Revista de Derecho, Vol. V, diciembre 1994, pp. 13-25

ESTUDIOS E INVESTIGACIONES

REFORMA DE LA FISCALIZACION PARLAMENTARIA EN CHILE

José Luis Cea Egaña ^{* **}

* Facultad de Derecho, Universidad Católica de Chile.
** Universidad Austral de Chile.

I. INTRODUCCIÓN

Me propongo desarrollar la tesis que consta de las tres proposiciones siguientes:

Asumo la necesidad de reformar nuestro sistema jurídico con el propósito de vigorizar las facultades fiscalizadoras de los parlamentarios, pero no lo afirmo sólo en ligamen con la prevención de conflictos de intereses, peculados, sobornos ni otras modalidades de corrupción.

Puntualizo, en seguida, que tales facultades se hallan y debe estar circunscritas sólo a la Cámara de Diputados, porque no incumbe al Senado, como órgano colegiado, intervenir en la materia¹, aseveración que no afecta para nada el derecho a la crítica política que, individualmente, incumbe ejercer a cada senador, en términos idénticos al de un diputado.

Preciso, por último, que la fiscalización aludida está confusamente concebida en el Ordenamiento Fundamental que nos rige, siendo ella la secuela de una transacción, apresurada y aceptada con renuencia, entre el parlamentarismo y el presidencialismo, carente de parangón en el Derecho Comparado y, por esas y otras circunstancias objetables, trátase de una facultad política susceptible de ser empleada para objetivos muy diversos, algunos rectos y otros torcidos ².

II. DOS PROBLEMAS Y UNA ADVERTENCIA

El problema, en consecuencia, estriba no sólo en discernir cuánto reforzamiento es menester otorgar a tales facultades, partiendo de la premisa que el nuestro es un tipo de gobierno presidencial y que, como es obvio, en éste no tiene lugar la fiscalización política en los términos y con las secuelas que ocurren en el régimen parlamentario.

El problema, al tenor de lo expuesto, se vuelve más complejo, pues implica dilucidar qué es la fiscalización concretamente en nuestro sistema constitucional; ceñirla nada más que al campo político y, en éste, interpretar el término con significado estricto; diferenciarla de la función jurisdiccional y de otras instancias de control, sea jurídico o mixto; señalar qué efectos taxativos lleva consigo el ejercicio legítimo de la potestad fiscalizadora, y por último, pero no lo menos decisivo, cuidar que, con ella, no se reinstaure la fronda parlamentaria, aunque tampoco aumente todavía más el ya exagerado presidencialismo.

Tengo que plantear una advertencia, en nexo con el tópico ahora tan aludido de la corrupción, pese a que ésta, como ya lo advertí, no es la razón de ser única ni, probablemente, la principal de la fiscalización parlamentaria.

No dudo, en efecto, de la importancia que tienen los órganos del Estado-Gobierno, en cotejo con grupos e individuos de la Nación-Estado o Sociedad Estatal, en la vigilancia con ánimo tanto de prevención cuanto de la denuncia para la sanción de la corrupción. Sin embargo, afirmo convencido que ese Aparato Estatal, en general y no únicamente en el caso chileno, es el principal foco de corrupción, real o potencial. Y cuanto más poderoso y concentrado sea tal aparato, mayor serán la posibilidad y la probabilidad de corrupción en él.

Por eso, precisamente, creo que es necesario examinar tanto procedimientos de actuación ex ante como de aplicación ex post, a posteriori o ulterior, que resulten eficaces respecto de la corrupción estatal. Y añado la necesidad de incorporar órganos de control novedosos, v.gr., el Defensor Cívico, insertándolos en el contexto del sistema de control, o sea, efectuando con antelación las modificaciones adecuadas para evitar superposiciones y conflictos de competencia que rematan en situaciones peores que las llamadas a solucionar.

En tal perspectiva, repito que nada diviso con más claridad como conducente a dicho objetivo que la Descentralización Política, porque el Poder concentrado, funcional y territorialmente, es el más vulnerable a la corrupción. Esta verdad elemental ya la argumentaron, con inigualada elocuencia y premonición, dos franceses de justificado renombre en el constitucionalismo y la politología: Primero Montesquieu en su Espíritu de las Leyes (1748) y después Tocqueville en La Democracia en América (1835).

Creo indispensable agregar, sin embargo, que el fenómeno en estudio no es único del Aparato Estatal. Por ello considero imperativo preocuparse de las causas de la corrupción también en el contexto social y económico o entorno nacional, regional y comunal en que se desenvuelve el funcionariado público³. Al fin y al cabo, funcionarios inadecuadamente remunerados y premunidos de potestades discrecionales son, poca duda cabe, más vulnerables al halago, la dádiva, el soborno y otros vicios que provienen casi siempre del sector privado.

En definitiva, estimo que el programa mejor, quiero decir, la agenda más adecuada contra la corrupción no es la centrada en lo jurídico, al menos en el sentido del positivismo formal. El programa requerido yace, antes bien, en el esfuerzo educativo o formativo, y de enseñanza o información, en los valores del servicio público, del sacrificio generoso por el bien común, en la cooperación con la autoridad para que consume sus propósitos lícitos. Así es porque estamos de frente a un asunto principalmente cultural y de crisis de los compromisos que infunden legitimidad al funcionamiento del Aparato Estatal en la democracia transparente, informada y participativa que propugnamos⁴.

El ejemplo, sin embargo, deben comenzar dándolo quienes se desempeñan en los órganos públicos. Pero no descuidemos por ello la exigencia de testimonios de la sociedad, v.gr., en el ámbito empresarial. Pues la fiscalización no puede, teórica ni prácticamente, circunscribirse al Aparato Público, menos cuando se está advertido de las malas prácticas empleadas por algunos particulares que interactúan con aquél para incentivarlo a apartarse del recto desempeño de los oficios estatales.

III. PRECISIONES CONCEPTUALES

El asunto que me ocupa se refiere a la reforma de un tipo de fiscalización, o sea, la de índole preventiva, ex ante, o que se ejerce por la Cámara Baja con anterioridad al perfeccionamiento o consumación del acto gubernativo respectivo. No cabe en mi tópico, por ende, nada más del vasto tema atinente al control en general y de éste en punto al Aparato Público, en particular. Tampoco abordaré aquí, consiguientemente, la fiscalización política ex post, cuyo ligamen con el juicio o la acusación del mismo nombre resulta patente.

Tal tipo o modalidad de fiscalización preventiva presupone, como sucede con todo mecanismo de revisión, comprobación o inspección que, para controlar adecuadamente, sea real el libre acceso del controlante a la información que tiene el fiscalizado. Pero también y por desgracia, ella asume la posibilidad de hacer empleo desviado o torcido de esa información, es decir, de incurrir en obstrucción o estorbo valiéndose de los datos obtenidos o de los recibidos del Gobierno. Reaparece aquí la sagaz intuición del Ministro Portales, escrita en 1832, y que condensa la médula de lo que debe ser una oposición legítima en la República Democrática: Decente y moderada; no tumultuaria, anárquica, injuriosa, degradante al país y al Gobierno.

Percibo, por otra parte, la necesidad de distinguir una fiscalización institucional, reservada exclusivamente a la Cámara de Diputados, al tenor de lo que he ya puntualizado, y otra individual o practicada por cada parlamentario, sea diputado o senador. Empero y con el propósito de precaver confusiones, entiéndase que sólo la primera merece en nuestro sistema constitucional denominarse fiscalización⁵.

No ignoro la experiencia chilena en el rubro⁶. En ésta, el parlamentarismo causó la reacción antagónica de 1924-1925 y, en una transacción del Presidente Alessandri Palma con su oposición, culminó en la introducción de la norma del artículo 39° N° 2° de la Carta Fundamental precedente y que hoy aparece, casi idéntica⁷, en el artículo 48° N° 1 inciso 1° de la Constitución en vigor. Esa norma, conveniente es realzarlo, resulta peculiar de nuestros anales constitucionales, pues no se hallan preceptos idénticos, ni siquiera análogos, en el Derecho Comparado⁸.

Cierro estas precisiones puntualizando que la fiscalización parlamentaria es de contenido esencialmente político y que ella no empece, en sentido alguno, a la vigencia de otros mecanismos de control. Volveré sobre el punto en la sección siguiente de este ensayo. Empero y desde luego apunto que la cuestión yace, en consecuencia, en la coordinación y reforzamiento recíproco de esos mecanismos, en cuanto se dirijan a la consecución de objetivos comunes a todos ellos. Y esa es una exigencia de difícil cumplimiento, sobremanera donde impera una concepción rígida del principio de separación de los órganos y las funciones estatales.

En definitiva, lo que propugno es la institucionalización de un sistema de control, porque el Estado de Derecho es imposible, real o efectivamente, sin órganos, procedimientos y facultades capaces de obrar, con rectitud y presteza, en la vigilancia, corrección y sanción de los límites al ejercicio de las potestades públicas por los gobernantes y de los derechos subjetivos, respecto de los gobernados. Para decirlo más brevemente, entiendo que la diferencia entre la democracia constitucional y el Estado de Derecho, de un lado, con la dictadura, de otro, se halla en que en los primeros funcionan sistemas eficientes de control del Poder, al servicio de la persona, individualmente o asociada, cualidad que no existe en la autocracia.

IV. DEFECTOS DEL RÉGIMEN VIGENTE

Acotaré mi exposición a los principales motivos de crítica y cuya solución debe ser el propósito de la reforma que motiva el presente ensayo. Lo haré así, deseo aclararlo, no porque me anime una actitud negativa ni pesimista, sino en atención a que tales reparos ya son conocidos y suficientemente decantados, en la doctrina y la praxis parlamentaria chilenas, como para corregirlos con rigor y sin mayor dilación.

Comienzo aludiendo al ámbito de lo fiscalizable. Y entonces, leyendo el artículo 48° N° 1° de la Constitución y su normativa complementaria, digo que ese ámbito se circunscribe a los Actos del Gobierno, exclusivamente. Y, por lo mismo, sin demora pregunto ¿quedan los particulares excluidos de tal fiscalización?, ¿y sus derechos fundamentales pueden ser invocados para impedirla cuando se intente fiscalizarlos?, ¿es la Cámara, la comisión investigadora o la Magistratura quien decide si tal invocación es o no procedente en cada caso concreto?, ¿es tan clara la separación de lo público y privado en este campo?, ¿no hay situaciones de recíproca e inevitable incisión de lo particular y lo estatal?, ¿puede argüirse, limpiamente, que un asunto se halla amparado por el santuario de la intimidad para, de ese modo, escabullir la fiscalización parlamentaria?, ¿y es admisible el pretexto opuesto, vale decir, que el asunto tiene que ser fiscalizado, porque en principio parece conectado a cuestiones de interés más general?, ¿cuándo, cómo y por quién se decide el trazo que separa lo legítimo, de un lado, de lo que es su contrario en esta complicada materia, de otro?

Avanzo al significado de la voz Gobierno, puesto que los actos de éste son los únicos fiscalizables.

En el punto declaro que no cabe infundir a tal sustantivo el alcance amplio con que se lo configura en la politología anglosajona, en donde equivale al sistema político completo. El significado de la voz Gobierno en Chile debe ser restringido a la triple función política, ejecutiva y administrativa llevada a cabo por el Presidente de la República, sus Ministros de Estado y los órganos que integran la Administración Pública, centralizada y descentralizada⁹, de la cual el Primer Mandatario es el Supremo Jerarca. Pero siendo así aún amplio el significado referido, lejos queda él de un sentido omnicomprensivo de todo lo público o concerniente al Gobierno en su más ilimitada acepción¹⁰.

En seguida, considero el significado de la fiscalización. En tal sentido, estimo que las posibilidades son iguales para que ella sea ejercida, no única pero sí de manera principal por la oposición, elevada o constructivamente y no con los rasgos opuestos. Pero esto no depende sólo ni primordialmente de las normas positivas, pues se trata de la conciencia constitucional, ligada, a la cultura política en el rubro, como ya lo he observado.

Me detengo, en cuarto lugar, en la ineficacia de la fiscalización, originada más que nada en la falta de acceso parlamentario a la información relevante para ejercer la facultad y a la ausencia de imperio con el objeto de exigir, coactivamente en consecuencia, la comparecencia, entrega de antecedentes y otros datos requeridos por el órgano parlamentario competente. No escapa al autor aquí, empero, que el secreto o confidencialidad es legítimo y debe ser respetado, pues las infidencias vulneran el sentido de aquel acceso y, también, lesionan la confiabilidad de la labor realizada en reserva por el órgano fiscalizador¹¹.

El quinto acápite lo dedico a la inoperatividad de la fiscalización cuando el Gobierno tiene mayoría a su favor en la Cámara de Diputados. En tal hipótesis, los acuerdos no se adoptan, las observaciones tampoco son formuladas y las comisiones investigadoras no son creadas o, si lo son, quedan integradas por mayorías aliadas con el Gobierno. Por último, si las cosas avanzan mejor para la fiscalización, ocurre que esas comisiones evacuan informes que, salvo excepciones, resultan exculpatorios del Poder Ejecutivo y con alcances críticos demasiado tenues para él¹².

El asunto recién aludido es delicado y complejo, particularmente en nexo con la capacidad del Congreso -no sólo el chileno- para cumplir sus dos funciones principales, o sea, legislar y fiscalizar.

Pues, y como ha sido demostrado ya desde hace muchas décadas, los Parlamentos no se hallan en situación de realizar con eficiencia y simultáneamente esas y sus demás funciones, con seguridad a raíz de ser cada una de ellas tan absorbente que, su ejecución, lleva con vigor casi ineludible a descuidar o, incluso, a excluir la otra¹³. Por esa circunstancia, resulta al menos sensata la observación de Sartori y que transcribo en seguida:

La dificultad de erigir comisiones investigadoras y la constitucionalidad dudosa de ellas, son otros asuntos importantes. Así ocurre en punto a lo primero, pues la minoría parlamentaria no alcanza a reunir el quórum necesario, y respecto de lo segundo, la vacilación surge a raíz del silencio de la Carta Fundamental y de la Ley Orgánica del Congreso en la materia. Sólo algunas disposiciones del Reglamento de la Cámara Baja se refieren, explícitamente, a las Comisiones Investigadoras pertinentes¹⁵, pero se trata de una normativa infraconstitucional y sublegal, insuficiente para salvar el vacío descrito.

A mayor abundamiento, digo que no es secundario el problema ligado a la penetración de tales comisiones en la competencia jurisdiccional, superlativamente si son dotadas de imperio y los renuentes pueden ser sancionados. Imperativo es comprender que estas comisiones son necesarias para preparar el ejercicio de la facultad fiscalizadora, consistente en que la Cámara de Diputados adopte acuerdos o sugiera observaciones en punto a los Actos del Gobierno. Pero con semejante nitidez tiene que ser entendido que esa es una potestad política y no jurisdiccional. Por lo mismo, queda excluido de ella todo pronunciamiento que implique juzgar conductas con sujeción al Derecho y hacer cumplir lo así resuelto.

Y cierro este enunciado con la tendencia del Senado, en cuanto corporación, a fiscalizar, pese al texto, espíritu e historia clarísima en el sentido que carece de atribuciones para ello, ya que las últimas se hallan, privativa y excluyentemente, radicadas por la Carta Fundamental en la Cámara de Diputados. Ciertamente, cada senador goza del derecho de criticar, pero esto lo hace en el ejercicio de la libertad de expresión, reforzada para él por la inviolabilidad y el fuero parlamentario, pero de ninguna manera ello es, implica ni puede ser fiscalización en su significado ya definido.

V. EVALUACIÓN DE ESFUERZOS

Trátase de pensar en el futuro para corregir los defectos resumidos y prevenir la corrupción en el Aparato del Estado, entendido éste en su vasto sentido que, pese a ser tal, tiene que ser restringido a los cuadros de la Administración Pública, Centralizada o Descentralizada. Más allá de los límites de dicha Administración, creo que cabe reconocer la existencia y operatividad de otros mecanismos de control.

En esa línea de reflexión, deseo realzar sólo cinco fuentes documentales recientes, pronunciándome brevemente acerca del mérito sustantivo de cada una de ellas.

1. Mensaje presidencial

El texto leído ante el Congreso Pleno, el 21 de mayo de 1994, plantea la necesidad de vigorizar la fiscalización parlamentaria y de fijarle topes. Para ello, el Primer Mandatario, expresó la necesidad de rebajar el quórum exigido a los fines de constituir las comisiones investigadoras y, además, asegurar el ejercicio responsable de tal facultad, sin que el fuero ni la inviolabilidad permitan enlodar a particulares ni excederse de lo que es el desempeño elevado y sano de la crítica política.

Pero, en testimonio de lo escueto de su planteamiento, dijo en esa ocasión el Presidente Frei que todo lo demás queda "bajo condiciones que habría que precisar". A solucionar esta preocupación vino el mensaje al que me referiré más adelante.

2. Informe de la comisión de ética pública

Léese en tal texto que:

Y coherente con el planteamiento general transcrito, la misma Comisión agregó en aquel documento que:

3. Mensaje de Reforma Constitucional

El 18 de agosto de 1994, el Jefe del Estado envió a la Cámara de Diputados la iniciativa pertinente, pidiendo al Congreso la revisión de 24 artículos permanentes del Código Político.

Léese en tal mensaje un planteamiento decidido del Jefe del Estado, el cual, y sin embargo, adolece de alguna imprecisión conceptual y trasunta el temor que la reforma pudiera tener repercusiones negativas, como se colige del texto que transcribo a continuación:

Consistente con la exposición de motivos transcrita, entre las enmiendas constitucionales planteadas por el Jefe del Estado aparece la que reproduzco en seguida, cuyo texto ha suscitado ya, incluso en parlamentarios de la Concertación gobernante, ácida polémica pues, a juicio de los críticos, ella reduce y no amplía, como dice propugnarse en el mensaje, la potestad fiscalizadora de esa rama del Congreso:

La misma iniciativa presidencial propone, más adelante, reformar el artículo 56° de la Constitución, agregándole el inciso final siguiente:

En fin, aquel mensaje incluye también la modificación del artículo 57°, en los términos que transcribo de inmediato:

Breve y preliminarmente comentado el proyecto transcrito, destaco que él aclara el carácter exclusivo de la potestad fiscalizadora, radicada por la Constitución en la Cámara, como también que es voluntaria la comparecencia de los particulares a las comisiones investigadoras. Puntualiza, asimismo, que las comisiones investigadoras tendrán reconocimiento constitucional expreso.

Observo, a continuación, la amplísima remisión que se hace a la Ley Orgánica Constitucional del Congreso, lo cual si bien es preferible a que las materias respectivas queden reguladas por el Reglamento de la Cámara, no disipa las dudas fundadas de constitucionalidad que tal remisión implica, superlativamente en cuanto a la limitación de la inviolabilidad y el fuero parlamentario, ello sin perjuicio tanto de la redundancia que se detecta en la oración final -aquella de las garantías y resguardos- del inciso 2° de tal normativa, cuanto de la brumosa redacción de la causal de cesación en el cargo parlamentario que se incorpora al artículo 57° del Código Político.

Por último, no cabe duda del sano espíritu que anima a los redactores de la disposición, pero ello no impide sugerir la revisión de la preceptiva propuesta porque, en general, denota falta de precisión. Esta, probablemente, es causada por la ausencia de ideas claras o de la insuficiente maduración de conceptos y experiencias, decantamiento que es indispensable para redactar con lúcida nitidez los preceptos jurídicos.

4. Reglamento de la Cámara

El viernes 20 de mayo de 1994 apareció en el Diario Oficial la Resolución del Presidente de esa rama del Congreso, en virtud de la cual promulgó el ya citado Reglamento de tal Corporación.

Al tenor de la información públicamente difundida sobre dicho texto, el autor de este ensayo se había formado la opinión que el nuevo cuerpo reglamentario contenía algunas innovaciones positivas en cuanto a las comisiones investigadoras. Pero ya entonces temía que fueran cambios menores, pues los problemas que afectan a dichas comisiones son de origen constitucional o legal, no de puro rango reglamentario ni resolubles con normas de este nivel, como lo he puntualizado en páginas anteriores.

Pues bien, examinado el Reglamento señalado he podido confirmar mis aprehensiones, aseveración que ahora formulo especialmente con respecto a lo regulado en el artículo 1° Nos 4°, 11° y 16°, y en los artículos 8°, 293° a 303° de dicho cuerpo normativo.

En síntesis, los preceptos citados del Reglamento aclaran que las comisiones investigadoras son creadas:

5. Moción de reforma constitucional

Por último me detendré en esta iniciativa, presentada el 11 de abril de 1994 por diputados de partidos políticos diversos, de gobierno y oposición.

Percibo en tal moción un esfuerzo, claro u ostensible, por corregir los principales defectos arriba mencionados, o sea, trátase de una iniciativa elaborada a la luz de la experiencia chilena en la materia y, en igual medida, concreta y práctica.

Sin embargo, la reforma se propone, entre otras medidas, incluir a los órganos constitucionalmente autónomos -el Banco Central, por ejemplo- entre los entes fiscalizables. Reputo equivocada esa extensión, por la sumisión de un órgano técnico y de jerarquía constitucional, a las influencias o presiones de índole política, a veces contingentes, que singularizan a tal fiscalización²⁰.

De otra parte, la moción establece el deber de los Ministros de Estado de comparecer ante la Cámara y sus organismos, como son las comisiones investigadoras, para responder las preguntas que, en el campo de la fiscalización, le sean formuladas. Acertada estimo esta innovación, aunque la ley o reglamentación complementaria tendría que limitar la potestad parlamentaria para no estorbar el eficiente desempeño del oficio ministerial, evitando la vuelta a resabios asambleístas.

La moción plantea la formación de comisiones por acuerdo de 1/3 de los diputados en ejercicio. Una vez más, parece necesario decir que esta es una modificación acertada y que no debería suscitar dilaciones en su aprobación. Empero, se entiende también la aprehensión de quienes creen que así se entrega un recurso político decisivo a la oposición, el cual y de frente a la historia parlamentaria chilena, podría derivar en devastador para un Gobierno y su coalición²¹.

Por otra parte, la moción impone la obligación de los particulares en cuanto a comparecer y suministrar los antecedentes y pruebas que se les soliciten. Pero agrego al instante que esta facultad ha de entenderse, inevitable y categóricamente, restringida por el respeto que los órganos parlamentarios respectivos deben al ejercicio de los derechos fundamentales de los citados a comparecer, v.gr., su honra e intimidad y la proscripción de la autoincriminación.

La iniciativa parlamentaria exige la entrega de las conclusiones de la investigación parlamentaria a los demás Órganos Públicos, especialmente los de naturaleza contralora y jurisdiccional. Útil nos parece tal precisión, la cual no concita disensiones y aparece ya recogida en el artículo 301 N° 6° del Reglamento vigente de la Cámara de Diputados.

Repito, resumiendo mi opinión, que se trata de una moción meritoria y que representa la base, en general adecuada, para avanzar en la reforma de la normativa fundamental y complementaria pertinentes.

VI. VISIÓN PROSPECTIVA

Creo indispensable la reforma constitucional en la materia, porque la experiencia ha tornado evidentes las insuficiencias de los preceptos en vigor.

En tal sentido, estimo que las modificaciones de la Constitución de 1980 a la Carta Fundamental en 1925 fueron negativas, lo cual no sorprende si recordamos que se trató así de comprimir todavía más las ya débiles facultades del Congreso para, simultáneamente, expandir las potestades presidenciales. He aquí, en consecuencia, una primera ocasión de rectificación o cambio tan plausible cuanto posible.

Destaco, en seguida, que la moción que he examinado contiene valiosos aportes en esa dirección, aunque siempre surge el fantasma del abuso en que puede caer la oposición, la cual y en virtud del ejercicio desviado de ella, pasaría a gozar de nuevas potestades para fiscalizar al Gobierno, sin hacerlo siempre con recta y elevada intención.

No ha sido infundada, por ende, la línea constante de nuestra historia republicana, de la cual ningún Presidente jamás se apartó, en cuanto a no ser él -sino que el sucesor- quien aumentara las atribuciones parlamentarias de control sobre el Aparato Estatal. Repito aquí la que, en mi concepto, es una proposición evidente de cara a la experiencia histórica chilena y a los principios técnicos: Una potestad jurídicamente regulada jamás puede concebirse divorciada del contexto axiológico, quiero decir, esencialmente cultural en que adquiere o no legitimidad sustantiva al ser llevada de los libros a la acción.

Tal vez, la omisión más grave que diviso en la moción se refiere al respeto y promoción que debe propugnarse a la intimidad, a la honra y a la dignidad de la persona y, también, de la función pública. Aquellos y este valor merecen ser realzados, aunque entiendo que están implícitos en la iniciativa, pero en Chile la realidad obliga a que no demos por entendidas cuestiones tan neurálgicas y básicas.

Análogamente impugnable me parece extender la fiscalización parlamentaria a los órganos de jerarquía constitucional, dotados de autonomía y funciones técnicas por la misma Carta Fundamental. Tal es, lo repito, el caso del Banco Central, al cual ahora añado el caso del Tribunal Constitucional, a la luz del mensaje presidencial ya citado, aunque esta vez con relación a la acusación de sus ministros en juicio político.

También es un aporte valioso el contenido en el mensaje de reforma constitucional. Empero, la imprecisión de conceptos, la remisión excesiva a la legislación orgánica complementaria y la drástica causal de cesación en su cargo del parlamentario que incurra en la nueva causal que se propone al efecto, de ambiguo significado, son reparos obvios y que deben, entre otros, ser considerados en cualquiera y elemental apreciación.

Más que nada, sin embargo, creo en mi prevención inicial, o sea, en cuanto insistentemente he argumentado sobre la conciencia constitucional y la cultura política como supuestos de cuanto ha quedado sucintamente expuesto. La vigencia de esa cultura y conciencia es elemento determinante del ejercicio legítimo que, el titular de la potestad fiscalizadora, debe hacer para que cumpla su acotada pero insustituible misión en nuestra democracia constitucional.

NOTAS

¹ Véase el artículo 49° inciso final de la Constitución de 1980.

² Me remito a las Actas Oficiales de las sesiones celebradas por la Comisión y Subcomisiones encargadas del estudio del Proyecto de Nueva Constitución (Santiago, Imp. Universitaria, 1925), especialmente pp. 52, 56 y 435. De singular claridad es el Manifiesto del Presidente Alessandri Palma, reproducido en pp. 672 a 676 del volumen recién citado, como asimismo, la Conferencia dictada por ese Jefe de Estado el 3 de junio de 1925, transcrita en pp. 687 a 693 de la obra ya señalada.

³ Consúltese del autor, en colaboración con su ayudante de cátedra, don Patricio Muñoz, el ensayo "Para prevenir la corrupción en Democracia", Revista Universitaria N° 44 (1994), pp. 37 ff.

⁴ Este es un problema universal en los sistemas democráticos, cuya gravedad en Europa Occidental, por ejemplo, ha suscitado reflexiones parecidas a las que están ocurriendo en Chile. Sugiero, en tal sentido, examinar entre muchos textos de interesante consulta el de Gerard Fomerand: Crise de Valeurs et Mutation de I'État. ¿Vers une Alternative Locale? (París, Editions Loysel, 1994).

⁵ Véase del autor su "Fiscalización Parlamentaria del Gobierno", XX Revista Chilena de Derecho N° 1 (1993), pp. 7 ff.

⁶ Revísese Rene Millar Carvacho: "El Parlamentarismo y su Crisis (1891-1924)", en Oscar Godoy et al: Cambio de Régimen Político (Santiago, Ediciones U. Católica de Chile, 1992) pp. 249 ff.

⁷ La comparación de los textos de la Carta Fundamental de 1925 y de 1980 en el tópico preciso de la fiscalización parlamentaria, permite señalar las diferencias principales siguientes:

⁸ Tal es el caso de la novísima Constitución Argentina, publicada en el Boletín Oficial de esa República el 23 de agosto de 1994.

Un comentario escueto y preciso del constitucionalismo argentino en el punto, referido a la Carta Fundamental precedente pero con mérito idéntico a la Constitución en vigor, porque la normativa que interesa aquí es idéntica entre ambas, se encuentra en Germán José Bidart Campos: II Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino (Buenos Aires, EDIAR, 1993) pp. 149 a 155, como igualmente en Néstor Pedro Sagúes: I Elementos de Derecho Constitucional (Buenos Aires, Ed. Astrea, 1993) pp. 478 ff.

Otro ejemplo que corrobora la singularidad de la normativa fundamental chilena en el rubro se halla al confrontarla con lo dispuesto en la Constitución Peruana, publicada en el diario oficial "El Peruano" el 30 de diciembre de 1993. En esta Carta Fundamental no hay más disposiciones atinentes que las contenidas en sus artículos 96° y 97", ninguna de las cuales es afín a la nuestra.

Un examen del nuevo Código Político peruano puede encontrarse en Domingo García Belaúnde y Francisco Fernández Segado: La Constitución Peruana de 1993 (Lima, Ed. Jurídica Grijley, 1994) pp. 87-91.

En tercer lugar consigno el caso de México, cuya Constitución no contiene disposición alguna semejante a la chilena. Y la doctrina no hurga en el tópico, ni siquiera apoyándose en los denominados Poderes Implícitos. Al respecto, revísese Ignacio Burgoa: Derecho Constitucional Mexicano (México DF., Ed. Porrúa, 1994) pp. 553 ff y 692 ff.

Recuérdese, en fin, que las dos primeras Constituciones aquí mencionadas trazan tipos de gobierno semipresidenciales, rasgo que intensifica la potestad de la Cámara Política en cotejo con el sistema presidencial y que lo aparta más todavía de este último.

⁹ El asunto se halla examinado en mi ensayo citado en supra nota 5, pp. 10 a 12. En la doctrina extranjera, conveniente es consultar a Jesús González Pérez: "Actos Administrativos y Actos Políticos o de Gobierno", Revista de Derecho Administrativo N° 1 (Universidad de Buenos Aires, 1989) pp. 15 ff.

¹⁰ La doctrina chilena en el punto es imprecisa, carente de profundidad y, en ocasiones, equivocada.

En efecto y con referencia sólo a las publicaciones recientes menciono a Enrique Silva Cimma: Derecho Administrativo Chileno y Comparado. El Control Público (Santiago, Ed. Jurídica de Chile 1994), en cuyas páginas 61, 162 y 209 se limita la fiscalización parlamentaria a las subfunciones ejecutiva y administrativa del Gobierno. Mario Verdugo, Emilio Pfeffer y Humberto Nogueira, por otra parte, en su II Derecho Constitucional (Santiago, Ed. Jurídica de Chile 1994) p. 145, afirman que "La fiscalización se refiere a los actos del Presidente de la República y, por lo tanto, a los actos de todos los que, bajo sus órdenes, realicen las distintas autoridades y reparticiones gubernativas y administrativas que dependen de él".

En esas y otras fuentes doctrinarias se advierte la ausencia de un análisis hecho, exactamente, sobre el sentido de la subfunciòn política y que es la más delicada entre las que se llevan a cabo mediante los actos del gobierno, en cuanto fiscalizables por la Cámara de Diputados.

¹¹ Me ocupé del tema en "Vida Pública, Vida Privada y Derecho a la Información. Acerca del Secreto y su Reverso", III Revista de Derecho de la Universidad Austral de Chile (1992) pp. 13 ff.

¹² En acertada síntesis, el profesor Silva Cimma, en la p. 61 de su obra precipitada, afirma: "Pero en términos amplios, entendemos que todas estas atribuciones de control del Parlamento sobre la Administración y sus órganos son más bien programáticas, porque, en general, carecen de facultades específicas de imperio, y en seguida, porque no siempre se aplican con objetividad dado el sentido político que es de la esencia de la función parlamentaria. Es por eso que casi siempre su eficacia aparece dubitada como consecuencia de su íntima vinculación con el sistema de mayorías y minorías proclives o no al partido o combinación de partidos gobernantes".

¹³ Bertrand De Jouvenel: El Principado (Barcelona, Ed. del Centro, 1974) pp. 76-87.

¹⁴ Giovanni Sartori: Elementos de Teoría Política (Madrid, Alianza Universitaria, 1992), p. 200. Énfasis en el original.

¹⁵ Revísense los artículos 297° y siguientes del último Reglamento de la Cámara de Diputados (Valparaíso, Talleres "El Mercurio", 1994).

¹⁶ Comisión Nacional de Etica Pública: Informe sobre Probidad, Transparencia y Responsabilidad al Servicio de los Ciudadanos (Santiago, s/ed., julio de 1994), pp. 11 y 35.

Útil es señalar que dicha Comisión fue creada por el DS N° 423, del Ministerio del Interior, publicado en el Diario Oficial el 18 de abril de 1994, fijándosele un plazo máximo de 100 días, contado desde su constitución, para entregar el Presidente de la República un informe con proposiciones en el área de su competencia. Así ocurrió el 27 de julio de 1994.

¹⁷ Boletín N° 1.328-07 de la Cámara de Diputados, pp. 7 a 9. Énfasis agregado.

¹⁸ Id., p. 15.

¹⁹ Id., p. 17.

²⁰ Discrepo, consecuentemente, de la tesis sustentada por la Contraloría General de la República en sus dictámenes Nos 27.729 de 1991, 28.091 de 1992 y N° 27.951 de 1993, publicados en Gaceta Jurídica nos. 149 (1992) y 167 (1994). El primero de tales pronunciamientos entraña una nueva aseveración, indemostrada, pero desafortunadamente mantenida, en concepto de este autor, en los dos pronunciamientos citados y que lo siguieron.

²¹ Consúltense los artículos de Bernardino Bravo Lira sobre "Crisis de la República Ilustrada en Chile. El Presidente Montt y los Partidos (1857-61)" y, especialmente, de Enrique Brahm García titulado "La discusión en torno al Régimen de Gobierno en Chile, 1830-1840", incluidos en Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Chile (editora): Colección de Estudios Jurídicos en homenaje al Profesor Alejandro Silva Bascuñán (Santiago, Red Internacional del Libro, 1994), pp. 131 a 171 y 219 a 244, respectivamente.