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales, en el más vasto sentido, que permitan a todos y cada uno de los integrantes de la comunidad nacional alcanzar su mayor realización espiritual y material posible.

Por último, en aquel inciso se recorta la potestad estatal, anticipando lo que todavía con lenguaje más directo y enfático se proclama en el artículo 5° inciso 2°. El Estado-Gobierno debe, efectivamente, en su doble objetivo de servir a la persona y promover el bien común, respetar plenamente la dignidad, los derechos y las garantías aseguradas en el Código Político.

No son todos, pero sí los más prominentes deberes del Sistema Político, los consignados en el inciso final del artículo 1°.

Empleando un lenguaje asimilable a las cláusulas abiertas o principios jurídicamente indeterminados, pero determinables por la ley, allí se declara que son obligaciones del Estado-Gobierno: resguardar la seguridad nacional; dar protección a la población y a la familia; propender al fortalecimiento de ésta; promover la integración armónica de todos los sectores de la Nación , y asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional.

Dicho Sistema se basa en tal tipo de democracia, al tenor del artículo 4°. Corrobora el carácter prácticamente absoluto de nuestra democracia representativa lo previsto en el artículo 5° inciso 1° y lo manifestado en el artículo 15° inciso 5°, de evidente tono reforzativo del mandato libre de los gobernantes.

Trátase, en efecto, de una república democrática , en la cual la participación del pueblo se reduce, sin embargo, a la elección de ciertas autoridades políticas, al cabo de cuatro, seis u ocho años. Entremedio de dos comicios generales, no hay más intervención de la ciudadanía, quedando todo entregado a lo que decidan sus representantes.

Por eso, cabe sostener con energía que la democracia chilena tiene, como una de sus características objetables, la falta de oportunidades para que el pueblo participe, regularmente en orientar y controlar la conducta de sus mandatarios.

Uno de los ideales -que no son quimeras, porque resultan paulatinamente realizables si hay consenso y voluntad política- estriba en que se vayan incorporando a nuestra democracia los mecanismos de participación popular en el ámbito nacional, en el de las regiones, provincias y comunas.

Es la democracia semidirecta, focalizada en el referendo y la iniciativa ciudadana en la gestación de la ley, sobrepasando alguna vez por fin al mal llamado plebiscito ⁴sin perjuicio de que éste llegue a convertirse en práctica⁵.

Por otra parte, el Principio de Supremacía rige tanto desde el ángulo formal o procesal como del material o sustantivo.

El Principio aparece en el artículo 6° del Código Político. Imperativo es destacar de el no sólo su sentido prohibitivo y de sanción para quienes vulneren la Carta Fundamental, porque mucho más relevante es el significado de positivo o constructivo que encierra la frase "Los preceptos de esta Constitución obligan..." que aparece en el inciso 2° de dicho artículo.

Lamentablemente, por lo común se enseña y practica el Principio aludido sólo en su acepción anulatoria ; sin reparar en que lo sensato es propugnar la realización del Proyecto Máximo contemplado en la Constitución. Esta obliga no sólo a no transgredirla, sino que, de mayor riqueza todavía, compele a cumplirla por gobernantes y gobernados sin excepción. La riqueza del Principio yace, entonces, no en su observancia por inacción o pasividad, sino que en la concreción de lo planteado en la Constitución.

La Forma de Estado es otro Principio. Lo defino como el criterio con sujeción al cual se organiza, ejerce y controla el ejercicio del Poder en relación con el territorio de la Sociedad Política.

Ese principio aparece en el artículo 3°, en ligamen con los artículos 99° y siguientes.

Brevemente, cabe afirmar que allí se contempla la descentralización administrativa como regla general, y la desconcentración de la Función Ejecutiva , como excepción. Esto pone de manifiesto lo elemental que, en Chile, es el mal llamado Proceso de Regionalización , porque ésta abarca las funciones política, normativa, jurisdiccional y contralora , además de la administrativa.

La separación de órganos está preceptuada como principio en el artículo 7°. Desde el ángulo jurídico formal al menos, procede decir que existe desequilibrio en la distri bución de potestades, siendo el Primer Mandatario el favorecido con ello en desmedro del Congreso, ante todo.

En su inciso 1°, tal artículo contempla los tres requisitos, copulativos pero taxativos, que un individuo o grupo deben reunir para convertirse en órganos del Estado e imputarle lo hecho o no por ellos. La ausencia de cualquiera de esas exigencias esenciales significa que el Estado-Gobierno no ha sido obligado, pues quien ha obrado es un particular y no un órgano suyo.

El canon básico aparece en el inciso 2° y se conoce como la regla de oro del Derecho Público . En virtud de ella la autoridad puede hacer sólo cuanto la Constitución y la ley le han facultado expresamente, por escrito y de antemano . Queda así aclarado que las emergencias o circunstancias extraordinarias no crean Poder. Además, el cúmulo de condiciones mencionadas debe ser entendido e interpretado estrictamente, recortando la discrecionalidad y ampliando el control de los actos de los órganos públicos.

En el inciso tercero, por último, se halla la nulidad de las actuaciones -actos u omisiones- realizados en contravención a lo antes descrito, la responsabilidad y la sanción por ello.

Aunque sea mediante una referencia, de importancia se torna advertir que la nulidad en el Derecho Público opera de pleno derecho, pero a partir de la declaración que efectúe la autoridad competente y antes de transcurrir el plazo de la prescripción extintiva de rigor. Pronunciada tal nulidad, su secuela es retroactiva .

Lo esencial estriba en comprender que la tesis contraria coincide, al margen de las buenas intenciones y realmente, con disquisiciones teóricas impracticables, o bien que conducen a la anarquía. Propugnar que la nulidad surte sus consecuencias ipso iure , sin que sea menester pronunciarla previamente, y que es imprescriptible, significa que cualquier sujeto podría presumirse lesionado en sus derechos por una conducta funcionaría y, sin más, desobedecer lo así hecho, aunque hubiera ocurrido muchos años atrás. Esto es inconciliable con el Estado de Derecho⁶ y asume que los actos de la autoridad carecen de la presunción y validez que se les reconoce, mientras precisamente no conste la declaración contraria⁷.

La Soberanía es limitada y falible, al tenor del artículo 5° inciso 2°.

Lo primero, pues la Soberanía no puede lesionar la dignidad y derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Si lo hace, la conducta del infractor es nula o inexistente, pero en todo caso ineficaz.

Lo segundo, porque la revisión judicial de las leyes, preventivamente hecha o también ex post , sea de modo concentrado por un solo órgano o difuso entre muchos de ellos, permite anular o desaplicar , en cada caso concreto, cualquier precepto legal contrario a la Carta Fundamental⁸.

Sobre el asunto, el Profesor Soto Kloss desarrolla la tesis opuesta a la recién enunciada y que merece ser transcrita:

Respetando la doctrina transcrita y que no es unánime¹⁰, reitera enfáticamente este autor que la nulidad de Derecho Público, establecida en el artículo 7° de la Constitución, es una, debe ser pronunciada y es susceptible de prescripción extintiva. Esta opera, según los términos generales en nuestro Derecho, del Código Civil. Léase a tal respecto la jurisprudencia siguiente:

III. IMAGEN DEL RÉGIMEN

Las instituciones que contempla la Constitución son, en gran medida, distintas -o bastante diferentes- de las previstas en la Carta Fundamental de 1925, sin perjuicio de mantener ciertos parámetros esenciales de la trayectoria republicana de Chile.

Ilustraré esta característica aludiendo, primeramente, a las innovaciones que realzan la voluntad del Poder Constituyente de vigorizar el régimen presidencial.

Planteado el dominio máximo legal en los artículos 32° N° 8 y 60°, resulta que la norma de clausura se halla en una de las dos especies de potestad reglamentaria: la que es autónoma ante la ley; y extendida , porque cubre lo que está más allá del dominio cerrado de la norma legal, aunque jamás pudiendo disponer en contra de lo ya regulado en ésta:

Aludo, en seguida, a la preponderancia del presidente de la república sobre el congreso . Así ocurre, por ejemplo, en el aumento de la iniciativa legislativa exclusiva¹²; en el cúmulo de sus facultades colegisladoras¹³ en la implantación, alzamiento y ejercicio de facultades jurídicas de los estados de excepción ¹⁴; en la ejecución, mediante la potestad reglamentaria, de los acuerdos internacionales simplificados ¹⁵ etc.

Tampoco silencio la agilización del procedimiento formativo de la ley . Esto sucede a raíz de haber sido reducido, de cinco a tres como máximo, los trámites pertinentes; de contemplar ahora el funcionamiento de comisiones mixtas para resolver los desacuerdos ocurridos entre las dos cámaras, en el segundo y tercer trámite¹⁶, quedando además facultado el Primer Mandatario para pedir que vuelva a discutirse un proyecto de ley; y de contemplarse la clasificación de las urgencias , la más drástica de las cuales significa la discusión inmediata del proyecto en cada rama del Parlamento¹⁷, caso en el cual la iniciativa se debatirá y votará en el plazo de tres días.

Agrego, empero, que se mantienen, al menos formalmente, algunas características de nuestra tradición constitucional y republicana, como las siguientes.

El carácter presidencial del sistema , en parangón con el régimen parlamentario, al tenor del artículo 32° N° 9 y del artículo 48° N° 1 inciso 2°.

El bicameralismo , de acuerdo a lo prescrito en los artículos 42 y siguientes.

La reducción de la facultad fiscalizadora . la cual incumbe ejercer sólo a la Cámara de Diputados, ocurriendo lo dicho por lo puntualizado en el artículo 48° N° 1 inciso 1°, en donde se declara, en punto a la respuesta que dé el Primer Mandatario a los acuerdos u observaciones que le transmita dicha rama del Congreso, que la obligación del Gobierno se entenderá cumplida por el solo hecho de entregar su contestación.

La prohibición de fiscalizar por el senado , ya que el artículo 49 inciso final veda toda forma de fiscalización por la Cámara Alta en su sala, comisiones y comités, buscándose de ese modo poner término a una práctica arraigada hasta 1924 y que no fue por completo erradicada después.

Por último, la revisión judicial referida a la constitucionalidad de las leyes, preventivamente por el Tribunal Constitucional respecto de ciertos proyectos y cuestiones; ex post por la Corte Suprema , al pronunciarse sobre la incapacidad de un precepto legal, de oficio o a petición de parte, por ser esa norma contraria, en el fondo o en la forma, a la Carta Fundamental.

IV. FÓRMULA POLÍTICA

La ecuación o fórmula política de la nueva Carga Fundamental consiste en vigorizar las potestades del Presidente de la República , tanto en el Gobierno Interior como en la Administración Pública , Central o Descentralizada; disminuir las atribuciones colegisladoras y las exclusivas de cada rama del Congreso; y erigir controles técnicos más eficaces sobre el desempeño de las facultades por el Primer Mandatario o privarlo de algunas de sus atribuciones. Aquí surgen, v.gr., el Poder Monetario del Banco Central Autónomo, la Corte Suprema , el Tribunal Constitucional y el Consejo de Seguridad Nacional¹⁸.

Trátase de contrarrestar el Poder de la mayoría política con esos baluartes tecnoburocráticos y otros, v.gr., nueve senadores designados o institucionales , según lo dispuesto en el artículo 45°, o la facultad de hacer presente , en el sentido de observar, reprochar o criticar, que reconoce el artículo 96° letra b), reformado en 1989, al consejo de seguridad nacional .

En la misma línea de control político no democrático y, por lo mismo, peligroso para la democracia, se halla la normativa que deposita la función garantizadora del Orden institucional de la República en las tres ramas de las Fuerzas Armadas y en Carabineros de Chile¹⁹. Cabe esperar, por ende, que la atribución nunca sea ejercida o que lo sea con extrema prudencia.

La ley ha sido en Chile un instrumento político , es decir, configurativo de la organización social querida por el legislador y no declarativa de situaciones o privilegios.

Consiguientemente, la ley ha sido, por lo común, un medio de la reforma social , casi enteramente en manos del Estado-Gobierno²⁰.

Asociada estrechamente al Principio de Soberanía Nacional , ejercido por el legislador con rasgos, en general, irrevisables por el ciudadano o los grupos sociales, la ley se convirtió en una potestad modeladora del sistema político, social y económico, siguiendo pautas con ostensibles caracteres ideológicos. La ley era, en síntesis, una herramienta política para configurar, racionalmente, un sistema social, de acuerdo a lo que decidiera el legislador.

Hoy, en cambio, la ley tiene una definición constitucional, de índole material o sustantiva , al tenor del artículo 60° N° 20° del Código Político. Menester resulta, entonces, conjugar aquella definición con la contenida en el artículo 1° del Código Civil, la cual es procedimental o formal.

Resulta así que la ley es la declaración de la voluntad soberana que, manifestada en la forma prevista por la Constitución y respetándola en su fondo, estatuye con carácter general y obligatorio las bases esenciales de nuestro ordenamiento jurídico.

En cuanto al Tribunal Constitucional , su composición es de siete Ministros, de los cuales tres pertenecen a la Corte Suprema , siendo compatibles ambas funciones. Esta superposición de Magistrados genera, obviamente, secuelas en las decisiones de órganos que deben ser distintos, porque el contencioso constitucional preventivo es diferente del homónimo ex post, debiendo cada cual ser desempeñado por magistrados de dedicación completa a su labor.

Por otra parte, se aumenta la competencia de aquel Tribunal, en parangón con la que le otorgó la reforma de 1970. en virtud de la cual dicha Magistratura fue creada. Hoy. en efecto, el Tribunal conoce de los ilícitos constitucionales descritos en el artículo 19° N° 15 incisos 6° y siguientes; de las inhabilidades de los Ministros de Estado; de las infracciones a las prohibiciones parlamentarias; de la inconstitucionalidad de ciertos decretos; y de los desacuerdos, para dirimirlos, entre el Presidente de la República y la Contraloría General con motivo de la representación que ésta haga de determinados decretos.

Procede aquí realizar un comentario sobre la Corte Suprema.

Es notable su injerencia en órganos políticos por la vía, a modo de ejemplo, del nombramiento de tres senadores institucionales ; o de la integración del Consejo de Seguridad Nacional a través del Presidente de tal Magistratura; o de la participación de tres Ministros o ex Ministros de ella en el Tribunal Calificador de Elecciones . Agréguese a tal nómina, como ya fue destacado, el nombramiento de tres Ministros del Tribunal Constitucional.

Aunque la explicación de esta facultad puede hallarse en la independencia con que obra dicha Magistratura, también es claro que así se trató de reforzar la tesis de su tendencia conservadora, más que de lograr la unidad de jurisprudencia y la coordinación entre esos dos Tribunales. Evidencia de esta aseveración es el método que la Constitución contempló para que dicha Corte acuerde los nombramientos aludidos: votaciones sucesivas, secretas y en que cada acuerdo requiere la mayoría absoluta de sus miembros²¹.

La Declaración de Inaplicabilidad ocurre tratándose de un precepto legal por ser contrario, en la forma o en el fondo , a la Carta Fundamental. Sin embargo, la facultad que hoy se reconoce a la Corte Suprema , en el artículo 80° de la Constitución , para que pronuncie también de oficio dicha inaplicabilidad , en uno o en los dos aspectos nombrados, prácticamente no ha sido nunca ejercida, salvo el 26 de junio pasado, con debatibles consecuencias, porque permite volver al abuso del recurso de queja y a que el Tribunal Máximo deje sin efecto resoluciones judiciales inobjetables²².

La superintendencia se mantiene, al tenor del artículo 79°, pero aclarando que ella no se extiende al Tribunal Constitucional, al Tribunal Calificador de Elecciones ni a los Tribunales Electorales Regionales, todo lo cual es obvio y había sido resuelto así por la jurisprudencia antes de septiembre de 1973.

Se exceptúa de esa superintendencia, además, a los tribunales militares de tiempo de guerra²³ lo cual resulta, por lo menos, discutible por principio en el Estado de Derecho.

V. DESEQUILIBRIO FORMAL

Desde el ángulo positivo-formal, porque algo distinto sucede en la práctica, en la fórmula política contemplada por el Poder Constituyente de 1980 existe un evidente desequilibrio de potestades en favor del Presidente de la República , tanto con respecto al Congreso Nacional cuanto en parangón con los demás órganos constitucionales. Enuncio a continuación algunas razones que demuestran tal aseveración.

Dominio máximo legal . Trátase de un catálogo cerrado de las únicas materias que la Constitución ha reservado a la ley. Correlativamente, se contempla la Potestad Reglamentaria, autónoma de frente a la ley, y extendida , pues su ejercicio no requiere de autorización legal previa, aunque tampoco puede preceptuar en contra de lo ya regulado por el legislador²⁴.

Implantación de Estados de Excepción . A dicha facultad se añaden las atribuciones ejercitables en tiempos de crisis o poderes extraordinarios, tópico al cual se hizo ya referencia.

Iniciativa Exclusiva .Refiérese ella a la casi totalidad de las leyes que irroguen gastos al Estado-Gobierno, habiéndose reducido a la mínima injerencia el papel del Congreso en la aprobación de la Ley de Presupuestos . Ahora, en efecto, el proyecto de dicha ley anual debe ser presentado por el Jefe del Estado al Congreso a lo menos con tres meses de anterioridad a la fecha en que debe comenzar a regir; y si el Congreso no lo despachare, o sea, no lo aprobare totalmente dentro del plazo fatal de sesenta días corridos, contados desde su presentación, regirá-por ministerio de la Constitución-el proyecto presentado por el Primer Mandatario²⁵.

Cabe, en todo caso, plantear la interrogante en torno a si "el proyecto presentado", a que alude el precepto constitucional, es el enviado por el Presidente al Congreso, iniciando la tramitación respectiva, o si debe entenderse que es tal el proyecto del Primer Mandatario, pero con las reformas que le hayan sido incorporadas en su tramitación parlamentaria. La cuestión es delicada y no resulta sensato intentar resolverla sobre la base sólo literal del texto constitucional.

Participación Ministerial . Realzo que los Ministros de Estado pueden, cuando lo estimen conveniente. asistir a las sesiones de la Cámara de Diputados o del Senado; tomar parte en sus debates y hacer uso de la palabra con preferencia , pero sin derecho a voto. Más todavía, durante la votación, los Ministros de Estado pueden rectificar los conceptos emitidos por cualquier parlamentario al fundamentar su voto²⁶.

Urgencia . Ella es infundible a voluntad del Jefe del Estado para el despacho por el Congreso, dentro de plazos fatales, de los mensajes con proyectos de ley iniciados por el Presidente²⁷.

Legislatura Extraordinaria . Debe incluirse en este enunciado el control absoluto de la tabla de proyectos de ley a ser despachados por el Congreso en la legislatura extraordinaria , habiéndose ahora aclarado el texto del artículo 57° de la Constitución de 1925, pues el artículo 52° inciso 2° de la Carta Fundamental hoy vigente prescribe que:

Jerarquía Legal . Imperativo resulta añadir la rigidez inherente a la estratificación de las leyes ²⁸, como asimismo, la atribución del Primer Mandatario en punto a solicitar que un mensaje , desechado en general en la Cámara de Origen, pase sin esperar un año a la Cámara Revisora para su despacho²⁹.

En este mismo orden de ideas debo referirme a la autonomía económica del congreso.

Realzo en el punto la importancia política de haber suprimido el precepto de la Constitución anterior³⁰ que reconocía —si bien en un texto de redacción elíptica— la autonomía del parlamento para fijar su presupuesto . Ahora eso queda entregado a las negociaciones, por cierto reservadas, entre ambos órganos constitucionales al despachar la Ley de Presupuesto. Pero, en definitiva, la decisión formal se halla entregada al Primer Mandatario, porque la ley orgánica respectiva señala que " la Ley de Presupuestos de la Nación deberá consultar anualmente los recursos necesarios para el funcionamiento del Congreso, sujetándose a la clasificación presupuestaria común para el sector público. Para estos efectos, los Presidentes de ambas Cámaras comunicarán al Ministro de Hacienda las necesidades presupuestarias del Congreso dentro de los plazos y de acuerdo a las modalidades establecidas para el sector público"³¹.

El tema ha adquirido relevancia a propósito del traslado del Congreso Nacional de Valparaíso a Santiago. En efecto, el Tribunal Constitucional, ejerciendo su labor de control preventivo de supremacía -a requerimiento de un grupo de senadores- sobre la moción que cambiaba la sede, se pronunció sobre los límites de la autonomía financiera del Parlamento, establecida en los artículos 53° y 54° de su Ley Orgánica. El Congreso, en síntesis, y según esa jurisprudencia, carece de facultad para crear erogaciones al erario nacional, no contempladas en la Ley Anual de Presupuestos. Léese en aquella sentencia:

Es importante agregar que. en el mismo fallo, se hace explícita la ausencia de potestad del Congreso para dar un nuevo destino al inmueble que ocupa actualmente. Esta es una facultad privativa del Presidente de la República , pues la Constitución no la contempla dentro de las materias de ley. Por tanto, y en virtud del sistema de dominio máximo legal, se considera comprendida en la potestad reglamentaria:

Dos palabras debo añadir sobre la independencia económica de la judicatura.

No puede callarse la falta de autonomía económica del Poder Judicial y de la Contraloría General de la República , lo cual resiente su independencia y, por tal circunstancia, justifica la crítica.

Para esos órganos es indispensable que. por lo menos, se dicte una norma legal semejante a la contemplada en el artículo 80° de la Ley Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional ³⁴.

A propósito de los nombramientos , algunos requerían antes el acuerdo del Senado y hoy los decide el Presidente por sí solo, como los de embajadores y tros diplomáticos . Indudablemente este es un aumento de su potestad para conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras y organismos internacionales³⁵. Pero el asunto puede ser también criticado, porque el Senado cuidó, en general, de ejercer su facultad con tino adecuado a los intereses nacionales.

Por otra parte, existen ahora nombramientos en que el Primer Mandatario requiere la proposición de los Comandantes en Jefe de la respectiva institución castrense o del General Director de Carabineros , sin que el Senado tenga injerencia en aprobarlos o rechazarlos, como sucedía antes³⁶

Clave es, en tal sentido, el artículo 7° inciso 1° de la Ley Orgánica Constitucional de las fuerzas Armadas³⁷, el tenor del cual "los nombramientos, ascensos y retiros de los Oficiales se efectuarán por decreto supremo expedido a través del Ministerio de Defensa Nacional, a proposición del respectivo Comandante en Jefe Institucional ". Semejante es lo que ocurre en Carabineros de Chile, con sujeción al artículo 10° inciso 1° de la Ley Orgánica Nacional de dicha Institución Policial ³⁸. Empero, en recta hermenéutica se han ido ya dilucidando los alcances de tales disposiciones, pudiendo ser resumida la situación jurídica actual diciendo que los Comandos Institucionales proponen al Jefe del Estado y éste es quien dispone sobre tal proposición³⁹.

Por último y todavía más importante, los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y el General Director de Carabineros de Chile gozan de inamovilidad, cierto que parcial o relativa . Así es. porque los designa el Presidente de la República de entre los cinco oficiales generales de mayor antigüedad en la Institución respectiva; permanecen cuatro años en sus mandos; se prohíbe nombrarlos para un nuevo período; y pueden ser llamados a retiro con antelación solo en casos calificados, debiendo el Jefe del Estado contar con el acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional⁴⁰.

Llégase así a las relaciones internacionales.

Incide en el tópico el cambio, profundo y de grandes repercusiones, sobre las medidas y acuerdos simplificados , es decir, aquellos que el Presidente de la República puede decidir sin la aprobación previa del Congreso, porque se refieren a la ejecución dé tratados vigentes y se reputan, por ende, asuntos propios de la potestad reglamentaria.

La duda yace, empero, en la excepción prevista en el artículo 50° N° 1 inciso 1°, en cuanto al respeto del principio de reserva legal. Pero esa duda debe ser resuelta por el Tribunal Constitucional, con sujeción al artículo 82° N° 3°, 5° y, en todo caso, el N° 12° de la Carta Fundamental. Se ha anunciado, sin embargo, la presentación de una moción de reforma al Código Político, destinada a aclarar tal duda.

Necesario es también referirse a la corrección de defectos presentes en la Constitución de 1925.

Ese progreso no fue, empero, más que el resultado de una valoración adecuada de la experiencia negativa y de deplorable secuela, recogida en la práctica política que concluyó el 11 de septiembre de 1973.

Enuncio a continuación algunos ejemplos.

Prohibición de Indulto Particular . Se veda al Presidente de la República indultar a quien no ha sido condenado por sentencia firme o ejecutoriada⁴¹.

Inhabilidad del Destituido por el Senado . Quedan proscritos los “ enroques ” ministeriales, como fueron denominados peyorativamente en los años 1972 y 1973, o sea, los cambios de uno a otro Ministerio de una misma persona que se hallaba suspendida en su oficio por la Cámara de Diputados; o que había sido destituida por el Senado en la acusación o juicio político. Ahora, por la declaración de culpabilidad queda el acusado inhabilitado para desempeñar cualquier función pública, sea o no de elección popular, por cinco años⁴².

Proscripción del Derecho de Insistencia . El queda excluido en ciertas materias bien determinadas⁴³, estando señalada la forma de resolver el conflicto del Presidente con el Contralor General de la República cuando éste represente un decreto de aquél y el Jefe del Estado manifieste su desacuerdo con tal representación: deberá, en tal caso, remitir los antecedentes al Tribunal Constitucional dentro del plazo de diez días, a fin que éste resuelva la controversia. He aquí uno de los roles decisivos del Tribunal Constitucional , como fue ya advertido⁴⁴.

Control de Heterónomo de Prohibiciones Parlamentarias . El artículo 26° inciso 2° de la Carta Fundamental de 1925⁴⁵ entregaba, con carácter exclusivo, a cada rama del Congreso la atribución de "pronunciarse sobre la inhabilidad de sus miembros y para admitir su dimisión (...)" Ahora, en cambio, se faculta al Tribunal Constitucional en punto a pronunciarse sobre las prohibiciones parlamentarias⁴⁶, pudiendo ser entendida esta modificación como otra evidencia de control heterónomo sobre el Congreso, derivada de la apreciación crítica efectuada por el Poder Constituyente de las experiencias recogidas en la aplicación de la disposición derogada.

Inhabilidades Ministeriales . Al Tribunal Constitucional incumbe también pronunciarse sobre las inhabilidades constitucionales o legales, que afecten a una persona para ser designada Ministro de Estado, permanecer en dicho cargo o desempeñar simultáneamente otras funciones⁴⁷.

Aclaración y Reforzamiento del Imperio Judicial. Así ocurre al tenor del artículo 73° incisos 3° y 4°, en los cuales se preceptúa que:

Al respecto, útil es insertar un reciente acuerdo del pleno de la Corte Suprema , recaído sobre una petición del Ministerio Público Militar:

VI. ESTATUTO PARLAMENTARIO

Una alusión merece, primeramente, el conjunto de exigencias a cumplir para ser elegido diputado o senador.

En nexo con los miembros de la Cámara Baja , el artículo 44° exige tener veintiún años de edad; haber cursado la enseñanza media o equivalente; y tener residencia en la región a que pertenezca el distrito electoral correspondiente durante un plazo no inferior a dos años, contado hacia atrás desde el día de la elección.

El mismo asunto está regulado, pero en ligamen con los senadores, en el artículo 46° de la Carta Fundamental , debiendo ser mencionado el aumento a cuarenta años de la edad mínima para ser elegido miembro de la Cámara Alta.

Conveniente es puntualizar que \ü. jurisprudencia se ha pronunciado en torno del más discutido de aquellos requisitos. Al respecto, el Tribunal Calificador de Elecciones ha definido lo que debe entenderse por residencia, declarando que:

Estimo que el Poder Constituyente de 1980 tuvo recelo en la independencia de los diputados y senadores para el desempeño recto de sus funciones.

Tal recelo se advierte en el prolijo cúmulo de inhabilidades para ser elegido parlamentario⁵⁰, las cuales tienen efecto retroactivo de un año completo, contado desde la elección; en las incompatibilidades para servir, simultáneamente, tal misión con otra retribuida mediante fondos públicos en su acepción más amplia⁵¹; en las incapacidades , o sea. las inhabilidades sobrevivientes o que ocurren después de la elección⁵²; y en la serie minuciosa de otras prohibiciones las que son una novedad del Código Político en vigor y cuya consecuencia es la cesación en el cargo aludido⁵³.

El control es heterónomo. Su ejercicio está confiado al Tribunal Constitucional, como lo manda el artículo 82° N° 11° de la Carta Fundamental⁵⁴. He aquí otro cambio importante en cotejo con lo que preceptuaba, al tenor de lo ya visto, por la Constitución de 1925.

Es la Jurisdicción Constitucional la que ha dado un concepto de prohibiciones parlamentarias, sus sanciones y las formas de interpretarlas, aseverando al respecto que:

El Tribunal Constitucional ha fallado, pronunciándose sobre la finalidad de las prohibiciones parlamentarias, siguiendo la doctrina constitucional tradicional. Léese, en efecto, en otro considerando de la misma sentencia de aquella Magistratura que:

Util es observar que el pronunciamiento del Tribunal Constitucional sólo comprende las inhabilidades sobrevinientes que puedan afectar a un diputado o senador, establecidas expresamente en la Constitución. En ningún caso, por ende, le incumbe realizar un control de mérito de la actividad del parlamentario o sobre la configuración de causales de implicancia o recusación ante la actuación como jurado de un Senador:

Doy un paso adelante para decir dos palabras sobre la separación política y social⁵⁸.

Particularmente importante es, entre aquellas prohibiciones, la referente a ejercitar cualquier influencia a favor o representación al empleador o de los trabajadores en negociaciones o conflictos laborales , como, igualmente, la prohibición de actuar o intervenir en actividades estudiantiles , con el objeto de atentar contra su normal desenvolvimiento.

Útil es insertar en el tópico lo acordado por la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado sobre los requisitos para que se configure la causal de inhabilidad , relativa a la intervención en negociaciones o conflictos laborales. Al respecto, dicha Comisión sostuvo:

En cuanto al respeto del sistema institucional , se halla otra novedad de la Constitución en vigor, contemplada en su artículo 57° inciso 5°.

Trátase de una secuela de Principio de Supremacía , específicamente referida a los parlamentarios y que debe entenderse sin perjuicio del ilícito constitucional previsto en el artículo 19° N° 15 inciso 7° del Código Político:

Se entiende y justifica la preocupación del Poder Constituyente en punto a precaver y sancionar los conflictos de intereses , sea que digan relación con los órganos del Estado entre sí o con los agentes sociales y económicos privados.

Per ese es un tópico de general preocupación y no sólo atingente a los parlamentarios. Desde este punto de vista, puede reputarse acertada la reforma propuesta en torno de la publicidad o transparencia de los actos de la autoridad y a la prevención cuanto sanción de la corrupción, asuntos que cabe expresar sean pronto incorporados como precepto del Código Político.

Precisamente, hoy se halla planteada la inserción de una normativa dirigida a lograr que impere la ética en los asuntos públicos, ocupando el lugar del fenecido artículo 8º⁶⁰. El problema de la corrupción y sus secuelas motiva esta reforma, llena de sanos prpósitos, pero sólo norma formal, al fin, cuya vigencia ral exige satisfacer difíciles condicionantes culturales.

En el Estatuto Parlamentario se advierte una reacción del Poder Constituyente de 1980 ante las actitudes anteriores a septiembre de 1973, pues fueron precibidas como una de las causas del quiebre constitucional de ese año.

Pero entiéndase bien que las normas constitucionales pierden toda a gran parte de su eficacia potencial si no operan, efectivamente, controles de la opinión pública, de los entes fiscalizadores, de la Magistratura y otras instancias encaminadas a infundir realidad al valor de la probidad en el desemprño de las funcines públicas.

Este es un ejemplo más de la trascendencia que encierra la Parte Relacional del Código Político, esto es, la que liga e integra sus partes dogmática y orgánica en un sistema y no mero agregado de segmentos inconexos. Y desde tal punto de vista, no percibo mejor solución que aumentar la participación de la ciudadanía en la convivencia democrática, v.gr., eligiendo con mayor frecuencia a sus representantes, decidiendo por sí misma múltiples asuntos, debiendo ser consultada para resolver otros y ejerciendo el Derecho a exigir cuenta a sus mandataris, pudiendo hacer efectiva la responsabilidad consecuente.

Llego así a los Privilegios Parlamentarios⁶¹.

Se hallan contemplados en los artículos 58º y 59º de la Constitución.

Allí se encuentra, en primer lugar, la inviolabilidad por las opiniones que ells manifiesten y los votos que emitan en el desempeño de sus cargos, pero nada más que cuando lo hagan en sesiones de sala o comisión y nunca en otra ocasión o recinto.

El sentido y alcance del fuero quedó confiado al Tribunal de Alzada de la jurisdicción respectiva, en pleno. Sin embargo y sensatamente, la Corte Suprema restringió el significado de esa expresión sólo a las Cortes de Apelaciones, excluyendo con ello a la Corte Marcial y ala Corte Naval⁶².

Al respecto conviene extractar el considerando 2° de la sentencia de la Corte Suprema , fijando la doctrina según la cual el Tribunal de Alzada corresponde a la Corte de Apelaciones respectiva, restando competencia a las Magistraturas Superiores Especiales:

A mayor abundamiento, procedente es realzar que, el recurso de apelación en el juicio de desafuero, procede sólo contra la sentencia que declara lugar a la formación de causa contra el diputado o senador:

Conviene añadir que las expresiones vertidas por un diputado en el ejercicio de su función fiscalizadora no pueden ser consideradas configurativas del tipo penal de la injuria y. por tanto, no dan lugar a desafuero:

Por ser de importancia y proyección, transcribo en seguida lo medular de la sentencia recaída en el caso del diputado Moreira:

En otro orden de ideas, bien inspirada es la disposición sobre la dieta⁶⁷, la cual restringe dicha retribución parlamentaria, como única renta de origen fiscal, a la remuneración de un Ministro de Estado, incluidas todas las asignaciones que a éste corresponda.

Sin embargo, tal norma no ha tenido en la realidad mejor suerte que la contemplada en el artículo 44° N° 6 de la Constitución de 1925⁶⁸, porque siempre se hallan e intentan justificar los motivos que permiten aumentar, directamente o no, el monto de la dieta aludida.

VII. INSTITUCIONES ARMADAS

Comienzo aludiendo a sus Misiones Constitucionales.

Por primera vez una Constitución chilena dedica un capítulo entero a dichas instituciones, sin perjuicio de hacerlo en numerosos otros preceptos relacionados con ellas, por ejemplo, a propósito de los estados de excepción, del Consejo de Seguridad Nacional y de la integración del Senado.

A las Instituciones Armadas la Constitución les asigna determinadas funciones, todas de la más alta trascendencia.

Tres de ellas incumben a las Fuerzas Armadas: existen para la defensa de la Patria , son esenciales para la seguridad nacional y garantizan el orden institucional de la República. Y otras tres funciones han sido conferidas a la Fuerza Pública , es decir, a Carabineros de Chile y a la Policía de Investigaciones: Existen para dar eficacia al Derecho, garantizar el orden público interior y hacer lo mismo con respecto a la segundad pública interior.

Finalmente, preciso es puntualizar que Carabineros se integra, además, con las Fuerzas Armadas en la misión de garantizar el orden institucional de la República.

Por otra parte, el Código Político sitúa a las Instituciones Armadas en el Ministerio de Defensa Nacional, precisando que dependen de él, es decir, que se hallan subordinadas al Presidente de la República dentro del Estado de Derecho.

En punto a Carabineros de Chile, la Carta Fundamental establece que, consecuentemente, también depende del Ministerio nombrado. Sin embargo, aclara el artículo 1° inciso 3° de la Ley Orgánica Constitucional respectiva⁶⁹ que:

Por último, es indudable el nexo de las Instituciones Armadas con la doctrina de la Seguridad Nacional y, por lo mismo, la injerencia que ellas tienen en el cumplimiento del deber pertinente del Estado contemplado en el artículo 1° inciso final del Código Político.

Respecto de la potestad establecida en el artículo 32° N° 18° en virtud de la cual el Presidente de la República puede disponer los nombramientos, ascensos y retiros de los Oficiales de las Fuerzas Armadas, más todavía, en ligamen con el numeral 19° del mismo artículo, al tenor del cual al Jefe del Estado incumbre disponer de las fuerzas de aire, mar y tierra, la Contraloría General de la República ha dictaminado:

Llego así a la Misión Garantizadora del Orden Institucional.

Con respecto a las cuatro Instituciones Uniformadas, excluida por lo mismo la Policía de Investigaciones, una disposición de la máxima importancia política, aunque de contenido y aplicación difusos, es la que les confía la misión de garantizar el orden institucional de la República⁷¹.

Esa delicadísima función es diferente de la contemplada en el artículo 96° letra b), tanto en punto al contenido de la facultad cuanto en nexo con el órgano al que incumbe ejercerla. Esta es, entonces, otra razón para examinar críticamente la facultad referida⁷² y confiar que, en la práctica, quede como disposición programática o que no llegue a cumplirse. Respetar el sistema institucional, desde el Principio de Supremacía Constitucional que lo modela, es un deber de todos en el Estado de Derecho y una exigencia básica de la democracia.

Imperativo es también aludir a la Inamovilidad Relativa.

De importancia es, en efecto, la Inamovilidad de los Comandantes en Jefe y del General Director, prevista en el artículo 93°, orientada a infundir estabilidad y profesionalismo al desempeño de esas funciones, despolitizándolas.

Tal inamovilidad no es absoluta ni total, sino que relativa y parcial, porque el Presidente de la República puede llamar a retiro, en casos calificados y con acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional, a cualquiera de los mandos aludidos. Empero, no puede olvidarse que de tal Consejo son miembros las cuatro jefaturas respectivas, sin que el Primer Mandatario tenga voto dirimente o calificado para resolver el empate que ocurra en su seno⁷³.

VIII. PARTIDOS POLÍTICOS

El Sistema de Gobierno está relacionado con los Partidos Políticos, afirmación que cabe formular no sólo en ligamen con la Presidencia y el Congreso, por las razones que más adelante explico.

Las siguientes son las bases constitucionales de tales fuerzas políticas: intervenir sólo en sus actividades propias; participar, con igualdad y sin monopolio, en la convivencia ciudadana; registrar la nómina de sus militantes en el Servicio Electoral del Estado; llevar contabilidad pública; financiarse, únicamente, con fuerzas chilenas; y contemplar en sus estatutos las normas que aseguren una efectiva democracia interna en cada partido.

La Constitución dedica a tales organizaciones normas restrictivas, con sentido de recelo, remitiéndose a una Ley Orgánica en lo demás⁷⁴. Dicha ley los define en los términos siguientes:

El artículo 2° del mismo texto legal precisa cuáles son las actividades propias de los partidos , enfatizando el derecho de los independientes en el ámbito político:

La ley prohíbe y castiga las órdenes de partido dirigidas al Presidente de la República y las autoridades administrativas; también las proscribe tratándose de las votaciones de los parlamentarios. Tampoco permite formular recomendaciones en los casos en que el Senado está llamado a obrar como jurado, v.gr., a propósito de su pronunciamiento sobre la acusación política⁷⁶. En fin. queda vedado a los partidos intervenir en el funcionamiento de las organizaciones gremiales u otros grupos intermedios o en la generación de sus dirigentes⁷⁷.

Es útil examinar la doctrina emanada del Tribunal Supremo del Partido Renovación Nacional, con respecto a la orden de partido . La tesis que a continuación se expone fue sustentada por el Consejo General Extraordinario de esa colectividad, celebrado el 27 de abril de 1996:

Por otra parte, imperativo es agregar que, según lo fallado por el Tribunal Calificador de Elecciones, las normas legales sobre órdenes de partido, establecidas en los artículos 21° y 49° inciso 2° de la Ley de Partidos Políticos, constituyen prohibiciones legales . las cuales y como tales deben interpretarse restrictivamente. Entendidas así tales disposiciones, se deduce que ellas no son aplicables a todas las autoridades públicas:

El fuerte arraigo de esas prácticas en los partidos, ostensiblemente contrarias a sus roles y lesivas para la democracia representativa, ha resultado, en los hechos, tan tenaz que ha terminado doblegando los propósitos de la normatividad positiva. Este problema, que es universal en la democracia y no único ni propio del caso chileno, convierte el mandato libre del artículo 5° inciso 1° en otro de naturaleza distinta, más afín al de índole corporativa⁸⁰.

Por eso. cuando se habla de que en Chile la legalidad es formal y que no existe la costumbre como fuente jurídica de importancia, difícilmente podrá sostenerse, para bien o mal. tal aseveración de frente a la subcultura que singulariza a nuestros partidos políticos.

Interesante es referirse a las sanciones aplicables a las asociaciones, movimientos, organizaciones o grupos de personas, con o sin personalidad jurídica, que realicen actividades propias de los partidos políticos al margen de las disposiciones legales. Léase a propósito del artículo 52° de la Ley N ° 18.603:

En análogo orden de ideas me refiero a la continuación de) nombre de un partido posreceso militar, o sea. a la titularidad del derecho respectivo, al tenor del artículo 3° transitorio de la 18.603.

Otros tópicos se hallan vinculados a la generación defectuosa del Tribunal Supremo de un partido político; al quórum mínimo para recurrir al Tribunal Electoral (legitimación activa del artículo 57 de la Ley N ° 18.603; y a democracia interna de los partidos:

Con la finalidad de resguardar la igualdad de oportunidades⁸⁵ entre los miembros de partidos políticos y los independientes en los procesos electorales y plebiscitarios, el Tribunal Constitucional ha trazado ciertos principios -emanados de la Constitución- que el legislador ha de considerar en su obra:

Pertinente es puntualizar que la libertad para renunciar a un partido político es inherente al derecho de asociación, asegurado en la Constitución Política y en el artículo 19° de la ley de partidos políticos, según lo ha fallado el Tribunal Calificador de Elecciones:

Tópico de ardua discusión es la contribución, estatal y privada, para solventar los gastos de los partidos.

En concepto del autor, el criterio matriz de la ley tiene que ser la transparencia de los aportes y de su inversión, todo lo cual presupone un control eficaz y la sanción pronta de las infracciones. Además, deben tales aportes ceñirse a limites cuantitativos , para que cobre realidad el Principio de Isonomía en la participación.

Justifícase el financiamiento nada más que tratándose de la reposición de los desembolsos que los partidos efectúen durante la campaña y la elección o plebiscito que la siga. El problema estriba, sin embargo, en la falta o insuficiencia tanto de transparencia y control de tales gastos, porque las normas prohibitivas y sancionatorias no funcionan con eficacia para prevenir y castigar los abusos en tal sentido.

Con el sano propósito de igualar las oportunidades de participación y eliminar o reducir la injerencia del dinero y la influencia privada ; en la vida de los partidos, lo cierto es que, en la realidad, el financiamiento público de ellos -en donde existe- no ha demostrado ser un remedio fácil de administrar y definitivo en su efecto.

IX. SISTEMA ELECTORAL

En la democracia de partidos, el sistema de gobierno depende, en medida importante y a veces decisiva, del sistema electoral. Los estudios de Duverger, Sartori y Nohlen. especialmente, son concluyentes en el tópico, v.gr., al demostrar que el régimen uninominal tiende al bipartidismo, mientras la representación proporcional clásica o no corregida es propensa al multipartidismo.

Lo relevante yace en comprender y extraer las consecuencias del ligamen del sistema electoral con el régimen de partidos, por un lado; y, por otro, de la estabilidad y legitimidad de la otra de bien común que realicen los órganos políticos, más que nada la Presidencia de la República y el Congreso, como secuela de la premisa anterior.

Vinculadas a las cuestiones expuestas se hallan las causales de disolución de los partidos, contempladas en el artículo 42° N° 2 y 4° de la ley orgánica respectiva:

Es acertado el método de la doble vuelta para elegir al Presidente de la República , contemplado en los artículos 26° y 27°, aunque no puede callarse que, si la segunda elección arroja un resultado más o menos parejo, entonces habrá un Poder Institucional balanceado y. por lo mismo, tan pronto obstructivo como adecuado para una sana oposición.

La cultura política, con sus rasgos de homogeneidad o disenso, explica cuál de las alternativas aludidas tendrá vigencia en los hechos, aunque las reglas jurídicas formales no pueden determinar ese resultado.

La reforma de 1994 causó, empero, desajuste en la duración del mandato presidencial. A ese reparo se une la falta de claridad del texto constitucional en punto al reemplazo de candidatos en los comicios presidenciales. Por eso, debe ser calificada de valiosa la enmienda constitucional planteada en este punto y sensible que haya sido rechazada en abril de 1996.

Las elecciones parlamentarias se rigen, esencialmente, por el artículo 109° bis de la Ley N ° 18.700⁸⁸ cuyo texto es el siguiente:

En la disposición transcrita se halla el criticado sistema binomial , del cual ha derivado una representación desproporcionada , aparejada de pactos y subpactos, totales o parciales, de alta confusión para los ciudadanos.

En el mismo tópico incide la reforma de 1989 al artículo 47° incisos 3° y 4° de la Carta Fundamental , preceptos en los cuales se encuentra otra evidencia del poder que los partidos detentan en los nombramientos parlamentarios:

En cuanto a las elecciones comunales , rige la representación proporcional tradicional, al tenor de los artículos 97° y siguientes de la Ley Orgánica Constitucional respectiva⁸⁹.

El principio general en el rubro es el contemplado en aquel artículo 97°, el cual dice que:

Útil es insertar también el artículo 111° de esa ley, el cual prescribe las condiciones para la elección de los concejales, señalando que:

Respecto de la elección del alcalde el artículo 1 15° de la misma ley, cuya redacción fue fijada por la reforma de 1996 y aplicada a la elección celebrada el 27 de octubre del mismo año, afirma que:

X. FUNCIÓN CONSTITUYENTE

La Constitución distingue entre sus Capítulos para exigir un quórum mas o menos elevado, en punto a la aprobación de cualesquiera reforma , según la importancia de cada uno de aquéllos⁹⁰. Evidentemente, se quiso así infundir mayor rigidez a los Capítulos cuya enmienda exige el acuerdo de dos terceras partes -y no de los tres quintos- de los parlamentarios en ejercicio⁹¹.

Las comisiones mixtas , por otra parte, no operan en cuanto a las enmiendas constitucionales, porque se ha entendido, correctamente, que tales órganos son exclusivos de la tramitación de la ley.

Es obvio, sin embargo, que la utilidad de tales órganos de solución de diferencias o conflictos puede ser sostenida también en punto a las reformas constitucionales, lo cual justificaría la incorporación de ellas al texto del Código Político.

En el Informe de la Comisión de la Constitución , Legislación, Justicia y Reglamento del Senado , recaído en la consulta de la sala acerca de la procedencia de la formación de las comisiones mixtas establecidas en los artículos 67° y 68° de la Constitución Política de la República en los proyectos de reforma constitucional, se lee que:

Ha resultado más bien inflexible el procedimiento aplicable a la modificación de la Carta Fundamental , cuando se lo evalúa en nexo con los cambios medulares. Lo sucedido en el Senado el 12 de abril de 1996, a propósito del proyecto de reforma sobre supresión de los senadores designados y modificación de la composición y método de nombramiento del Tribunal Constitucional, así lo demuestran.

XI. SISTEMA DE CONTROL

Este es un tema de la mayor relevancia en el Estado de Derecho. Generalmente, él no es examinado de modo unitario o sistemático, lo cual perjudica el entendimiento de su rasgo o elemento esencial de la democracia constitucional, sobremanera en su modalidad representativa. Sin control constante, diversificado y eficaz, empero, tampoco hay vigencia del Principio de Separación de los Órganos y Funciones, con Frenos y Contrapesos, como ya fue expuesto⁹³.

Resulta sorprendente, por ende, el entusiasmo con que son planteadas enmiendas para agilizar el funcionamiento de los órganos estatales, pero sin detenerse a regular, paralela o simultáneamente, los mecanismos de control que deben ser diseñados con sujeción al mismo espíritu.

Singularmente interesante es reflexionar en torno de la distorsión o desviación que, de ciertos órganos de control y de otros que tienen carácter técnico, puede derivarse de la hegemonía de una alianza de gobierno en los nombramientos de los miembros de aquellos.

Partiendo del supuesto que la Carta Fundamental quiere que, v.gr., los Ministros del Tribunal Constitucional y los Consejeros del Banco Central sean independientes e imparciales en el desempeño de sus funciones ¿se cumple ese requisito cuando, a raíz de nombramientos hechos por la mayoría partidista, son designadas personalidades de clara identificación política con quienes los eligieron para tales cargos? ¿es posible, en dicho evento, que cobre realidad el deber de ingratitud, característico de la ecuanimidad y objetividad de quienes sirven sus funciones con la independencia aludida? ¿procede contemplar la acusación política para aquellas autoridades o es ella por entero inconciliable con el desempeño recto de sus funciones?

El sistema de control en el ámbito judicial y en el de la Contraloría General de la República no difiere, en su organización y funcionamiento, del que contemplaba la Constitución de 1925. Su resultado ha sido, desde entonces, por lo común satisfactorio, evidencia de lo cual es que la corrupción sigue siendo allí casuística y no la regla general.

Por otra parte, se hizo referencia a la fiscalización de la Cámara de Diputados sobre los actos del Gobierno, destacando la escasa fuerza que ella tiene en el actual Código Político cotejado con el que lo antecedió⁹⁴.

Suscita inquietud el control en el área comunal , porque las Municipalidades recau dan y manejan presupuestos cuantiosos, a la vez que ejercen facultades de trascendencia, habiéndose denunciado numerosos casos de corrupción.

Tiene que ser reforzado, urgentemente, el sistema de control interno de los Municipios. Dudoso es que convenga hacer lo mismo con la fiscalización de la Contraloría General de la República , salvo desde el ángulo exclusivamente del examen y juzgamiento de las cuentas públicas.

Lo que no admite duda, en cambio, es el rechazo de la pretensión de algunos en punto a someter los Municipios a la fiscalización política de la Cámara de Diputados , porque se abriría otra brecha para que avance la hegemonía de los partidos sobre el Estado-Gobierno, cubriendo desde la cima hasta la base comunal y vecinal.

Nada es más democrático, por lo participativo y estimulante de una cultura política sana, que comprometerse en el control del Municipio por la comunidad respectiva . Es aquí en donde tiene que avanzar, con premura, la democracia semidirecta y el vigorizamiento de las Juntas de Vecinos. La falta de oportunidades e incentivos para participar organizadamente es, por ende, una debilidad manifiesta de nuestro régimen democrático.

CONCLUSIONES

El Sistema de Gobierno tiene que ser entendido en sentido amplio , como Sistema Político, sin limitarlo al Poder imprecisamente llamado Ejecutivo.

Dicho Sistema debe ser examinado desde el ángulo de los principios y disposiciones positivas. Articuladas en la Constitución y su legislación complementaria . Pero a tal análisis de la normatividad en sentido formal es menester añadir, de inmediato y con tanta o mayor atención, la investigación y evaluación de su funcionamiento real , aunque no se disponga, a menudo, de antecedentes empíricos ni de otros que le infundan objetividad.

El estudio constitucional del Sistema de Gobierno presupone ocuparse de las dimensiones política, socioeconómica, cultural e histórica de las instituciones y procesos regulados en la Carta Fundamental y en las normas contempladas en ella.

Sólo integrando el doble examen jurídico , insertado en el contexto descrito es posible aproximarse al conocimiento cabal de cuestiones fundamentales , como la legitimidad democrática del Sistema de Gobierno, su defensa tal cual está o la justificación de su reforma. Así, de igual modo, es más probable hallar soluciones adecuadas a los dilemas respectivos.

Críticamente evaluado, dicho Sistema no ha operado mal, habiendo posibilitado la transición exitosa del autoritarismo a la democracia. Falta, empero, la aplicación por vez primera de importantes normas constitucionales, la novedad de las cuales tendrá que ser evaluada cuando sean puestas en práctica⁹⁵.

Empero, subsisten delicados problemas para cuya solución el Sistema Político no ha demostrado la capacidad suficiente. Ese es el caso de la indagación judicial por violación de ciertos derechos humanos, requisito indudable de la reconciliación nacional. Es también el caso de la distribución equitativa de la renta nacional, sin volver al fenecido Estado de Bienestar ni al estatismo absorbente. Es, en fin, el caso de la Modernización del Estado-Gobierno y del Sistema Social, proceso en el cual se inserta la democracia directiva a través de mecanismos de participación ciudadana como el referendo y la iniciativa de ley por voluntad popular.

NOTAS

¹ Consúltese del autor su Teoría del gobierno (Santiago, Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Chile, multicopiado, 1997) pp. 2-10).

² Consultar la cuarta parte de la Teoría citada en la nota precedente, en donde transcribo los Anales Oficiales de la Constitución de 1980 en el tópico.

³ Véase Eduardo Soto Kloos: Derecho Administrativo. El Principio de Juridicidad (Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 1996) pp. 145 ff.

⁴ Maurice Duverger: Instituciones Políticas y Derecho Constitucional (Barcelona, Editorial Ariel 1962) p. 48, traza nítidamente la diferencia entre referendo y plebiscito, al sostener que, en el primero, la ciudadanía vota sobre un texto generalmente constitucional, mientras que en el segundo sufraga acerca de la gestión de un gobernante o su obra política.

⁵ Desde la Constitución de 1925, en la cual fue incorporado el plebiscito, nunca ha sido convocado, con excepción del celebrado el 5 de octubre de 1988 y del referendo efectuado el 30 de julio de 1989. El único caso de plebiscito o referendo comunal realizado hasta hoy es el que, con carácter consultivo, tuvo lugar en Las Condes en julio de 1995.

⁶ Véase Eduardo Soto Kloss, citado en supra nota 3, pp. 163 ff.

⁷ La doctrina actual emanada de los Tribunales afirma que la nulidad de Derecho Público, que establece el artículo 7° de la Constitución , es una (no diferenciada entre absoluta y relativa) distinta de la civil. No obstante, es susceptible de prescripción extintiva al tenor del artículo 2515 de aquel Código.

Consúltense los considerandos 5° y 6° de la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de Santiago el día 4 de julio de 1994, reproducida en Gaceta Jurídica N° 169 (1994) pp. 68-70, redactada por el Abogado Integrante, autor de esta monografía.

⁸ Artículos 80° y 82° incisos 1° N° 1, 2° y 3°.

⁹ II Derecho Administrativo (Santiago, Ed. Jurídica de Chile, 1996), pp. 172-178 (extracto).

¹⁰ Consúltese Enrique Silva Cimma: Derecho Administrativo Chileno y Comparado (Santiago, Ed. Jurídica de Chile, 1996). pp. 70 ff.

¹¹ Considerandos 5° y 6° de la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de Santiago el día 4 de julio de 1994, reproducida en Gaceta Jurídica N° 169 (1994). pp. 69-70.

¹² Articulo 62° inciso 3°.

¹³ Artículo 62°, 67°, 68° y 70° a 72°.

¹⁴ Artículo 40° y artículo 41° N° 3°, especialmente.

¹⁵ Artículo 50° N° 1° inciso 2°.

¹⁶ Artículo 67° y 68°.

¹⁷ Artículo 71° en relación con los artículos 26°, 27° y 28° de la Ley N ° 18.918, de 1990 y sus reformas. Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional.

¹⁸ Véase Genaro Arraigada Herrera: El Sistema Político Chileno, Cuadernos CIEPLAN N° 25 (1982) pp. 40 ff.

¹⁹ Articulo 90° incisos 2° y 3°.

²⁰ Manuel García Pelayo: Las Transformaciones del Estado Contemporáneo (Madrid, Alianza Editorial, 1976) pp. 112 ff.

²¹ Artículos 81° letra a) y 84° letra a) respectivamente.

²² En lo medular la mayoría de su fallo afirma:

"Que la aplicación del citado inciso final del artículo 545° del Código Orgánico de Tribunales resulta, evidentemente, violatoria del artículo 79° de la Constitución Política de la República , por cuanto la expresada ley no puede disminuir las atribuciones constitucionales privativas de esta Corte limitando o construyendo su amplia facultad de imponer o no medidas disciplinarias en los supuestos de darse acogida a un recurso de queja.
Que el artículo 80 de la Constitución Política permite a esta Corte, de oficio, en las materias de que conozca, declarar inaplicable para esos casos particulares todo precepto legal contrario a la Constitución " (Énfasis agregado).

²³ Véase el artículo 418° del Código de Justicia Militar, el cual describe qué se entiende por estado o tiempo de guerra para los efectos de ese Código.

²⁴ Téngase presente, empero, que prácticamente esta norma de clausura carece de importancia, a lo cual se une lo establecido en la sexta disposición transitoria de la Constitución.

²⁵ Artículo 64° de la Constitución.

²⁶ Artículo 37°.

²⁷ Véanse los artículos 26° a 28° de la Ley N ° 18.918, de 1990 y sus reformas.

²⁸ Artículo 63°.

²⁹ Artículo 65°.

³⁰ El artículo 45° inciso 3° de la Carta Fundamental de 1925 -agregado por la ley sobre reforma constitucional N° 7.727, de 23 de noviembre de 1943- señalaba:
"Corresponderá, asimismo, al Presidente de la República la iniciativa para alterar la división política o administrativa del país; para crear nuevos servicios públicos o empleos rentados y para conceder o aumentar sueldos y gratificaciones al personal de la Administración Pública, de las empresas fiscales y de las instituciones semifiscales. El Congreso Nacional sólo podrá aceptar, disminuir o rechazar los servicios, empleos, emolumentos o aumentos que se propongan. No se aplicará esta disposición al Congreso Nacional ni a los servicios que de él dependan".

³¹ Artículo 53° de la Ley N ° 18.918.

³² Considerando 5° de la sentencia pronunciada por el Tribunal Constitucional el día 12 de agosto de 1996 (Rol N° 242) (Énfasis agregado).
En relación con el traslado del Congreso Nacional a Santiago, el Ministro Juan Colombo Campbell previno que:
" La Ley que señale dónde debe celebrar sus sesiones el Congreso Nacional (artículo 60° N° 17), no se encuentra entre aquellas que son de la iniciativa exclusiva del Presidente de la República, por lo cual debe necesariamente concluirse que su tramitación legislativa puede iniciarse indistintamente por iniciativa parlamentaria o presidencial (...) Que debe tenerse en cuenta que si el Congreso Nacional contara anticipadamente con fondos previamente autorizados que le permitan aprobar su funcionamiento en un lugar diferente a su sede en Valparaíso, la iniciativa podría surgir de su seno sin que exista impedimento constitucional alguno que se lo impida. Con lo cual el previniente concluye que el Congreso Nacional tiene autonomía para fijar su sede de funcionamiento en tanto cuente con financiamiento para ello y así se indique en la moción respectiva".

³³ Id.

³⁴ Cuyo texto dice así: "La Ley de Presupuestos de la Nación deberá consultar anualmente, en forma global, los recursos necesarios para el funcionamiento del Tribunal. Para estos efectos, el Presidente del Tribunal comunicará al Ministerio de Hacienda sus necesidades presupuestarias dentro de los plazos y de acuerdo a las modalidades establecidas para el Sector Público" (Enfasis agregado).
La última oración del precepto, obviamente, le quita vigor a la primera parte del mismo, reforzando la facultad presidencial respectiva.

³⁵ Artículo 32° N° 17°.

³⁶ Consúltese el artículo 32° N° 10° y N° 18°, en ligamen con el artículo 94° inciso 1°.

³⁷ Ley N° 18.948, publicada en el Diario Oficial el 27 de febrero de 1990 y sus reformas.

³⁸ Ley N° 18.961, publicada en el Diario Oficial el 7 de marzo de 1990 y sus reformas.

³⁹ Respecto de la exigencia de efectuar los nombramientos, ascensos y retiros de Oficiales por decreto supremo, véase el Dictamen de la Contraloría General de la República N ° 20.467, del 26 de agosto de 1991.

⁴⁰ Artículo 93°.

⁴¹ Artículo 32° N° 16°.

⁴² Artículo 49" N° 1 inciso 4°.

⁴³ Artículo 88" inciso 3°, en ligamen con el artículo 32° N° 22.

⁴⁴ En cuanto a la facultad del Tribunal Constitucional, véase el artículo 82° inciso 1° N° 6.

⁴⁵ Dicha norma disponía:
"(...) tanto la Cámara de Diputados como el Senado tienen atribuciones exclusivas para pronunciarse sobre la inhabilidad de sus miembros y para admitir su dimisión, si los motivos en que la fundaren fueren de tal naturaleza, que los imposibilitaren física o moralmente para el ejercicio de sus cargos. Para aceptar la dimisión, deben concurrir las dos terceras partes de los Diputados o Senadores presentes".

⁴⁶ Artículo 82° inciso 1° N° 11° e inciso 15° del mismo artículo.

⁴⁷ Artículo 82° inciso 1° N° 10° e inciso 13° del mismo artículo. Consúltense, además, los artículo 11° y 12° del Estatuto Administrativo, contenido en la Ley N ° 18.834, publicada en el Diario Oficial el 23 de septiembre de 1989 y sus reformas .

⁴⁸ Adoptado el 31 de octubre de 1996, con el votó en contra del Ministro Sr. Valenzuela (Enfasis agregado).

⁴⁹ Considerandos 4° y 5° de la sentencia pronunciada por el Tribunal Calificador de Elecciones el 13 de agosto de 1993 (Rol N" 16-93).
Ténganse presente los considerandos 4° y 5° de la sentencia pronunciada el 11 de agosto de 1993 (Rol N° 25-93); y la sentencia pronunciada el 11 de agosto de 1993 (Rol N° 41-93). Interesante es observar que el requisito de residencia que exige la Constitución, según el concepto dado por la jurisprudencia del Tribunal Calificador de Elecciones, no se opone a la calidad de Embajador, como fluye del texto siguiente:
"...la calidad de Embajador -como Jefe de Misión- representa al Estado que lo acredita, y por lo tanto ha de estimarse que tal funcionario disfruta de todos los derechos ciudadanos del país al que está al servicio, siendo el lugar de su habitación reconocido por el Derecho Internacional, como el propio territorio nacional suyo, máxime cuando en ese territorio patrio mantiene el domicilio de su hogar familiar y el centro de sus actividades comerciales. Las Embajadas son prolongaciones en país extranjero del límite territorial del país que la acredita, y una de sus características es que su duración se considera siempre como de carácter temporal";
Considerando 7° de la sentencia pronunciada por el Tribunal Calificador de Elecciones (Rol 16-93).

⁵⁰ Artículo 54".

⁵¹ Artículo 55°.

⁵² Artículo 56°.

⁵³ Artículo 57°.

⁵⁴ Necesario es transcribir, en lo esencial, la sentencia pronunciada por el Tribunal Constitucional el 7 de diciembre de 1994 (Rol N° 190) a propósito del requerimiento para que se declarara inhábil al Senador Francisco Javier Errázuriz Talavera.
Respecto de la expresión sociedad anónima, el Tribunal ha fallado que ella comprende tanto a las abiertas, como a las cerradas, aunque estas últimas no existían al tiempo de promulgarse la Constitución:
"(...) en base a las referencias históricas reseñadas se ha llegado a sostener (...) que la inhabilidad parlamentaria de que se trata solamente es aplicable a los casos de sociedades anónimas abiertas, criterio adoptado por la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado, expresado en su informe evacuado el 7 de agosto de 1990. que hace descansar fundamentalmente en dos argumentaciones:
que al establecer el Constituyente la inhabilidad 'sólo tuvo en consideración las únicas sociedades anónimas que existían en esa época y que corresponden a las abiertas, y mal pudo haber previsto la posterior creación de las cerradas'; y que la Ley N ° 18.046 establece que los diputados y senadores 'no podrán ser directores de una sociedad anónima abierta o de sus filiales'.
No obstante la seriedad y solidez de estas argumentaciones, el Tribunal disiente de ellas y de la conclusión a que conducen, fundado en las siguientes consideraciones:
a) El tenor del precepto constitucional en comento es claro, preciso y referido a todas las sociedades anónimas, sin hacer distinción alguna. Le es aplicable, por ende, el principio de hermenéutica conforme al cual donde la ley no distingue, no es lícito al interprete distinguir;
b) El antecedente de que el artículo 36° de la Ley N ° 18.046 disponga que los diputados y senadores no podrán ser directores de una sociedad anónima abierta no significa que la Constitución de 1980 haya limitado la prohibición solamente a las sociedades anónimas abiertas, toda vez que la circunstancia de ser cerrada una sociedad anónima no la priva, evidentemente, de su carácter de sociedad anónima; y
c) En todo caso, en virtud del principio de la supremacía constitucional sobre todas las otras normas jurídicas que integran nuestro ordenamiento positivo, expresamente consagrado en los incisos primero y segundo del artículo 6° de nuestra Carta Fundamental al disponer el primero que 'los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella', y el segundo que 'los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo*, uno de los principios vitales en que descansa la nueva institucionalidad según lo expresara este Tribunal en causa rol N° 19, debe concluirse de manera categórica y definitiva que la Ley N ° 18.046, en su condición de simple ley ordinaria o común, no ha podido en circunstancia alguna interpretar o modificar al texto constitucional.
Por estos razonamientos estima que la inhabilidad parlamentaria en estudio es aplicable a todas las sociedades anónimas, sean abiertas o cerradas;" (Considerando 14°).
El artículo 57° inciso 2°, parte final señala como causal de inhabilidad el aceptar ser director de banco o de alguna sociedad anónima, o ejercer cargos de similar importancia en esas actividades. La Magistratura Constitucional ha expresado el alcance de aquella locución fallando lo siguiente:
"(...) no es fácil penetrar en el contenido de la locución 'cargos de similar importancia en estas actividades' empleada en el inciso segundo del artículo 57° de la Constitución, tanto porque no existen antecedentes relativos a su inclusión en la norma cuando porque la similitud y la importancia son conceptos de apreciación relativa, pero considerando que la importancia del cargo de director de un banco o sociedad anónima radica en que es depositario, junto con los demás miembros del directorio, de la representación y de la administración general y superior de la empresa, con todo el cúmulo de facultades de dirección y disposición consecuenciales. razonable es concluir que cargos de similar importancia al de director de una empresa son aquellos en que, entre otros y en lo que interesa en la especie, se ejerce la representación y la administración, aunque sea por delegación del directorio, cualquiera sea el nombre con el que se le designe:" (Considerando 15°).
La inhabilidad del parlamentario se produce actuando por sí o por interpósita persona, expresión que utiliza el inciso 3° del artículo 57° de la Constitución Política. De ella, el Tribunal Constitucional sentenció lo siguiente:
"(...) en cuanto al alcance de la expresión interpósita persona, empleada en el inciso tercero del citado artículo 57°, de la apreciación integral del precepto que lo contiene racionalmente aparece que con él el Constituyente tuvo por finalidad evitar el fraude o el resquicio para eludir o pasar ocultamente la prohibición que estableció en la parte final del inciso segundo, que le precede, de allí que naturalmente pueda inferirse que usaron dicha expresión en un sentido más amplio que el léxico, comprendiendo en la expresión no solamente al que interviene en tal carácter en un acto jurídico, sino que a todo aquel que aparentando obrar por sí, lo hace en verdad por cuenta y provecho de un parlamentario a través de las actuaciones que indica el señalado inciso segundo;" (Considerando 16°).

⁵⁵ Considerando 10° de la sentencia pronunciada por el Tribunal Constitucional el 7 de diciembre de 1994 (Rol N° 190). (Enfasis agregado).

⁵⁶ Considerando 9° de la sentencia citada en la nota precedente.

Véanse los considerandos 5° y 6° de la sentencia del mismo Tribunal, pronunciada el día 19 de enero de 1993 (Rol N° 165).

⁵⁷ Considerandos 7° y 8° de la sentencia pronunciada por el Tribunal Constitucional el 19 de enero de 1993, reproducida en XC Revista de Derecho y Jurisprudencia 2° P.S. 5° p. 7 (Enfasis agregado).

⁵⁸ Consúltese la lúcida exposición de Giovanni Sartori en Elementos de Teoría Política (Madrid, Alianza Universidad Textos,. 1992) pp. 205 ff.

⁵⁹ Informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado, recaído en la consulta de la sala acerca de la exacta interpretación de los artículo 54°, 55°, 56° y 57° de la Constitución Política de la República, fechado el 31 de julio de 1990 y contenido en el Boletín N° 516-10, p. 30.

⁶⁰ Util es transcribir el texto del proyecto del nuevo artículo 8º, aprobado por la Comisión de Constitución del Senado, el cual fue rechazado, en general, por la sala el 11 de abril de 1996:
"Artículo 8º. Las personas que ejerzan una función pública de cualquier naturaleza o representen al Estado en cualquier empresa o institución deberán observar estrictamente el principio de probidad que exige un desempeño honesto, con prescindencia de cualquier interés ajeno al interés público.
Las actuaciones de los órganos del Estado y los documentos que obren en su poder son públicos, sin perjuicio de la reserva o secreto que se establezca con arregl a la lay en los casos en que la publicidad afecte el debid cumplimiento de las funcines de tales órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional.
La ley determinará, además, las funciones y actuaciones a que se refiere este artículo y regulará las responsabilidades por infracción a sus normas".

⁶¹ El tópico ha suscitado debates últimamente en Chile y otros países, más que nada en torno del abuso de la inviolabilidad y el fuero. Util es revisar PLÁCIDO FERNÁNDEZ-VIAGAS BARTOLOMÉ: La inviolabilidad e Inmunidad de los Diputados y Senadores. La Crisis de los "Privilegios" Parlamentarios (Madrid, Cuadernos Civitas, 1990).

⁶² Al respecto cabe transcribir el artículo 33° de la Constitución de 1925:

"Ningún diputado o senador, desde el día de su elección, puede ser acusado, perseguido o arrestado, salvo el caso de delito flagrante, si la Corte de Apelaciones de la jurisdicción respectiva, en Tribunal Pleno, no autoriza previamente la acusación declarando haber lugar a la formación de causa. De esta resolución podrá recurrirse ante la Corte Suprema ".

⁶³ Considerando 2° de la sentencia pronunciada por la Corte Suprema el 2 de mayo de 1990, en virtud de la cual resolvió la apelación de un recurso de queja, reproducida en Gaceta Jurídica N° 119 (1990) pp. 68 y 69.

⁶⁴ Considerandos 1° y 3° de su sentencia pronunciada por la Corte Suprema el 22 de julio de 1994, reproducida en XCI Revista de Derecho y Jurisprudencia 2° P. S. 5°, p. 166. (Enfasis agregado).

⁶⁵ Considerandos 3° al 6° de la sentencia pronunciada por la Corte Suprema el 29 de noviembre de 1996 (Rol N° 4108) (Enfasis agregado).

⁶⁶ Considerandos 3° al 6° de la sentencia pronunciada por el 2° Juzgado de Policía Local de Las Condes el día 12 de noviembre de 1966 (N° 73341-2-96).

⁶⁷ Artículo 59°.

⁶⁸ Afirma aquella norma:
"Sólo en virtud de una ley se puede: N° 6. Fijar la remuneración de que gozarán los disputados y senadores. Durante un período legislativo no podrá modificarse la remuneración sino para que produzca electos en el período siguiente".

⁶⁹ Ley N° 18.691, publicada en el Diario Oficial el 7 de marzo de 1990 y sus reformas, Ley Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile.

⁷⁰ Dictamen de la Contraloría General de la República, N° 31.121, evacuado el 9 de noviembre de 1990. pp, 3-5. (Enfasis agregado).

⁷¹ Artículo 90° incisos 2° y 3°.

⁷² Consúltese del autor "Carabineros de Chile y la Garantía del Orden Institucional de la República". Boletín del Instituto Superior de Ciencias Policiales N° 3 (1982) pp. 6 ff.: OSCAR GODOY ARCAYA: "¿Pueden las Fuerzas Armadas garantizar la democracia?". Revista de Estudios Públicos N° 61 (1996) pp. 269 ff.; y Juan Ignacio González Errázuriz: "Carabineros de Chile y la Misión Constitucional de Garantizar el Orden Institucional de la República ". Boletín del Instituto Superior de Ciencias Policiales N° 9 (1991) p. 7 ff.

⁷³ Consúltense los artículo 10°, 17° y 18° del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo de Segundad Nacional, publicado en el Diario Oficial el 2de marzo de 1988 y sus reformas.

⁷⁴ Artículo 19° N° 15 incisos 5° al 8°. en ligamen con la Ley N ° 18.603. Ley Orgánica Constitucional de los Partidos Políticos, publicada en el Diario Oficial de 23 de marzo de 1987 y sus reformas.

⁷⁵ Articulo 1° de la Ley N ° 18.603.

⁷⁶ Articulo 19° N° 15 inciso 5° parte final, en relación con el articulo 2° inciso final y los artículos 21°, 32° y 49° inciso 2° de la Ley N ° 18.603.

⁷⁷ Artículo 19° 2° inciso final en ligamen con los artículos 47° y 49° de la Ley N ° 18.603 .

⁷⁸ Propuesta de Resolución Política al Consejo General Extraordinario de Renovación Nacional. (Santiago, 27 de abril de 1996) pp. 3-4 (Enfasis agregado).

⁷⁹ Considerando 8° de la sentencia pronunciada por el Tribunal Calificador de Elecciones el 30 de junio de 1993 (Rol N° 4-92) (Enfasis agregado).

⁸⁰ Consúltese Angel Garrorena Morales: Representación Política y Constitución Democrática. Hacia una Revisión Crítica de la Teoría de la Representación ( Madrid, cuadernos Civitas, 1991).

⁸¹ Considerandos 5° y 6° de la sentencia pronunciada por el Tribunal Calificador de Elecciones el 6 dc junio de 1994 (Rol N° 4-94).

⁸² Considerando 3° de la sentencia pronunciada por el Tribunal Calificador de Elecciones el 16 de marzo de 1988 (Rol N° 2-88).

⁸³ Considerandos 8° al 11° de la sentencia pronunciada por el Tribunal Calificador de Elecciones el 16 de marzo de 1988 (Rol N° 2-88).

⁸⁴ Considerando 9° de la sentencia pronunciada por el Tribunal Calificador de Elecciones el 15 de diciembre de 1988 (Rol N° 8-88).

⁸⁵ Artículo 18° inciso 1°, al tenor del cual la ley orgánica pertinente, al organizar y regular el sistema electoral, "garantizará siempre la plena igualdad entre los independientes y los miembros de partidos políticos tanto en la presentación de candidaturas como en su participación" en los procesos electorales y plebiscitarios.

⁸⁶ Considerando 17° de la sentencia pronunciada por el Tribunal Constitucional el día 5 de abril de 1988, reproducida en LXXXV Revista de Derecho y Jurisprudencia . 2° P. S. VI (1988) p. 8 (Enfasis agregado).

⁸⁷ Considerandos 6° y 7° de la sentencia pronunciada por el Tribunal Calificador de Elecciones el 13 de agosto de 1993 (Rol N° 24-93) (Enfasis agregado).

⁸⁸ Ley Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios, publicada en el Diario Oficial de 6 de Mayo de 1988.

⁸⁹ Ley N° 18.695, Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, publicada en el Diario Oficial el 31 de marzo de 1988 y sus reformas. Su texto refundido fue fijado por el D.S. N° 662, del Ministerio del Interior, publicado en el Diario Oficial el 27 de agosto de 1992. Posteriormente ha sido reformada por la Ley N ° 19.452, publicada en el Diario Oficial el 16 de abril de 1996.

⁹⁰ Artículo 116° inciso 2°. Concretamente, el quórum aludido es mis alto tratándose de enmiendas a cualesquiera de los artículos incluidos en los Capítulos I, III, VII, X, XI y XIV de la Carta Fundamental.

⁹¹ El artículo 7° inciso 2° de la Ley N ° 18.918 señala:
"En el cómputo de los quórum y mayorías no se considerarán como senadores y diputados en ejercicio los que se encuentren suspendidos por efecto de lo dispuesto en el artículo 58, inciso final, de la Constitución Política, y los que estén ausentes del país con permiso constitucional".

⁹² Evacuado el 19 de marzo de 1991 (Boletín N° 28-10), reproducido en Francisco Zúñiga Urbina (compilador): Función Consultiva de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado (Santiago, Escuela de Graduados, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, policopiado, s/ f) pp. 64-66.

⁹³ Véase Manuel Aragón: Constitución y Control del Poder (Buenos Aires, Ediciones Ciudad Argentina, 1995).

⁹⁴ Una de las reformas orientadas a infundir eficacia a la fiscalización parlamentaria es la concerniente a la constitucionalización de las comisiones investigadoras creadas por la Cámara de Diputados para tal objeto.
El autor se ha detenido en el tópico, por ejemplo, en "Reforma de la Fiscalización Parlamentaria en Chile". V Revista de Derecho de la Universidad Austral de Chile (1994). pp. 13 ff. En la doctrina extranjera, útil es consultar la síntesis de Ricardo Medina Rubio: La función Constitucional de las Comisiones Parlamentarias de Investigación. (Madrid, Cuadernos Civitas, 1994).

⁹⁵ Tal es el caso de la elección de un Ministro del Tribunal Constitucional por el Senado y de dos Ministros de la misma Magistratura hecha por el Consejo de Seguridad Nacional. Igual planteamiento cabe efectuar para el nombramiento de los nuevos Comandantes en Jefe del Ejército y de la Armada, como asimismo, para la designación de nuevos senadores institucionales.