Revista de Derecho, Vol. III N° 1-2, diciembre 1992, pp. 35-38
ESTUDIOS E INVESTIGACIONES
Proposiciones de modificación
al Proyecto de Ley sobre Gobierno y Administración Regional
Maximiano Errázuriz Eguiguren
Profesor de Derecho Romano
Agradezco a la Facultad de Derecho de la Universidad Austral de Chile que, a partir de este año, me haya dado el privilegio de ser profesor en su Escuela de Derecho y, ahora, la oportunidad de exponer de manera precisa mis observaciones al Proyecto de Ley sobre Gobierno y Administración Regional, en el marco de este seminario.
I. OBSERVACIONES GENERALES
1. La regionalización debe considerar la realidad de cada zona geográfica del país para constituir una región buscando semejanzas y afinidades locales. Hay regiones que no cumplen este requisito, como la X Región de Los Lagos que, por su extensión, debiera dividirse en dos: Valdivia y Osorno por un lado y Llanquihue y Chiloé por el otro. Esto no traería aparejado el problema de un aumento en el número de senadores debido a que Valdivia y Osorno eligen dos y Llanquihue y Chiloé eligen otros dos.
2. No hay regionalización sin asegurarle a las regiones un mínimo, dentro del Presupuesto de la Nación de cada año. Ese mínimo debiera ser un cinco por ciento del Presupuesto Nacional, como se aprobó en la Comisión de Estudios de la Constitución de 1980. De otro modo, el financiamiento del FNDR queda entregado a las mayorías parlamentarias. Yo habría sido partidario de establecer ese cinco por ciento en la Constitución pero si no se hizo, puede incorporarse en esta ley.
II. OBSERVACIONES PUNTUALES
1. Gobernadores en cabeceras de Región. No tiene sentido la presencia de gobernadores en las capitales provinciales cabeceras de región. La experiencia revela que en ellas, el Intendente y el Alcalde absorben al Gobernador.
Proposición concreta. Sustituir el inciso 1a del artículo 3a del proyecto por el siguiente:
"En cada provincia que no sea capital regional existirá una gobernación que será un órgano territorialmente desconcentrado del Intendente. Estará a cargo de un Gobernador, quien será nombrado y removido libremente por el residente de la República".
El inciso segundo se mantiene igual.
2. Funciones delegadas por el Gobernador. El inciso primero del Art. 4° establece que "el Gobernador tendrá todas las atribuciones que el Intendente le delegue...".
Más adelante, en el inciso segundo del Art. 5° señala que el Gobernador puede delegar, en el delegado que nombre, las atribuciones o facultades específicas que él mismo determine.
Parece aconsejable limitar esta delegación a atribuciones propias del Gobernador y no que pueda delegar facultades que, a su vez, le ha delegado el Intendente.
Proposición concreta. En el inciso segundo del Art. 5°, última parte, queda así:
"En el acto de la delegación, el Gobernador determinará las facultades específicas que le delegue, el plazo de su desempeño y el ámbito territorial en que ejercerá competencia. El Gobernador no podrá delegar facultades que a su vez le hayan sido delegadas por el Intendente".
3. Proyectos municipales al FNDR. Las comunas pequeñas tienen municipalidades con poco personal y están en desventaja frente a las más grandes en cuanto a la posibilidad de elaborar proyectos que postulen con éxito al Fondo Nacional de Desarrollo Regional. Sena útil que entre las funciones del gobierno regional se incluya de manera expresa, el asesoramiento a las municipalidades en proyectos que postulen al FNDR y no sólo en la formulación de sus planes y programas de desarrollo.
Proposición concreta. Sustituir la letra e) del Art. 16 del proyecto en la forma siguiente:
"e) Asesorar a las municipalidades, cuando estas lo requieran, en la formulación de sus planes y programas de desarrollo y especialmente en la elaboración de proyectos que puedan acceder al Fondo Nacional de Desarrollo Regional".
4. Norma inconstitucional. El Art. 102 de la Constitución Política, tanto el actual como el proyecto de reforma a este artículo que se trata conjuntamente con el proyecto en estudio sobre Gobierno y Administración Regional, entrega al Consejo Regional la aprobación de los planes de desarrollo de la región y el proyecto de presupuesto.
Recogiendo dicha norma constitucional, el proyecto, en su artículo 24, reitera dicha facultad al Consejo Regional disponiendo que "si el Consejo no se pronunciare en el citado plazo (le da 30 días), se presumirá su acuerdo y regirá lo propuesto por el Intendente".
En otras palabras, la ley entrega al Intendente, ante el silencio del Consejo Regional, una atribución que la Constitución entrega de manera exclusiva y excluyente a dicho Consejo.
En la Ley Orgánica Constitucional sobre Consejos Regionales de Desarrollo No 18.605 de 1987, una norma igual fue declarada inconstitucional. En efecto, la segunda parte del artículo 30 de la citada ley decía, refiriéndose a la misma materia: "Si el Consejo no se pronunciare en el citado plazo (que también era de treinta días), se presumirá el acuerdo de éste y regirá lo propuesto por el Intendente".
Dicha norma fue declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional en fallo de 26 de enero de 1987. En su considerando 9° y siguientes dice:
"9. Que el artículo 30 del proyecto remitido establece: "El pronunciamiento del Consejo para la aprobación y modificación de las materias a que se refiere el artículo 23 y la letra a) del artículo 24, deberá emitirse dentro del plazo de treinta días, contado desde la fecha en que sea convocado para tales efectos. Si el Consejo no se pronunciare en el citado plazo se presumirá el acuerdo de éste y regirá lo propuesto por el Intendente.
"Por su parte, la letra a) del artículo 24 del proyecto, reiterando lo prescrito en el inciso segundo del artículo 102 de la Constitución Política, dispone que corresponderá exclusivamente al Consejo resolver la distribución del fondo regional de desarrollo.
"10. Que de la relación de las normas antes transcritas deriva que si el respectivo Consejo no se pronuncia sobre la forma de distribuir el señalado fondo dentro del plazo fijado por la ley debe entenderse que tal distribución la efectuará el Intendente conforme a la propuesta que al efecto hubiere formulado.
"11. Que esta norma del artículo 30 del proyecto es inconstitucional, por cuanto vulnera lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 102 de la Carta Fundamental, al entregar al Intendente en un determinado evento una facultad que ese precepto constitucional establece que es propia y exclusiva del Consejo Regional de Desarrollo. El legislador no puede atribuir al silencio o a la inacción de un órgano estatal un efecto jurídico que se contraponga con lo preceptuado por la Constitución Política".
"12. Que, en consecuencia, debe eliminarse del artículo 30 del proyecto la frase que expresa: "y la letra a) del artículo 24".
Proposición concreta. Para el inciso primero no tengo, en cambio en el caso del inciso segundo del artículo 24, que señala que si hay discrepancia entre el Intendente y el Consejo (sobre una materia que requiere acuerdo del Consejo) prima la proposición del Intendente, podría evitarse la declaración de inconstitucionalidad estableciéndose que prima la opinión del Consejo entendiéndose que ésta fue la proposición del Intendente.
Se propone reemplazar el inciso segundo del Art. 24 por éste:
"En caso de existir discrepancias entre el Intendente y el Consejo Regional con motivo del pronunciamiento sobre las materias señaladas en el inciso anterior, primará la proposición del Consejo, entendiéndose que ésta ha sido la última proposición del Intendente".
5. Dependencia del gobierno regional. Para que haya una efectiva regionalización es indispensable que los gobiernos regionales se vinculen directamente con el Presidente de la República y no a través del Ministerio del Interior. En tal caso no hay verdadera descentralización ni autonomía.
El artículo 94 del proyecto señala: "Los gobiernos regionales, los intendentes y los gobernadores se relacionarán con el Presidente de la República a través del Ministerio del Interior".
Se pone en un mismo plano a intendentes y gobernadores con el gobierno regional, lo que no es adecuado.
Proposición concreta. Se sustituye el artículo 94 por el siguiente:
"Artículo 94. Los intendentes y los gobernadores se relacionarán con el Presidente de la República a través del Ministerio del Interior".
6. Falta de autonomía financiera. Aproximadamente el 75 por ciento del Fondo Nacional de Desarrollo Regional está constituido por recursos provenientes del exterior, a través del Banco Interamericano de Desarrollo, BID.
El artículo 74 del proyecto señala que los proyectos financiados con créditos externos deberán cumplir los requerimientos derivados de los respectivos contratos de préstamo, lo que es razonable. Sin embargo, agrega "conforme a las instrucciones emanadas del organismo ejecutor correspondiente". Ese organismo no es otro que la Subsecretaría de Desarrollo Regional del Ministerio del Interior.
Proposición concreta. Eliminar del artículo 74 la frase "conforme a las instrucciones emanadas del organismo ejecutor correspondiente".
7. Candidaturas a consejeros regionales. El inciso segundo del artículo 79 comienza diciendo: "Las candidaturas (a consejeros regionales) deberán ser presentadas por uno o más concejales de la respectiva provincia".
En otras palabras, los concejales proponen a los candidatos y luego ellos mismos votan por los que han propuesto.
Parece mejor permitir que otras entidades o cuerpos intermedios también puedan presentar candidatos, tales como los gremios, asociaciones, la Sociedad de Fomento Fabril, la Confederación de la Producción y el Comercio, alguna Unión Comunal de Juntas de Vecinos, etc. Eso resulta más democrático.
Proposición concreta. Sustituir la primera parte del inciso segundo del artículo 79 por la siguiente:
"Las candidaturas podrán ser presentadas por uno o más concejales de la respectiva provincia o por cualquiera entidad o cuerpo intermedio con personalidad jurídica en la provincia".