Revista de Derecho, Vol. VII, diciembre 1996, pp. 53-74
ESTUDIOS E INVESTIGACIONES
CONVENIOS ADMINISTRATIVOS DE TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS A LOS GOBIERNOS REGIONALES
Antecedentes Jurídicos y Modalidades de Ejecución
Luis Hernández Olmedo *
I. LA COMPETENCIA
1. Concepto
Tradicionalmente, existe una tendencia a la definición del concepto de competencia sobre sí mismo o a una caracterización descriptiva, pero no sustantiva. Es decir, se identifican los componentes, atributos o características del concepto, sin que se establezca una definición sustantiva que aúne y sistematice estos elementos.
Así. se dirá que competencia es el conjunto de atribuciones que tiene la autoridad, o las potestades que puede ejercer en una actividad, o el espacio territorial en que realiza esta última.
Definiciones descriptivas como éstas, en desmedro de una sustantiva, provocan confusión terminológica y vacían de contenido al concepto de competencia, asimilándolo con sus propios elementos componentes. Ellas no dan cuenta que atribuciones, funciones y territorio, elementos que en diferente combinatoria establecen la competencia, no son la competencia en sí misma.
En busca de un marco conceptual que nos permita una definición sustantiva de la competencia, puede sernos de utilidad la clara distinción de los conceptos de competencia y jurisdicción desarrollada por la doctrina de derecho procesal.
En este sentido, es importante la distinción entre los artículos 1° (jurisdicción) y 108 (competencia) del Código Orgánico de Tribunales1. De estos conceptos legales se colige que la relación entre jurisdicción y competencia es una de género a especie2.
La jurisdicción, en derecho procesal, es el poder-deber del cual está investida la autoridad pública. Así, existe una jurisdicción de los tribunales, referidas al poder-deber exclusivo de conocer y resolver los conflictos de relevancia jurídica que se presenten en el territorio de la República. Ahora bien, los distintos órganos que la detentan poseen determinadas competencias, que corresponden a los ámbitos concretos en que ejercen dicha jurisdicción3. Así, la jurisdicción de los tribunales de justicia se concreta en distintos ámbitos competenciales, determinados por la materia, sea que los asuntos sean de interés civil o criminal; por el territorio, en el caso de los juzgados del crimen en Santiago; por la jerarquía, en el caso de los tribunales de primera y segunda instancia, etc.
Hecha la reserva de su utilidad sólo con un criterio instrumental y pedagógico, podríamos extender esta forma de entender la competencia de los ámbitos ejecutivo y legislativo. En ese sentido habría una jurisdicción del Ejecutivo, sobre el gobierno y administración del país: y una del Poder Legislativo, de dictar las normas legales. En el caso del Poder Legislativo, su competencia está determinada básicamente por la materia, de acuerdo al artículo 60 de la Constitución Política de la República , que establece las materias de reserva legal. En cuanto al Ejecutivo, la determinación de competencia de sus órganos obedecerá a elementos del territorio, materia y jerarquía.
Una visión como ésta permite disectar y separar, en las distintas esferas del Estado, el poder-deber de ejercer la autoridad respectiva y los ámbitos competenciales concretos. Y en particular, frente a una organización y un sistema de toma de decisiones de gran complejidad, como lo es el Gobierno y Administración del Estado radicados en el Poder Ejecutivo, nos permite identificar las distintas competencias como esferas o marcos delimitados de actuación, que en diferente grado convergen para el desarrollo de la labor general de gobierno y administración. Y visualizar, entonces, a los órganos del Estado administrador como partícipes de la autoridad ejecutiva general, pero acotados en su ejercicio por los elementos que, a su vez, conforman la respectiva competencia.
2. Concepto de competencia en derecho administrativo
La competencia es, en general, el ámbito en el cual se ejercen los poderes públicos de la autoridad del Estado o sus agentes.
Aunque otras definiciones la definen por su contenido -el conjunto de potestades públicas, de atribuciones o de funciones-, una conceptualización como la planteada tiene la ventaja de remarcar lo que es conceptual y precisamente la competencia: un marco de actuación, una delimitación particular de la potestad general del Estado4.
En el caso del derecho administrativo, la competencia está determinada por tres elementos: el territorio, la materia y la jerarquía 5. Y se configura materialmente en el momento que a un organismo u órgano público6 se le determina:
1° En cuanto el elemento territorio, el ámbito espacial en el cual sus actuaciones serán válidas, sea el país, una región, provincia, comuna o localidad.
2° En cuanto el elemento materia, las funciones o tareas que debe cumplir, que corresponden a la descripción del tipo de actividades que puede y debe desarrollar; y
3° En cuanto el elemento jerarquía, las atribuciones que tiene en el desempeño de esas funciones y en ese ámbito espacial.
Como vemos, estos elementos que determinan la competencia tienen una expre sión jurídica precisa: las materias que puede abordar un órgano se denominan funciones ; y las jerarquías, atribuciones .
En este orden de ideas, la distinción entre funciones y atribuciones y, por tanto, la sistematización coherente de las competencias de órganos públicos encuentra un excelente ejemplo en la estructura de las leyes orgánicas de Municipalidades y de Gobierno y Administración Regional.
La primera denomina precisamente al Título I, párrafo 2° "Funciones y Atribuciones", y distingue en el artículo 3° las funciones privativas; en el articulo 4°, las funciones no esenciales, y en el artículo 5°. las atribuciones.
De la misma forma, la Ley de Gobierno y Administración Regional contempla en su Capítulo U las "Funciones y Atribuciones del Gobierno Regional" y señala en el artículo 16 las funciones generales; en los artículos 17a 19, las funciones específicas, y en el artículo 20, las atribuciones.
Además, ambas leyes señalan que las atribuciones son "para el cumplimiento de las funciones". Ello evidencia, en primer lugar, la diferencia conceptual entre ambas y. en segundo término, su relación combinatoria que da origen y configura el concepto global de competencia.
3. Determinación de la competencia
De estos elementos, el territorial parece ser el más fácil de determinar, atendida la naturaleza unitaria de nuestro país, lo que reduce el problema a la aplicación precisa de los límites de las respectivas regiones, provincias y comunas7.
Sin embargo, la determinación específica de competencia se complica al momento de abordar el tema de las funciones y atribuciones. Para ello es necesario realizar una doble operación conceptual: primero, distinguir e identificar unas y otras, y luego, ligar ambos conceptos. Así:
1° Distinguir e identificar unas y otras, señalando primeramente las materias en las cuales el organismo tiene competencia, con abstracción del nivel de decisión que tenga sobre ella (determinación de sus funciones), y
2° Vincular o ligar ambos conceptos, una vez determinada la competencia funcional, para señalar qué puede (debe) hacer en torno a la función que se le exige (determinación de atribuciones).
En síntesis, la pregunta distintiva respecto a las funciones será: ¿en qué materias debe actuar el organismo? En tanto, en el caso de las atribuciones, ¿qué le corresponde hacer?
De esta manera, la competencia legal de cada organismo quedará determinada al precisar:
a) Cuál es el territorio en que puede actuar; b) Sobre qué materias o tipo de tareas puede actuar, y c) Qué le corresponde hacer para cumplir con esa función encomendada. |
4. Extensión de la competencia
La combinación de estos elementos, territorio, funciones y atribuciones, configurarán en cada caso una matriz distinta, que determinará el grado de mayor o menor radicación del ejercicio de poder público de cada órgano u organismo.
En un Estado unitario, por definición, la Administración Central concentrará el mayor número y nivel de funciones y atribuciones.
Sin embargo, enfrentado el Estado unitario a procesos de desconcentración, dará lugar a una administración periférica, dotada de funciones y atribuciones precisamente determinadas y, en general, no muy extensas. Estas esferas de competencia, aunque resguardadas por la vía legal, conviven con la potestad de mando jerárquica que ejerce la administración central respecto del resto de sus actuaciones no amparadas legalmente por la desconcentración.
Una tercera variante la constituye la descentralización funcional de servicios, caracterizada por el alto grado de especialización de los organismos descentralizados que genera y. a la vez, dotados de importantes atribuciones en las materias que se trate.
Por último, la modalidad de descentralización territorial implica dotar de personalidad jurídica, autonomía y patrimonio propio a órganos que ejercen funciones en un determinado ámbito territorial. En el caso chileno corresponde a los municipios y recientemente a los Gobiernos regionales. Por la vía del desprendimiento de poder desde el nivel central a los territorios, el resultado no es muy ventajoso en cuanto la radicación de atribuciones, como sí de funciones.
Si lo graneamos, definiendo el eje vertical como el jerárquico y el horizontal como el funcional, y de mayor a menor intensidad de ambos, nos da el siguiente resultado:
Lo que en la tipología de organismos de nuestras Administración Pública corresponde aproximadamente a:
5. Clases de atribuciones
5.1. Generalidades
En consideración de los objetivos de este trabajo, nos referiremos exclusivamente a las atribuciones, esto es, al elemento jerárquico que comprende toda competencia.
En Derecho administrativo, las nociones sobre el elemento jerárquico de la competencia han tenido un gran desarrollo en materia de jerarquía funcionaría, es decir, la relación de subordinación entre autoridades y funcionarios públicos. Allí se reconocen, especialmente, la potestad de mando y la disciplinaria.
Sin embargo, el desarrollo doctrinario del elemento jerárquico referido a las relaciones entre órganos del Estado no ha tenido un tratamiento igualmente acabado. Ello porque:
a) El sistema centralista impuso un simple esquema piramidal jerárquico, que no admite grandes distinciones con relevancia práctica. En los hechos significa que no es posible concebir, al menos teóricamente, mayores conflictos entre el ejercicio de atribuciones de diferentes órganos, toda vez que ellos tienen resolución por la línea jerárquica que llega hasta el mismo Presidente de la República , cabeza del conjunto de la Administración del Estado. b) Tal esquema fue complementado en la administración funcional descentralizada, que reproduce la jerarquía piramidal, esta vez sectorializada. |
Por tanto, sólo con la instalación de órganos descentralizados territorialmente -Municipios y Gobiernos Regionales- se superponen en un mismo territorio, organismos que no estando subordinados jerárquicamente unos de otros, están mandatados legalmente a actuar respecto de una misma función, actividad o materia. Y de ello surge el tema de las funciones compartidas y la distribución de atribuciones y, por tanto, la necesariedad de las determinación de la naturaleza y extensión de las respectivas competencias.
5.2. Desde el punto de vista jurídico
Se reconoce en los órganos públicos la posibilidad de contar con todas o alguna de las siguientes potestades generales8:
1. Ejecutiva, que tiene por objeto dar cumplimiento a una norma jurídica preestablecida. 2. Reglamentaria, para dictar normas de carácter general destinadas a aplicar la ley y administrar el Estado. 3. Discrecional, para dictar normas y prescripciones de contenido libre y lato dentro de un margen más o menos amplio, sean generales o no, con vistas a actuar oportuna o convenientemente. 4. Jurisdiccional, para resolver litigios entre la Administración y un particular que se sienta afectado por un acto de ella estimado abusivo o arbitrario. |
También identificada como potestad sancionadora, que puede ser: correctiva, si por ella se imponen sanciones a las personas en general, y disciplinaria, si las medidas de sanción se imponen a los funcionarios9.
5.3. Desde el punto de vista del nivel de decisión
Esto dice relación con el grado que la atribución consagrada y/o ejercida contribuye a la adopción final de la decisión.
Cualquier decisión (que es un ejercicio de poder concreto) puede ser vista aisladamente y, por tanto, con mérito en sí misma respecto de los efectos que en su entorno produce. Sin embargo, también puede ser acogida como parte de un sistema más complejo en la adopción de una decisión de mayor envergadura. Esto es, sin perjuicio de su valor y efecto en sí misma, puede constituir un elemento (paso, nivel, requisito, aporte, etc.) de un decisión mayor. Y en este sentido la administración gubernamental democrática descansa en la conjugación de un continuo de decisiones que dan lugar a resultados finales.
Por ejemplo, respecto de una misma materia, diversos agentes pueden ejercer atribuciones como las siguientes:
*
Iniciativa |
Aparte de estas atribuciones, también se encuentran atribuciones consultivas. Entre ellas:
*
Dar opinión |
Y también podemos identificar, bajo el rótulo de atribuciones, otras de aparente naturaleza ejecutiva, pero más ambiguas. Ellas se expresan en fórmulas verbales generalistas asociadas a temáticas o sectores. Y, en definitiva, corresponden más bien a funciones que a atribuciones propiamente tales. V.gr.:
* Participar * Promover * Apoyar * Favorecer * Fortalecer * Desarrollar * Incentivar * Contribuir |
 |
En
x sector o actividad |
En síntesis, el tema de las atribuciones, como elemento jerárquico de la competencia, admite también una serie de distinciones. La apreciación del grado o nivel de atribuciones de un determinado organismo no es, por tanto, un asunto de mera cantidad de ellas, sino, por sobre todo, de advertir su calidad.
II. EL SISTEMA DE COMPETENCIAS EN EL GOBIERNO REGIONAL
1. Generalidades
Como se explicará, la competencia del Gobierno Regional tiene la peculiaridad de contar con amplias funciones y pocas atribuciones10. De allí la necesidad de centrar los esfuerzos en la dirección de ampliar estas últimas, atención principal en torno a la cual se desarrollan los planteamientos siguientes.
2. Confusión terminológica en la determinación de funciones y atribuciones en la LOCGAR
Como ya lo señalamos, las leyes sobre Municipios y de Gobierno Regional incorporan la distinción de funciones y atribuciones al momento de fijar las competencias respectivas. Sin embargo, los resultados de esta distinción de sana doctrina y evidente conveniencia práctica son diferentes en uno y otro caso.
La Ley Municipal (LOCM), aparte de sistematizar bajo títulos diferentes las funciones y atribuciones, las redacta en forma diferente. Así, identifica las funciones principalmente con sustantivos (v.gr.: El aseo y ornato; La educación y la cultura) y, por su parte, a las atribuciones, con verbos: ejecutar el plan de desarrollo; dictar resoluciones obligatorias. Ello, consecuente con la distribución básica entre el objeto (materia) y la acción (atribución).
En cambio, en la Ley de Gobierno y Administración Regional (LOCGAR) no existe igual precisión. Sin perjuicio de sistematizar bajo títulos diferentes funciones y atribuciones, se advierten, a lo menos, dos tipos de confusiones:
a) Identificar como funciones, y bajo el título respectivo, acciones que son atribuciones. b) Asignar el carácter de atribuciones a fórmulas que evidencian funciones. |
Sólo como ejemplo, respecto del primer asunto: el artículo 16, sobre funciones generales, incluye atribuciones muy importantes, tales como determinar la inversión del FNDR o la destinación de los recursos de ISAR. Estas son atribuciones para el ejercicio de una función más global, como es la administración y ejecución del presupuesto de inversión pública regional.
Su inclusión rompe la armonía conceptual que tienen las demás funciones descritas en el artículo 16, que sí describen materias respecto de las cuales el Gobierno Regional tiene competencia.
Lo segundo, dado que !a función también puede redactarse en términos verbales que corresponderán a fórmulas de carácter general como: participar, contribuir, promover11. En concreto, esta terminología identifica en la ley muchas supuestas atribuciones del Gobierno Regional que son, en realidad, sólo funciones.
3. Funciones del Gobierno Regional
Sin perjuicio de lo anotado anteriormente, un mérito de la LOCGAR radica en establecer un número suficientemente amplio y sustantivo de funciones para cada Gobierno Regional. Además, destaca la sistematización de ellas, de acuerdo a su naturaleza, en cuatro grandes áreas. Una lectura pausada nos señala que las materias en que el Gobierno Regional tiene competencia son, a lo menos:
Funciones
generales |
*
Administración de inversión pública regionalizada. |
Funciones
en materia de ordenamient territorial |
*
Sistema de asentamientos humanos.
*
Desarrollo de áreas rurales. |
Funciones
en materia de fomento a actividades prductivas |
*
Prioridades de fomento productivo. |
Funciones
en materia de desarrollo social y cultural |
*
Erradicación de la pobreza.
* Pertinencia de proyectos de inversión, teniendo en cuenta las evaluaciones de impacto:
*
Beneficios y programas sociales. |
4. Atribuciones del Gobierno Regional
Como se demostrará, las atribuciones del Gobierno Regional son bastante reducidas. Ello, a pesar de la aparente amplitud de las funciones ya descritas y también de la relativa profusa enumeración de las atribuciones.
Metodológicamente, el análisis de las atribuciones sigue tres pasos:
1° Identificar descriptivamente las atribuciones, lo que nos da su quantum.
2° Agruparlas de acuerdo a su naturaleza, distinguiendo:
a) las de orden propiamente administrativo interno; b) las referidas a programas y políticas públicas, dirección de la administración pública y reglamentación regional. |
Estas últimas tres áreas delimitan las atribuciones para la labor sustantiva del Gobierno Regional: promover el desarrollo regional.
3° Determinar la extensión o grado de estas atribuciones, distinguiendo:
a) aquellas consultivas; b) las que su ejercicio es pleno y permanente, y c) las que están condicionadas a autorizaciones. |
4.1. Primer paso: Identificar y dimensional' el número de atribuciones
Atribuciones del artículo 16 (que regula las funciones generales):
1 Resolver la inversión de los recursos FNDR. 2 Destinar a proyectos específicos los recursos ISAR. 3 Elaborar y aprobar el proyecto de presupuesto. 4 Elaborar y aprobar políticas, planes y programas de desarrollo de la región. |
Atribuciones del artículo 20:
5 Aprobar normas reglamentarias regionales. 6 Administrar los bienes del Gobierno Regional. 7 Aprobar Convenios de Programación de Inversiones. 8 Disponer y supervisar obras que ejecuten con su presupuesto. 9 Aplicar políticas de la Estrategia de Desarrollo. 10 Aprobar planes reguladores comunales e intercomunales. 11 Formular y priorizar proyectos de infraestructura social básica y evaluar programas. 12 Proponer criterios para distribuir subvenciones. 13 Distribuir las subvenciones. 14 Aplicar tributos que graven actividades o bienes que tengan clara identificación local. |
Otras atribuciones del Gobierno Regional:
15 Conocer los planes y programas de la administración regional (artículo 21, inciso 1°). 16 Conocer los planes de desarrollo y presupuesto de los municipios (artículo 21, inciso 2°). 17 Solicitar el traspaso de competencias al Gobierno Central (artículo 67). 18 Celebrar convenios de traspaso de competencias (artículo 101). |
Atribuciones del Ejecutivo del Gobierno Regional (artículo 24):
19 Administrar bienes de uso público. 20 Coordinar, supervigilar y fiscalizar a la administración pública. 21 Resolver recursos administrativos. |
Atribuciones del Consejo Regional (artículo 36):
22 Aprobar el reglamento de su funcionamiento. 23 Emitir opinión acerca de las modificaciones a la división político-administrativa del país. |
En total se identifica un conjunto de 23 atribuciones. De ellas, cuatro se encuentran en el artículo referido a funciones y otras nueve en disposiciones diversas de la LOCGAR.
4.2. Segundo paso: determinar la naturaleza de las atribuciones
| Atribuciones | Identificación |
Total |
Organización interna Dirección de la Administración Pública Reglamentación regional Programas de inversión y políticas públicas |
3, 4, 6, 8, 9, 22 15 a 21 y 23 5, 10, 14 1, 2, 7, 11, 12 y 13 |
6 8 3 6 |
| TOTAL | - | 23 |
El análisis nos revela un conjunto de 23 atribuciones del Gobierno Regional, de las cuales 6 son de índole organizativa interna. Hay que recordar que ellas son connaturales, por definición, al establecimiento de un organismo descentralizado: presupuesto propio, autonomía en el gasto, etc. Por tanto, su inclusión entre las atribuciones del Gobierno Regional nada dicen acerca del real grado de radicación de nuevas potestades públicas en el ente descentralizado.
En este último sentido, sí resulta importante considerar las otras tres áreas, donde suman 17 atribuciones que tienen que ver, directa o indirectamente, con la finalidad principal del Gobierno Regional: asegurar el desarrollo social, cultural y económico de la región.
4.3. Tercer paso: Determinar la extensión o grado de las atribuciones
Para ello, tomaremos como universo las 17 atribuciones que se han identificado como acciones de dirección de la administración pública, reglamentación regional y administración de programas y políticas públicas.
Ellas son clasificadas en dos grupos:
a) Atribuciones consultivas y/ o informativas. b) Atribuciones decisorias. Determinadas por un principio de exclusión, asumiendo que todas las que no tengan un carácter claramente consultivo poseen algún grado decisorio. |
Y en este segundo grupo se distinguen:
b. 1. Atribuciones decisorias sin condicionamientos. b.2. Atribuciones decisorias condicionadas. Supeditadas a autorizaciones previas (legales, reglamentarias o de otra índole). |
Ello nos da el siguiente cuadro:
Atribuciones |
Consultivas |
Decisorias
condicionadas |
Decisorias
no condicionadas |
Dirección de la Administración Pública Reglamentación regional Programas de inversión y políticas públicas |
15, 16 23 11, 12 |
18, 19 5, 14 13 |
17, 20, 21 10 1, 2, 7 |
| TOTAL | 5 |
5 |
7 |
5. Conclusiones
1. De las 23 atribuciones de los Gobiernos Regionales, menos je un tercio (7) corresponden a atribuciones ejercidas plenamente, y son: En materia de programas y políticas públicas
En materia (/e dirección de la administración pública
En materia (/e reglamentación regional
2. De estas siete atribuciones, tres de ellas están ligadas a mecanismos de inversión: FNDR, TSAR y Convenios de Programación. De ellas sólo dos se encuentran en plena operación, mientras que los convenios recién inician su estreno12. 3. Por su parte, otras dos, referidas a la dirección del aparato administrativo regional, son atribuciones del Intendente: la supervigilancia y la resolución de recursos administrativos. Sin estar en desacuerdo con esta radicación, estas atribuciones perfectamente caben dentro del esquema de administración regional que antecedió al actual, por lo que su impacto en la fortaleza del Gobierno Regional es mínimo. 4. Respecto de la solicitud de transferencias de competencia, es claro que es un medio, mecanismo o facilitador, para obtener otras atribuciones. 5. Por tanto, aparte de las atribuciones en los mecanismos de inversión ya anotadas, actualmente los gobiernos tienen sólo mía atribución relevante: la aprobación de los planes reguladores comunales e intercomunales. Ella la pueden ejercer plenamente, sin condicionamientos y sujetas solamente a la regulación legal13. |
III. EL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS DE COMPETENCIAS A LOS GOBIERNOS REGIONALES
1. Alcance y carácter de la transferencia de competencias en la Constitución de 1980
La idea de mecanismos legales de transferencia de competencias no es nueva en la historia constitucional y legal del país. La Carta de 1925 ya establecía en su artículo 107 que "las leyes conferirán paulatinamente a los organismos provinciales o comunales las atribuciones y facultades administrativas que ejerzan en la actualidad otras autoridades, con el fin de proceder a la descentralización del régimen administrativo interior".
Sabemos bien que las intenciones de 1925 jamás fueron concretadas, y que, al contrario, el país vivió un proceso de centralización política y administrativa cada vez mayor.
Ahora bien, ¿cuál es la diferencia del mecanismo de 1925 respecto del sistema establecido en la actual Constitución y la LOCGAR ?
El artículo 107 de la Ley Suprema de 1925 entregaba a la ley (el nivel central) la tarea de confiar paulatinamente, y en forma directa, atribuciones y facultades administrativas a las provincias. El principio fue recogido de manera general en el primitivo artículo 3° de la actual Norma Fundamental, pero no desarrollado mayormente en el capítulo XIII. Este último sólo contempló que la ley regularía la desconcentración de los ministerios y los procedimientos que aseguren la coordinación entre los órganos del Estado.
En cambio, tras la reforma de 1992, la referencia a la ley como mecanismo destinado a implementar la descentralización es más explícita y detalla este concepto al establecer en su nuevo artículo 103, inciso primero:
La ley deberá determinar las formas en que se descentralizará la administración del Estado, así como la transferencia de competencias a los gobiernos regionales. |
A diferencia de la norma similar de la Constitución de 1925, la nueva disposición del artículo 103 es mucho más amplia. Indica que el objeto de determinación por la ley serán "las formas" en que se descentralizará la administración y se traspasarán atribuciones a los gobiernos regionales. Y, por tanto, para cumplir el mandato constitucional, la ley, junto con asignar de manera directa nuevas competencias, puede, asimismo, establecer procedimientos o arbitrios para avanzar en ese propósito.
Todo ello redunda en la conclusión que bajo este concepto amplio del cometido de la ley, el avance hacia modelos de descentralización y transferencia de competencias a los niveles territoriales de la administración el Estado deja de ser una exclusiva materia legislativa y de iniciativa y responsabilidad privativa y excluyente del Presidente de la República y del Legislativo, sino que se extiende e involucra potencialmente al conjunto de la administración.
Así, en ejercicio de la mayor amplitud otorgada por el constituyente, el legislador de la LOCGAR estableció precisamente que una de esas formas es la consagrada en los artículos 67 y 101 de la ley.
2. Antecedentes legislativos
El antecedente inmediato de los artículos 67 y 101 de la LOCGAR se encuentra en el artículo 96 del proyecto de ley enviado a la Cámara de Diputados. Señalaba:
Para los efectos de lo establecido en el artículo 103 de la Constitución , se podrán radicar en el gobierno regional funciones específicas que lleven a cabo otros órganos de la Administración del Estado. En tal caso, se procederá mediante la celebración de un convenio entre el gobierno regional \ el órgano respectivo, el que será suscrito, además, por el Ministerio del Interior. |
Dicho artículo dio lugar a la creación de una figura jurídica nueva en el derecho administrativo chileno: los convenios de transferencia de competencias. Y, además, es ilustrativo del mecanismo de traspaso de competencias que señala la actual LOCGAR y, por ello, merece la atención.
Del estudio y debate parlamentario, la propuesta original derivó hacia la actual redacción, bifurcándose sus contenidos en dos vías:
Una, la del actual artículo 67, que asumió un carácter procedimental, para reforzar la iniciativa regional en el impulso al traspaso de competencias.
La segunda, la del artículo 101, que recogió el mecanismo de los convenios, como fórmula jurídica en que se expresa y concreta la transferencia de competencias.
De esta manera, en la discusión particular se aprueban dos indicaciones del Ejecu-. tivo, que son la base de los actuales artículos 67 y 101.
En virtud de esta desagregación, se amplía la propuesta original desde un mecanismo hacia el diseño de un sistema de transferencia de competencia.
Ello, pues, si en principio el objeto de la norma fue establecer exclusivamente la figura jurídica del convenio, el resultado fue más amplio, al establecer una norma general (actual 67) que regula la iniciativa del Gobierno Regional y el procedimiento para pedir las transferencias y, además, una norma particular (actual 101) que regula el caso específico en que esos traspasos sean por convenio.
Así, el actual artículo 101 es la expresión final de la propuesta original, estableciendo la figura jurídica de la transferencia de competencias a través de convenios administrativos.
La diferencia radica en que el proyecto primitivo, al mismo tiempo de crear la autorización legal de transferencia de atribuciones, la encauzaba, directa única y exclusivamente por la vía del mecanismo de los convenios. En la actual redacción, en cambio, establece la transferencia de competencias bajo la fórmula "cuando... pueda operarse por la vía de un convenio..." Si bien ello pudiera afectar la claridad comprensiva de la norma, no obstante su alcance conceptual original sigue incólume.
Por su parte, el actual artículo 67 establece un procedimiento para instar al traspaso de competencias. La regulación de este procedimiento no estaba presente en la concepción original y responde a la necesidad de facilitar a los Gobiernos Regionales los canales de procesamiento de las solicitudes de transferencia de competencias, a la vez que establecer obligaciones claras a los servicios y ministerios centrales en cuanto al pronunciamiento acerca de ellas.
3. Esquema del sistema general de traspaso de competencias
Aunque sea una obviedad, es preciso recordar que, naturalmente, la ley puede establecer en forma directa nuevas competencias a los Gobiernos Regionales. Sin embargo, con ello nos mantendríamos en el marco del antiguo artículo 107 de la Constitución de 1925, sin mayor innovación.
Pero cuando la Constitución habla que la ley podrá establecer las "formas", nos encontramos frente a un mundo nuevo de expansión de los instrumentos jurídicos para avanzar en la descentralización administrativa y, en particular, para operacionalizar la transferencia de competencias.
La LOCGAR estableció en este sentido dos instituciones jurídicas de la mayor importancia:
1. Los convenios de transferencia de competencias: artículo 101. 2. El procedimiento de solicitud de transferencia de competencias: artículo 67. |
Que se suman a la transferencia directa de competencias, por ley, posibilidad siempre presente en el ordenamiento jurídico14.
Ello nos presenta el siguiente cuadro de posibilidades, que dan cuenta de dos asuntos separados:
Primero, la aplicación del procedimiento para solicitar las competencias. En segundo lugar, esta solicitud puede derivar:
|
Sistema de Transferencia de Competencias
Analizaremos el procedimiento del artículo 67 y luego el mecanismo concreto de los Convenis del artículo 101
IV. LA SOLICITUD DE TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS
1. Características del procedimiento del artículo 67
1.1. Su naturaleza es procedimental
El articulo 67 no es estrictamente un mecanismo de transferencia de competencias, sino el procedimiento establecido para que el Estado adopte una decisión de tal naturaleza.
Provee de mecanismos institucionales de comunicación y debate entre la región y el nivel central, y cuya aplicación debería generar negociaciones intraestatales responsables y serias, apoyadas en consideraciones técnicas, para el cabal cumplimiento de mandato constitucional en tomo a la descentralización administrativa.
1.2. Estatuye la corresponsabilidad del Gobierno Regional en las iniciativas descentralizadoras del Estado
Es una facultad de iniciativa para impulsar el traspaso de atribuciones desde la administración central a la región.
Aunque no establece un carácter vinculante, incorpora una suerte de colaboración con el Estado central para el cumplimiento del mandato del artículo 3° de la Constitución, consagrando el principio de corresponsabilidad regional en el proceso de descentralización15. Este principio constituye un giro al fenómeno histórico que en forma paradójica ha sustentado la descentralización en iniciativa del poder central, a la larga limitada y acotada en términos prácticos por éste. El principio de actividad regional, al contrario, importa el despliegue de importantes grados de iniciativa de los gobiernos regionales y reorienta cualitativamente su vocación descentralizadora. En la práctica significa que la región debe propugnar fundadamente por mayores capacidades de gestión y no esperar su otorgamiento por gracia o discreción del nivel central.
1.3. Estimula la negociación intraestatal
Las ideas matrices del proyecto de ley señalaban la necesidad de modernizar el Estado a través de la reforma descentralizadora. Y por ello, son avances moderniza- dores en la gestión pública el instituir la negociación directa entre los gobiernos regionales y el nivel central; obligar a los gobiernos regionales a elevar el nivel de gestión para el diagnóstico, elaboración y ejecución de proyectos; incorporar el concepto de responsabilidad recíproca por parte de los niveles central y regional, y permitir el planeamiento del desarrollo en plazos establecidos. Todas estas implicancias permiten ir configurando un Estado más moderno, con mayor agilidad en su gestión, que incentiva los acuerdos entre los organismos estatales mediante mecanismos convencionales, genera las responsabilidades recíprocas correspondientes y, consecuentemente, incentiva el cumplimiento de las tareas. Por último, se somete a sistemas de regulación adecuados en cuanto a la asignación y empleo de los recursos técnicos, humanos y presupuestarios, lo que maximiza su gestión.
2. Etapas del procedimiento de traspaso
Si bien la ley es bastante clara, en el artículo 67 se han sistematizado cronológicamente las etapas y los aspectos que debería contar dicha solicitud y su remisión a la autoridad central, de la siguiente manera16:
1° Adopción de la decisión del gobierno regional, fundada en los estudios que demuestren su aptitud para asumir las nuevas responsabilidades. Entre ellos:
a) Descripción de la competencia de que se trata. b) Organismo que la ejerce y normas legales y reglamentarias que le sirven de fundamento. c) Razones que justifican la asignación de la competencia al Gobierno Regional. d) Medios que permiten al gobierno regional ejercer eficientemente la competencia y disponibilidad de ellos. e) Precisión de los recursos u otros medios que se requiera traspasar. f) Informe del organismo que ejerce la competencia; pronunciamiento de éste acerca de la viabilidad de efectuar el traspaso mediante convenio y acuerdo entre el organismo y el Gobierno Regional sobre los términos del convenio. g) Evaluación de la comunidad regional interesada. h) Informe del organismo técnico de planificación regional, que evalúe la propuesta en el contexto de la labor regional integral. |
2° Solicitud al Presidente de la República. La solicitud debería adjuntar:
a) Los estudios en que se funda el requerimiento del Gobierno Regional. b) Un proyecto de convenio. |
3° Remisión al Ministerio del Interior. La Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo deberá realizar las siguientes acciones:
a) Remitir los antecedentes a los ministerios y servicios públicos involucrados para que cada uno de éstos evacué un informe dentro de los sesenta días siguientes a la recepción de la documentación respectiva. b) Preparar el proyecto de informe que deberá expedir el Ministerio del Interior, una vez evacuada la gestión que indica la letra anterior. Este informe debería evaluar la petición y concluir en una proposición de resolución para el Jefe del Estado. c) Elevar los antecedentes al Ministro del Interior para su envío al Presidente de la República. d) Seguir el curso de la petición de traspaso hasta que éste sea formalizado. |
4° Aprobación del convenio
a) Resolución favorable del Presidente de la República. b) Debe ser celebrado entre el Gobierno Regional y el ministerio respectivo. c) Debe suscribirlo, además, el Ministro del Interior. |
3. Comentarios
3.1. De gran importancia resulta la obligación legal de los servicios afectados de informar en el plazo legal acerca de la solicitud. Este informe debe ser fundado, pues involucra una labor analítica, según dispone la misma ley y, por otra parte, es el correlato a la fundamentación técnica de los Gobiernos Regionales. Sólo así se concibe un procedimiento de negociación intraestatal responsable y sobre bases técnicas. 3.2. No cabe duda que la resolución del Presidente de la República es plenamente soberana. Sin embargo, su pronunciamiento, positivo o negativo, es obligatorio. 3.3. La resolución positiva de la solicitud de transferencia de competencias se traduce en el caso de los convenios, en la firma de un convenio entre el Ministerio respectivo y el Gobierno Regional, debiendo suscribirlo, además, el Ministro del Interior. Este convenio se materializa a través de un Decreto Supremo, que es la forma normal en que se expresa la autoridad presidencial. |
V. LOS CONVENIOS ADMINISTRATIVOS DE TRANSFERENCIA DE COMPETENCIA (CATC). ARTÍCULO 101 DE LA LOCGAR
1. Fundamentos
El Gobierno Regional tiene una competencia muy amplia en cuanto las materias asignadas, expresada en las numerosas funciones que la ley actualmente le asigna y que se corresponden con las que desempeñan los servicios y órganos centrales. La diferencia se acota al momento en que unos tienen un ámbito territorial regional y otros el nacional, por lo que, en la práctica, se superponen en el mismo espacio las funciones de dos órganos: el Gobierno Regional y el servicio u órgano nacional respectivo.
Es aquí, proveniente de la superposición de funciones en el mismo ámbito territorial, donde entran a operar los convenios, estableciendo entre los Gobiernos Regionales y los servicios u órganos centrales un acuerdo sobre la distribución de las atribuciones. En especial, aquellas cuya ejecución pasa a ser responsabilidad del Gobierno Regional debida cuenta de sus capacidades. Aquí no hay un nueva función del Gobierno Regional, sino el ejercicio compartido entre éste y el órgano central de las atribuciones necesarias para lograr el cometido común, en la especificidad territorial de que se trate17.
Por tanto, el convenio requiere como requisito esencial, la radicación previa en el Gobierno Regional de la función similar que tiene como cometido el órgano central. Y en segundo lugar, su objeto versa sustancialmente sobre la distribución de atribuciones.
2. Ámbitos de aplicación de los CATC
Es obvio que es diferente el traspaso de competencias a través de un convenio o de una ley. Siendo mecanismos que buscan un mismo fin, la jerarquía de los instrumentos es completamente distinta.
Si bien ya hemos demostrado que la ley no es el mecanismo exclusivo de transferencia de competencias, surge el problema de establecer cuál es el ámbito de los convenios que no invade la reserva legal del establecimiento de competencias. Porque si bien el derecho público admite a los convenios, no es menos cierto que la Constitución señala que la ley determinará las competencias y atribuciones de los Gobiernos Regionales, según disponen los artículos 101 y 102 de la Carta Fundamental.
Sin embargo, no hay contradicción.
En primer lugar, porque los convenios son mecanismos idóneos y reconocidos en nuestra legislación para la radicación de competencias. La LOC sobre Bases de la Administración del Estado, ya consagra el principio del otorgamiento de competencias entre órganos del Estado mediante convenios, para el caso que en uno de ellos no tenga radicación territorial en el lugar. (Artículo 35 de la LOCGAR ).
Además, porque de no concurrir el requisito de la competencia funcional compartida, la radicación de una competencia nueva en el Gobierno Regional será de necesario dominio legal. Así ha ocurrido, por ejemplo, con el proyecto de ley que faculta al Gobierno Regional para determinar la ubicación de los vertederos cuando esté involucrado más de un municipio. Claramente esta iniciativa, detonada por la situación de Santiago, busca llenar el vacío legal que al respecto existe, producto de la fragmentada regulación legal en la materia. Es decir, establecer una nueva atribución en el Gobierno Regional, atribución que no existía en la legislación nacional sobre el tratamiento de residuos sólidos.
En tercer lugar, la idea de la radicación de iguales funciones en diferentes órganos no es nueva en nuestra legislación. Ya está presente en la actual Ley Orgánica de Municipalidades, a través de las funciones compartidas. Pero, a diferencia de ésta, en la LOCGAR no sólo se establecen, de hecho, tales funciones compartidas, sino también un mecanismo de distribución de atribuciones en el marco de una misma función de responsabilidad estatal, que son los CATC. Con ello consagra una solución a nivel regional, que en el esquema de distribución de competencias compartidas entre los municipios y la autoridad central no existe.
Por último, la solución de los CATC representa la tendencia actual en entender la autonomía de los entes locales y regionales no como competencias exclusivas y exclu- yentes, sino como la distribución de atribuciones, aun dentro de una misma función, en un continuo vertical entre las diversas administraciones existentes18.
3. Diferencias entre el traspaso de atribuciones por lev y por convenio
3.1. Naturaleza jurídica. El convenio es un acto administrativo, sujeto a los requisitos y formalidades de este tipo de acto y se expresa en un Decreto Supremo. El traspaso legal de competencias es materia de ley orgánica constitucional. 3.2. Tramitación. El convenio tiene una tramitación al interior de la Administración ; es iniciativa del Gobierno Regional y su solicitud está reglamentada en el artículo 67. El proyecto de ley de traspaso es iniciativa exclusiva del Presidente de la República, quien actúa como colegislador; su tramitación está sometida a las normas respectivas. 3.3. Aprobación. El convenio es aprobado en forma discrecional por el Presidente de la República , siendo obligatorio sólo su pronunciamiento. El traspaso vía ley es competencia del Congreso Nacional y su aprobación está sujeta a las mayorías que establece el artículo 63 de la Constitución para las leyes orgánicas constitucionales. 4/7 de ambas cámaras. 3.4. Materias. El convenio sólo puede limitarse a las funciones ya asignadas al Gobierno Regional en la LOCGAR. El traspaso de competencias por ley puede involucrar cualquiera materia administrativa, siendo este carácter su limitante constitucional. 3.5. Plazo de duración y revocabilidad. El convenio puede establecer un plazo de duración o su carácter indefinido, como asimismo condiciones o cláusulas de revocabilidad. Por su parte, el traspaso legal es indefinido. Sólo por excepción las leyes establecen plazos a su vigencia. La atribución entregada por ley sólo puede ser derogada por otra ley, por lo que no opera la revocabilidad. 3.6. Control. El cumplimiento de los CATC está entregado al mecanismo de solución de controversias que se disponga. A falta de éste, a la decisión del Presidente de la República , en quien constitucionalmente está radicado el Gobierno y Administración Superior de la Nación. Ello sin perjuicio del ejercicio de la función pública que involucran los convenios, sujeta según las reglas generales al control de legalidad de la Contraloría. El ejercicio de competencia legal por los órganos autónomos se ciñe al control de legalidad de la Contraloría y, cuando corresponda, el control jurisdiccional respecto de los derechos de las personas. |
4. Aspectos centrales en los convenios de traspaso de competencias
Como se ha señalado, "es fácil advertir, la redacción de cada convenio ha de encuadrarse en los objetivos y proposiciones específicos de las situaciones de que se trate, las cuales, por el gran número de competencias susceptibles de ser traspasadas, pueden ser de variedad inmesurable"19.
Sin perjuicio de ello, se indica que, a grandes rasgos, el convenio debe considerar los siguientes aspectos:
a) Individualización de las partes. b) Objeto del convenio. c) Obligaciones que asume cada parte y forma de ejecutarlas, en su caso. d) Forma de administración del convenio y reglas a que se ceñirá en la materia. e) Aportes. f) Plazo de duración. g) Destino de los bienes al término del convenio, según proceda, h) Responsabilidades y cláusula penal, en su caso, i) Resolución de dificultades e interpretación. |
Algunos aspectos sustantivos son los siguientes:
4.1. Objeto de intervención: las atribuciones decisorias
Como ya lo enunciáramos al analizar las actuales atribuciones del Gobierno Regional, el objetivo de los CATC debe abocarse al traspaso de atribuciones decisorias en los sectores que abarcan sus funciones. De esa manera, funciones definidas como "promover tal actividad" o "participar en cual otra" se materializan en una atribución concreta, que significa: diseñar, ejecutar, vetar, aprobar o controlar: acciones, actividades y/o programas definidos, en tal o cual sector.
Por tanto, dada la realidad de la administración pública regional, la transferencia de atribuciones debe realizarse de aquellos servicios que realizan actividades ejecutivas, reservando las atribuciones de carácter normativo a los ministerios (administración central) y Seremis (administración desconcentrada)20.
4.2. Distribución de competencias entre el Intendente y el Consejo Regional
Los CATC son aplicables sólo y exclusivamente en materia de índole ejecutiva y, por tanto, en la esfera de atribuciones del Intendente, en cuanto órgano ejecutivo del Gobierno Regional. De esta manera, las nuevas atribuciones deben ser ejercidas por las respectivas unidades de la planta del Gobierno Regional, bajo la dirección del Intendente en su calidad de jefe de servicio.
Sin embargo, consecuentemente, el Consejo Regional ampliará, además, su órbita de competencia fiscalizadora, alcanzando a las nuevas competencias del Gobierno Regional. Una mayor amplitud de las competencias ejecutivas del Gobierno Regional mediante los CATC también relevará y, en definitiva, permitirá el real ejercicio de las competencias resolutivas, normativas y fiscalizadoras del Consejo sobre el Ejecutivo regional y los servicios dependientes, hoy limitada precisamente por la exigüidad de reales competencias del Gobierno Regional.
4.3. Recursos asociados al traspaso de competencias
Se ha señalado que la solicitud de traspaso de competencias no necesariamente supone la solicitud de traspaso de recursos21.
Sin embargo, ello es difícil de concebir, toda vez que todo ejercicio de atribuciones lleva asociada una determinada utilización de recursos, sea por la vía de la prestación directa del servicio, sea para el Financiamiento de acciones de apoyo técnico.
Los recursos económicos para el ejercicio de la nueva atribución deben quedar explícitamente establecidos en el mismo convenio y, anteriormente, ser parte de los antecedentes de la solicitud. Lo que tiene que ver, en definitiva, con los requisitos de procedimiento y con la solvencia de los estudios de fundamentación técnica que avalan la solicitud.
Sólo en el hipotético caso que el Gobierno Regional tuviera los recursos necesarios, provenientes de ingresos propios, para financiar un servicio o actividad estatal, podía caber la posibilidad de sólo solicitar una atribución sin necesidad de contar con el traspaso de los recursos.
Ahora bien, las nuevas atribuciones del Gobierno Regional lo son en virtud de un convenio, no por asignación legal y, por tanto, no son de exclusivo resorte presupuestario del mismo Gobierno Regional.
Por tanto, los recursos del nivel central para el desarrollo de programas deberían ser objeto de transferencias presupuestarias entre organismos públicos. Y los bienes físicos e inmuebles, objeto de comodatos u otra figura similar.
4.4. El personal necesario para el ejercicio de nuevas atribuciones por el Gobierno Regional
Con ocasión de la Ley de Plantas Regionales, ha quedado claro que cualquier traspaso de personal de un organismo de la administración pública a otro requiere de ley. Ello en razón de la consagración de la carrera funcionada, que sólo puede darse dentro del mismo organismo, de manera de no afectar los derechos del funcionario.
De esta manera, no podría ser objeto de convenio el traspaso de funcionarios de un organismo público a la planta de los Gobierno Regionales.
Sin embargo, un contexto de largo plazo, es factible utilizar el mecanismo de las comisiones de servicio, consagrado en el artículo 70 del Estatuto Administrativo.
Si bien la norma general es que esas comisiones no pueden durar más de tres meses, pueden ser renovadas por iguales período hasta por un año. Además, por decreto supremo fundado, el Presidente de la República puede extender el período hasta un plazo máximo de dos años. Y la fundada razón, en este caso, es el proceso de descentralización y la progresiva radicación definitiva de atribuciones en el Gobierno Regional.
De todas formas, el mecanismo no es el más flexible ni sólido para asegurar la dotación adecuada en número y calidad, para el ejercicio de nuevas atribuciones. Por tanto, debe explorarse en el mediano plazo algún mecanismo que permita, resguardando las garantías laborales de los funcionarios públicos, su traspaso definitivo a los Gobiernos Regionales.
NOTAS
1
Artículo 1°: La facultad de conocer las causas
civiles y criminales, de juzgarlas y de hacer ejecutar lo juzgado pertenece
exclusivamente a los tribunales que establece la ley.
Artículo
108: La competencia es la facultad que tiene cada juez o tribunal
para conocer de los negocios que la ley ha colocado dentro de la esfera
de sus atribuciones.
2 En este sentido, ver JUAN COLOMBO CAMPBELL: La jurisdicción en el derecho chileno, Ed. Jurídica de Chile (1991).
4 Esta idea de marco o ámbito la expresa claramente el artículo 108 del COT ya citado. Asimismo, el artículo 7°. inciso primero de la Constitución, al señalar que "los órganos del Estado actúan válidamente... dentro de su competencia..."
5 MANUEL DANIEL ARGANDOÑA: La organización administrativa en Chile, Editorial Jurídica de Chile, segunda edición (1985). p. 70.
6 Hablamos de órganos cuando nos referimos a una unidad dependiente jerárquicamente de la administración centralizada. En cambio, se denominan organismos los pertenecientes a la administración descentralizada. Otra terminología, para hacer más radical la diferencia, utiliza la denominación "entes" para identificar estos últimos.
7 Ello no es fácil en otras realidades, donde, al estar dotadas las regiones o provincias de autonomía normativa, el elemento territorio es relevante a la hora de aplicar una determinada ley local o determinar la competencia para legislar regionalmente.
8 ENRIQUE SILVA CIMMA: Derecho Administrativo Chileno y Comparado. Introducción y fuentes. Editorial Jurídica de Chile, cuarta edición, 1992. p. 32.
9 MANUEL DANIEL, op. cit., p. 72
10 Como se gráfico con ocasión del estudio de los elementos que determinan la competencia, supra N° 3.
11 Como se señala supra 5.3, párrafo final
12 Para ser atribución relevante del Gobierno Regional, "...más que un instrumento que dé cuenta de la planificación ministerial plurianual con radicación territorial de la inversión del sector, los convenios deben ser espacios de negociación e instrumentos de compromiso estratégicos entre el Estado central y sus regiones". También se ha señalado la exigencia de la vinculación conceptual, técnica y política de los convenios a las respectivas Estrategias Regionales de Desarrollo, concibiéndolos así como herramientas privilegiadas en la implementación de aquéllas. Cfr. L. HERNÁNDEZ y P. COTAL, "Complejidades y desafíos actuales de la descentralización en un Estado unitario", en Chile, ruta al tercer milenio, J. Abalos, ed.. ITESA. 1995. p. 215.
13 Sin perjuicio de ello, existen críticas respecto de la injerencia de los Seremis del MINVU en la adopción de estas decisiones, dado el alto componente técnico que tiene la elaboración de los planes intercomunales.
Por otra parte, los municipios critican la aprobación de los planes reguladores comunales por los GR y reivindican esa atribución para el concejo.
14
También se debería incluir la posibilidad de los Gobiernos
Regionales de solicitar la autorización legal o presidencial para
la dictación de reglamentos, de conformidad al artículo
16, letra d) de la LOCGAR.
Esta materia sería
el tipo de competencia cuya radicación debería establecerse
en el Consejo Regional. A diferencia de los Convenios, que versan sobre
materia de índole ejecutiva y, por tanto, las competencias se radicarían
en el Intendente Regional y los órganos administrativos de la panta
del GR.
15 Ver LUIS HERNÁNDEZ: Algunos aspectos de la reforma regional en la constitución política del estado. Revista Gobierno Regional y Local N° 13, agosto 1994. pp. 17-38.
16 SUBDERE, "Dictación de normas sobre traspaso de competencias al Gobierno Regional", mimeo, 1993, pp. 18 y ss.
17 Este planteamiento es tributario de las conversaciones con el abogado don Francisco Fernández Fredes, quien participó como asesor en la discusión legislativa. Naturalmente, las imperfecciones en su exposición o los errores en su formulación son de nuestra exclusiva responsabilidad.
l8 Ver DOLORES RUFIÁN y EDUARDO PALMA: La descentralización, problema contemporáneo en América Latina. Documento LC/IP/R. 131, Cepal. julio 1993, p. 90.
20 Sin embargo, éste es un criterio relativo, como se señala: "...La doctrina ha llegado ya a un acuerdo en el sentido que los asuntos locales no existen por si mismos, no hay un derecho natural en materia de competencias y los asuntos locales se distinguen de los nacionales solamente por un acto voluntarista que establece una distribución necesariamente relativa". RUFIÁN Y PALMA. Op. Cit. . p. 84, siguiendo a P. BERNARD. París ( 1983) y a J. BAGUENARD. París (1985).