Revista de Derecho, Vol. III N° 1-2, diciembre 1992, pp. 7-12

ESTUDIOS E INVESTIGACIONES

Sobre el nuevo gobierno regional chileno

José Luis Cea Egaña ^*

^* Exposición realizada el 24 de abril de 1992 en la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Austral de Chile.

I. INTRODUCCIÓN

Me referiré, en términos generales y someros, al sentido e importancia que asigno al nuevo gobierno regional chileno. Abordaré el tema desde el ángulo de los principios doctrinarios, formulando referencias más precisas a propósito de su marco constitucional y del proyecto de ley que, aprobado en general, finalizará su primer trámite durante las próximas semanas en la Cámara de Diputados.

Mi esperanza es que, de la exposición y debate consiguiente, resulte una contribución útil y en momento oportuno al estudio de aquel proyecto, pues pocas actividades sintetizan mejor que la de hoy el servicio que la universidad puede dar al legislador para el adecuado cumplimiento de su labor.

II. ¿QUÉ ES LA REGIÓN, LA REGIONALIZACIÓN Y EL GOBIERNO REGIONAL?

Entiendo la región como un hecho territorial, espacial o geográfico, vivido en común por su población en lo histórico, cultural, político y socioeconómico.

Por ende, la región no es una invención sino que una situación existente, un hecho constatable, singularizado por una conciencia típica, diferenciada y propia, intermedia entre la Nación que la excede y la comunidad local que es una fracción de ella.

Esa realidad puede y debe ser política y jurídicamente reconocida, organizada y regulada, pero no imaginada o creada de la nada, o sea, inventada, pues no es posible inventar lo que ya es, sino de normarlo para acercarlo a lo que puede llegar a ser.

La región como hecho real, gestado a través de varias décadas y hasta de siglos, es siempre susceptible de construirse y reconstruirse, en parte importante al menos, porque la conciencia que de ella detentan sus habitantes no es ajena a las subidas y descensos de las mareas de la historia¹. La construcción y reconstrucción de la región, entonces, es una obra permanentemente abierta a la libertad y, por lo mismo, a la acción humana, pero no "el resultado de un acto de voluntarismo político, artificial, aunque del todo necesario", como en su informe del proyecto de ley cuyo análisis nos ocupa sostiene la Comisión respectiva de la Cámara de Diputados².

El regionalismo, a su vez, es el sentimiento, cada vez más consciente y reflexivo, de identificación de la población con los valores, intereses y potencialidades de su ámbito espacial y cultural característico.

El regionalismo, entonces, es algo positivo y encomiable, desde que no es separatismo sino que propósito de participación y autonomía en la solución de los problemas para el desarrollo humano común, tanto de la región cuanto del Estado Nación; no es independentista, porque excluye la autoafirmación de la soberanía de la región al margen o en contra de la Nación; no es tampoco un fenómeno que pugne con el Estado Unitario Descentralizado ni con el paso culminante de este último al Estado Regional, porque la múltiple unidad del tal Estado no es sinónimo de uniformidad de las regiones que lo integran en un sistema nacional; en fin, el regionalismo no es una invención artificial, como he dicho, pues el hecho real que lo singulariza es secuela de antecedentes diversos objetivamente determinables y de larga duración, la consideración de las cuales marca los grados de un proceso que transcurre a partir de la desconcentración, avanza a la descentralización y encuentra su punto cimero en la regionalización.

El proceso de regionalización, por su parte, significa que la región y el regionalismo siguen adelante o progresan, no de golpe sino gradualmente, en la solución de sus problemas y en la integración al crecimiento de la calidad de vida, en el más vasto y rico sentido, de la Nación.

Tal proceso es esencialmente social y no se contrae al aparato estatal, premisa de la cual se sigue que no es suficiente reestructurar el Estado Gobierno para realizar la regionalización, porque es la Sociedad Nacional o Estado Nación la que tiene que asumir también un papel importantísimo en la descentralización máxima de sus organizaciones, decisiones y procesos económicos, culturales y sociales. No miremos, por ende, únicamente a lo que el Estado hace por la regionalización, sino que observemos también el esfuerzo que despliega la sociedad en esa misma dirección.

Concebido así, el proceso en análisis se conjuga con el moderno Estado Social, pluralista, subsidiario, intensamente democrático y cuya estructura de gobierno es descentralizada, salvo contadas excepciones, en lo político, normativo, judicial, administrativo y contralor.

El proceso de regionalización es la respuesta a múltiples dificultades con que tropieza la comunidad regional y la misma Nación en el cumplimiento del objetivo mencionado. Tal proceso, en otras palabras, es instrumental para resolver aquellas dificultades y no un fin en sí. Precisamente, el paso de la desconcentración a la descentralización y de ésta a la regionalización se comprende mejor en términos de esfuerzos por dar respuesta a las causas que originan el regionalismo.

Esas dificultades o causas del proceso que comento, sensibilizan y catalizan la conciencia regional, v.gr., en la tarea de:

- Adecuar la estructura y acción estatal a las necesidades y características regionales;

- Participar en las decisiones que afectan los intereses y aspiraciones de la comunidad regional;

- Distribuir y redistribuir con justicia y solidaridad la renta nacional para lograr el desarrollo armónico y equilibrado de todas y cada una de las regiones del país;

- Frenar el centralismo de la capital que, en el caso chileno, concentra las decisiones públicas, el 39,7% de la población del país, el 22% de la inversión estatal y el 43,5% de su producto geográfico bruto;

- Aportar, debatir y controlar la ejecución de las iniciativas regionales;

- En fin, promover el goce efectivo de los derechos y libertades públicas en una, democracia cotidianamente vivida.

En tal perspectiva, coincido con lo declarado en el mensaje del proyecto de ley que nos ocupa³, cuando afirma que el proceso de regionalización tiene como fundamentos - y agregaría que también son sus principales finalidades- satisfacer los requerimientos del sistema democrático, las demandas que plantea la expansión económica, las exigencias que se derivan de la modernización de la Administración Pública y los anhelos legítimos de las comunidades regionales.

III. REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE GOBIERNO REGIONAL ^**

Algunos han calificado a dicha reforma como el cambio de mayor profundidad y alcance hecho al Estado en el presente siglo. Otros, más moderadamente, le han asignado a esa reforma el rasgo de ser la mayor reestructuración del gobierno interior efectuada desde 1925. Personalmente, estimo que la modificación a la Carta Fundamental introducida por la Ley No 19.097, publicada en el Diario Oficial el 12 de noviembre de 1991 es, sin duda, de gran envergadura y relevancia, pero que se sitúa a medio camino en la satisfacción de los propósitos a que ya me he referido.

Para explicar mi posición, permítaseme decirles que la reforma señalada mantiene la forma unitaria de nuestro Estado⁴, a lo cual adhiero por principio. Pero que, en punto a los cambios, ellos no tienen la magnitud que muchos le han atribuido.

En efecto, la reforma consagra un Estado unitario descentralizado, o desconcentrado en su caso, de acuerdo a lo que disponga la ley, es decir, el proyecto que hoy examinamos. Pues bien, la descentralización y desconcentración referidas son, al tenor de la reforma, procesos únicamente administrativos, no políticos, legislativos ni judiciales. En otras palabras, son procesos que atañen sólo a una de las tres subfunciones del Gobierno, quiero decir a la subfunción administrativa, la cual consiste en satisfacer, de manera regular y continua, las necesidades de la comunidad a través de los servicios públicos y demás organismos creados por la ley para ese objeto⁵. Consiguientemente, el proceso de regionalización no abarca las subfunciones ejecutiva y política del Gobierno y tampoco, lo reitero, los rubros legislativo y judicial.

La reforma, entonces, impone a la ley la tarea de hacer que la administración de nuestro Estado Unitario sea funcional y territorialmente descentralizada, así como también que lo hoy concentrado en los ministerios y servicios públicos que funcionan en Santiago pase a ser, con las salvedades del Ministerio del Interior, de Relaciones Exteriores, de Defensa y Secretaría General de la Presidencia, territorialmente desconcentrado en las regiones⁶.

Es nítido, en consecuencia, que la reforma no contempla un Estado Regional - como el de Italia, España e, incluso, el país centralizador por excelencia que era Francia hasta 1982⁷- , porque esta forma estatal es aquella en que se reúnen los siguientes requisitos copulativos:

Primero, los órganos regionales tienen personalidad jurídica de derecho público, funciones, atribuciones y patrimonio propios;

Segundo, los integrantes de los órganos regionales son democráticamente elegidos por el cuerpo electoral de la región mediante sufragio universal y en votación directa;

Tercero, esos órganos regionales reciben de la Constitución competencia para darse sus propios estatutos, o sea, para dictar y ejecutar con autonomía el derecho que rige en las comunidades territoriales respectivas, si bien respetando la Carta Fundamental y las leyes del país, y

Cuarto, la administración, la jurisdicción y el control en general se realizan por organismos regionales autónomos, no dependientes de, ni subordinados jerárquicamente, a las autoridades correspondientes de la capital, aunque sean éstas las que retengan la facultad de revisar, sólo a posteriori y por la vía de la tutela si son entes administrativos o del control de constitucionalidad y legalidad en los demás casos, lo resuelto en ciertos y graves asuntos en la sede regional.

Quede claro, consiguientemente, que los enunciados son requisitos mínimos y copulativos, por lo que la ausencia de uno o más de ellos, superlativamente de los dos primeros, nos sitúa en el ámbito de la desconcentración o en la fase inicial de la descentralización, pero no en lo característico del Estado Regional.

En favor de la reforma, sin embargo, cabe sostener que ella fue concebida sólo como una etapa, seria e importante según lo he dicho, en el largo y difícil proceso de regionalización, el cual, evidentemente, requiere muchas décadas y variadas fases sucesivas.

Pese a ello, opino que el Poder Constituyente pudo haber avanzado más hacia la meta de un auténtico Estado Regional. Tal vez, la voluntad política para hacerlo quedó demasiado encuadrada en el rígido acuerdo del Gobierno y la oposición que hizo posible la reforma, después del fracaso de aquella destinada a restablecer la democratización de los municipios⁸. Pero tal vez, faltó también madurez para decantar los conceptos, despejar dudas, afirmar propósitos y así aproximarse más al Estado Regional, el cual, entiéndase bien, no es lo mismo que Estado Unitario Desconcentrado ni Descentralizado, menos aún, ese Estado es equiparable a la planificación, como tampoco identificable con simples medidas de deslocalización territorial del recinto en que funciona una institución o la delegación revocable del ejercicio de algunas de sus potestades.

IV. OBSERVACIONES AL PROYECTO

Cerraré mis comentarios con unas pocas reflexiones sobre el proyecto de ley de gobierno regional. Especialmente me interesa destacar a tiempo, para contribuir a aclararlas o corregirlas, ciertas omisiones y deficiencias jurídicamente ostensibles y que, de no ser subsanadas, pueden suscitar agudos dilemas en la interpretación y aplicación del ordenamiento legal en gestación.

Siguiendo el texto del nuevo artículo 1008 de la Constitución⁹, el proyecto versa sobre el Gobierno Regional, el cual y empero, sólo administra. ¡Qué difícil resulta conjugar expresiones tan opuestas, salvo que concluyamos que el gobierno regional no es tal, pues su competencia es únicamente administrativa!;

Se trata de un Gobierno Regional pero que debe esperar la iniciativa del Intendente para que el Consejo respectivo se pronuncie sobre los asuntos más importantes, por ejemplo, la aprobación de las normas reglamentarias regionales, el presupuesto respectivo y tanto los planes como las estrategias regionales de desarrollo;

Es un Gobierno Regional cuya autoridad máxima sirve a dos señores. El Intendente es, en efecto, una institución bifronte, un órgano que evoca al dios Jano porque es, simultáneamente, gobernante y el ejecutivo y motor del Consejo Regional;

Trátase de un Consejo Regional que no es elegido por sufragio universal directo y cuyos miembros la ciudadanía de la región no puede ni siquiera presentar como candidatos. Así es a raíz de que, aplicando un método indirecto o de segundo grado, ya desterrado de nuestra democracia, serán los concejales de las comunas que integran la región quienes presentarán las candidaturas y elegirán a los concejales miembros de tal cuerpo colegiado;

Por otra parte, estamos de cara a un Gobierno Regional que tiene la potestad normativa de dictar los reglamentos regionales, cuya naturaleza, jerarquía y control jurídico ni se perfilan en el proyecto. Me pregunto ¿Habrá toma de razón en punto a ellos?, ¿podría insertarse tal potestad en alguna competencia de control preventivo de supremacía por el Tribunal Constitucional?, ¿quién resuelve las contradicciones entre aquellos reglamentos regionales, de una parte, y la Constitución y las leyes, de otra?, ¿cabría sólo el control de constitucionalidad y legalidad a posteriori o tiene que ser preventivo, incluyendo además el control administrativo interno y externo?

Es un Gobierno Regional que fiscaliza al Intendente en ciertas materias, pero que no es fiscalizado, pues no puede la Cámara de Diputados aplicarle la potestad que le otorga el artículo 48 Nº 1 de la Constitución;

¿Puede llamárselo Gobierno Regional si, tácita e implícita pero inequívocamente, debe presumirse constitucionalmente autónomo o como mínimo autárquico, no integrante del sector descentralizado de la Administración Pública, a pesar que se relaciona con el Presidente de la República a través del Ministerio del Interior?

¿Es un genuino Gobierno Regional aquel cuyos miembros carecen de inviolabilidad, de fuero y las facultades del cual no incluye la de imperio para hacer cumplir sus decisiones?

Es un Gobierno Regional cuyo único órgano de participación socioeconómica lo es a nivel provincial y con carácter meramente asesor.

Por último, sin afán crítico pequeño y de buena fe me pregunto y les pregunto a ustedes ¿en qué medida es ese un Gobierno Regional capaz de satisfacer - y no de frustrar- las legítimas demandas de regionalización que sienten los chilenos?

CONCLUSIONES

La última reforma constitucional trazó un Estado Unitario administrativamente descentralizado, y desconcentrado en determinados casos, en los términos que señale la ley. No es, entonces, un Estado Regional el establecido por aquella reforma.

Puede agregarse que la descentralización funcional y territorial que la reforma contiene deviene, en definitiva, expresiva de un grado intermedio de tal proceso, pues las autoridades regionales no son elegidas directamente por la ciudadanía de la región a través del sufragio universal, gozan sólo de autarquía normativa y el Consejo Regional queda limitado en importantes materias a la iniciativa del Intendente, quien es de la exclusiva confianza del Presidente de la República.

El denominado Gobierno Regional tiene, en suma, competencia sólo administrativa y no política ni legislativa.

La reforma es importante, porque significa un avance -cualitativo y cuantitativo - en el proceso que lleva desde la desconcentración a la descentralización y de ésta a la regionalización política, normativa, judicial, y contralora, sin llegar al Estado Federal, porque el gobierno en el Estado Regional no puede disponer del territorio de la región, carece de potestad constituyente y sus decisiones quedan sometidas al control a posteriori de supremacía constitucional y de legalidad que incumbe a las respectivas instituciones nacionales¹⁰.

La dificultad de conjugar nuestra arraigada forma unitaria de Estado y tipo de gobierno presidencial fuerte, de un lado, con una descentralización integral, de otro, explica el progreso limitado de tal reforma. En la senda abierta, sin embargo, es posible seguir adelante hacia dicha descentralización plena, aunque no lleguemos a configurar un Estado Regional. Empero ¿es esta última forma estatal la adecuada para resolver los problemas suscitados por el centralismo en Chile?, ¿es el Estado Regional el que anhelan no sólo las regiones sino que todos los chilenos?

NOTAS

¹ Juan Ferrando Badía: Estudios de Ciencia Política y de Teoría Constitucional (Madrid, Editorial Tecnos, 1988) p. 364. Rupert B. Vance: "Región", en IX Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales (Madrid, Ed. Aguilar, 1979) pp. 161-164. Por último, consúltese en el tópico los artículos de José Luis Rivero Ysern, Pedro Cruz Villalon e Ignacio de Otto, publicados en Sebastián Martín Retortillo (coordinador): IV Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría (Madrid, Ed. Civitas, 1991) pp. 3301 ff.

² Informe de la Comisión de Gobierno Interior, Regionalización, Planificación y Desarrollo Social evacuado el 4 de abril de 1992, contenido en el Boletín Nº8 589-06-1 de la Cámara de Diputados, pp. 13 y 14.

³ Mensaje Nº 330-323, fechado el 6 de enero de 1992, p. 1.

⁴ El nuevo texto del artículo 3° de la Constitución es el siguiente:

"El Estado de Chile es unitario, su territorio se divide en regiones. Su administración será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley". Útil es también transcribir el nuevo texto del artículo 103° de la Carta Fundamental: "La ley deberá determinar las formas en que se descentralizará la administración del Estado, así como la transferencia de competencias a los gobiernos regionales. Sin perjuicio de lo anterior, también establecerá, con las excepciones que procedan, la desconcentración regional de los ministerios y de los servicios públicos. Asimismo, regulará los procedimientos que aseguren la debida coordinación entre los órganos de la administración del Estado para facilitar el ejercicio de las facultades de las autoridades regionales".

⁵ Artículo 25 de la Ley Nº8 18.575 de 1986, Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.

⁶ Para un mayor análisis de la reforma constitucional que comentaré véanse los artículos de Humberto Nogueira, Zarko Luksic y Francisco Vives Dibarrat, incluidos en Universidad Diego Portales: Cuadernos de Análisis Jurídico Nº 20 (1992) pp. 9 ff.

⁷ Ley N° 18.213 del 2 de marzo de 1982.

⁸ Acuerdo del 21 de agosto de 1991, cuya parte medular se encuentra en el texto actualizado de la Constitución, publicado por el Diario Oficial en su Serie de Leyes Anotadas y Concordadas.

⁹ El precepto citado prescribe: El gobierno de cada región reside en un Intendente que será de la exclusiva confianza del Presidente de la República. El Intendente ejercerá sus funciones con arreglo a las leyes y a las órdenes e instrucciones del Presidente de la República, de quien es su representante natural e inmediato en el territorio de su jurisdicción.
La administración superior de cada región radicará en un gobierno regional que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de la región.
El gobierno regional estará constituido por el Intendente y el consejo regional. Para el ejercicio de sus funciones, el gobierno regional gozará de personalidad jurídica y tendrá patrimonio propio.".

¹⁰ Ferrando Fadía, op. cit., p. 611.