Revista de Derecho, Vol. III N° 1-2, diciembre 1992, pp. 53-64
ESTUDIOS E INVESTIGACIONES
La Supremacía Constitucional y los Autos-Acordados
(A propósito del Auto-Acordado de la Corte Suprema de 24 de junio de 1992 sobre el Recurso de Protección)
Jorge Enrique Precht Pizarra
Profesor de Derecho Administrativo
I. BASE CONSTITUCIONAL DEL AUTO-ACORDADO SOBRE EL RECURSO DE PROTECCIÓN
El inciso final del artículo 2° del Acta Constitucional N° 3 expresó: "La Corte Suprema dictará un auto-acordado que regule la tramitación de este recurso". Dicha Corte dio cumplimiento a este mandato del Acta el 29 de marzo de 1977.
Ya desde entonces este auto-acordado ha sido blanco de numerosas críticas por la doctrina y por el foro:
Podemos resumirlas en lo siguiente:
1°) La norma constitucional no señaló plazo alguno para interponer el recurso y no corresponde a un auto-acordado establecerlo;
2°) El plazo es demasiado breve si se considera la naturaleza de los derechos involucrados;
3°) Como los agravios derivan generalmente de situaciones fácticas, resulta muchas veces difícil precisar el momento en que el afectado tiene conocimiento del menoscabo a su derecho;
4°) En el caso de las omisiones ilegales o arbitrarias el inicio del cómputo del plazo resulta aún más dificultoso;
5°) Colisión entre el recurso de queja y el de protección: Conforme al auto-acordado no procede el recurso de casación y en principio no debería proceder tampoco el recurso de queja. Así escribe Mario Verdugo: "Resulta inexplicable que una Sala de la Excma. Corte Suprema haya admitido a tramitación y en definitiva acogido un recurso de queja interpuesto contra un fallo que, conforme a la normativa del propio Auto-Acordado, se encontraba firme y por lo tanto no susceptible de recurso alguno" (Gaceta Jurídica No 60, Sección Corte Suprema, Materia Civil, página 20).
Otras críticas y sugerencias se encuentran resumidas en Eduardo Soto Kloss: El recurso de protección. Orígenes, Doctrina y Jurisprudencia, Editorial Jurídica de Chile, 1982, página 232 y siguientes (en especial páginas 301 a 306).
Ahora bien, el grave problema a resolver consiste en determinar si es constitucional ahora corregir dichos defectos por un auto-acordado o si es necesaria una ley o una reforma constitucional para hacerlo.
A mi juicio, la competencia de la Corte Suprema para dictar autos-acordados substantivos sobre el recurso de protección se agotó el 29 de marzo de 1977 y en parte alguna de la Constitución de 1980 se consignó o renovó la potestad de la Corte para dictar un nuevo auto-acordado de ese tipo.
La doctrina tradicional chilena y del H. Senado de la República en especial ha sido apegarse a la habilitación legal expresa para ejercer potestades públicas, a rechazar enfáticamente el recurso a la analogía en derecho público y a interpretar estrictamente el artículo séptimo de la Constitución a saber que: "Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley".
"Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que lo que expresamente se les haya conferido en virtud de la Constitución o las leyes". "Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale".
Ahora bien, en parte alguna de la Constitución de 1980 se autoriza a la Excma. Corte Suprema a dictar un auto-acordado substantivo sobre el recurso de protección. No puede entenderse vigente la autorización dada en el Acta Constitucional N° 3 de 11 de septiembre de 1976 y utilizada en 1977, pues la entrada en vigencia de la Constitución de 1980 derogó todo precepto contrario y no contemplado en ella. Cuando se estimó que ciertas disposiciones legales deberían quedar vigentes se hizo expresa mención de ellas en las disposiciones transitorias de la propia Constitución.
Lo dicho, esto es, la absoluta incompetencia de la Corte Suprema para dictar un auto-acordado substantivo sobre el recurso de protección, se deriva, asimismo, del estudio de las Actas de la Constitución de 1980.
En efecto, la Comisión Ortúzar en el Proyecto enviado al Presidente de la República de entonces señalaba en el inciso final del artículo 20: "La Corte Suprema dictará un auto-acordado que regule la tramitación de este recurso".
Es decir, se habilitaba constitucionalmente a la Corte para dictar un nuevo auto-acordado que pudiere entrar a regular aspectos de fondo del recurso.
Ello no figura en el texto actual de la Constitución. No hay tal expresa potestad, ni la Corte podría arrogarse tales derechos.
Pero, más aún, la propia habilitación propuesta otrora por la Comisión Ortúzar, no autorizaba a la Corte para entrar en materias substantivas. En efecto, en la sesión N° 215, celebrada el día 26 de marzo de 1976, "el señor Silva Bascuñan pregunta si existe la convicción de que con el solo texto y sin quedar entregada al legislador o a la Corte Suprema la reglamentación del recurso, éste va a tener vida".
"El señor Ortúzar (Presidente) expresa que este recurso de protección no sólo va a tener, sino que tiene vida en los términos en que se ha consignado, de lo que conviene dejar expresa constancia en actas, porque evidentemente que perdería toda su eficacia lo que se ha dicho, al quedar entregada a la dictación de una ley que reglamentara el recurso. Además - agrega - la Corte Suprema tiene facultades para dictar el auto-acordado que estime conveniente a fin de hacer más eficaz y más rápida la tramitación del procedimiento".
Esta naturaleza adjetiva de los autos-acordados la ha sostenido una connotada doctrina: Miguel Otero Lathrop, Apuntes Curso de Derecho Profundizado, Recursos Especiales, Facultad de Derecho, Universidad de Chile, Segundo Semestre 1984. Del mismo autor: El Recurso de Protección, Fines, Requisitos y Naturaleza Jurídica, Revista de Derecho Público, 21-22, 1977, páginas 219 a 225. El Recurso de Protección. Modificaciones Legales del Sexenio 1973-1979 (Varios Autores). Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1979. Juan Manuel Errázuriz G. y Jorge Miguel Otero A.: Aspectos Procesales del Recurso de Protección, Editorial Jurídica de Chile, marzo 1989.
Por lo demás, la eliminación de este inciso final por el Consejo de Estado responde a idénticas razones, esto es, el que la Corte Suprema carece de facultades para regular substantivamente el recurso de protección y sólo tiene sus tradicionales facultades económicas.
En el Acta de la sexagésima quinta sesión celebrada el 13 de marzo de 1979 se lee en la página 414: "El Consejero, señor Philippi, considera innecesario el inciso final, dado que la Corte Suprema posee la facultad de dictar autos-acordados, por lo que, si se establece tal inciso se llega a la absurda conclusión de que dicho auto-acordado tiene la jerarquía de norma constitucional. Don Enrique Ortúzar explica que en la fecha en que se redactó la norma observada, no se había dictado aún ningún auto-acordado sobre tan importante materia. Concuerda con que ahora el precepto resulta innecesario. Por unanimidad se acuerda suprimir el inciso final del artículo 20 del anteproyecto".
Por lo tanto, el único apoyo constitucional actual de los Tribunales Superiores de Justicia para dictar autos-acordados es la superintendencia directiva, correccional y económica de la Corte Suprema consagrada en el artículo 79 de la Constitución y eventualmente sus facultades conservadoras.
II. LAS FACULTADES ECONÓMICAS DE LA CORTE SUPREMA Y LOS AUTOS-ACORDADOS
El artículo 3° del Código Orgánico de Tribunales expresa que los Tribunales tienen las facultades Conservadoras, Disciplinarias y Económicas que se les asignan en los respectivos títulos de este Código, además de las contempladas en los artículos 1° y 2°.
En la obra de Manuel E. Ballesteros: "Ley de Organización y Atribuciones de los Tribunales en Chile", tomo I, página 15, se señala el sentido que se le dio a la expresión "Económica": Comprensiva de "dictar autos-acordados y tomar medidas o adoptar disposiciones de carácter judicial relativas a la policía judiciaria".
José Quezada Meléndez, en su libro: "Derecho Procesal Civil Chileno. La jurisdicción", Editar Editores, sin fecha, página 189, señala que "la económica es una facultad derivada que tienen los Tribunales para reglamentar o establecer medidas que tienden al mejor ejercicio de la función del Servicio Judicial". Don Manuel Urrrutia señala como tal la que comprende: "todas las medidas que acuerden los Tribunales para el mejor desempeño de la facultad jurisdiccional" (Urrutia Salas, M.: "Manual de Derecho Procesal", 1949, Editorial Jurídica de Chile) y don Carlos Anabalón expresa que "Son las que sirven para regular y mejorar la economía judicial, más bien dicho, la administración o el servicio judicial en todos sus aspectos" (Carlos Anabalón: "Tratado Práctico de Derecho Procesal Chileno", tomo I, página 9, Ediciones Universidad de Chile, 1944).
En consecuencia, si son sinónimas las expresiones facultades administrativas o facultades económicas que señala la ley, los autos-acordados no pueden convertirse ni en el ejercicio de facultades jurisdiccionales ni en el ejercicio de facultades legislativas, a lo menos de lo que ya ha sido legislado, pues como dice Patricio Aylwin: "Las normas jurídicas de carácter general que dicta la Corte Suprema de Justicia por medio de "autos acordados" participan de los caracteres de una ley en cuanto norma creadora de derecho" (Apuntes de Derecho Administrativo, tomo I, página 13, Editorial Universitaria, 1962).
Así es, como bien dice don Carlos Andrade Geywitz "Llámase autos-acordados las determinaciones que toma la Corte Suprema o alguna Corte de Apelaciones para corregir el Servicio Judicial. Entre las principales medidas que se adoptan, figura el desarrollo de las materias que no han sido consideradas en la legislación procesal" (Elementos de Derecho Constitucional Chileno, Editorial Jurídica de Chile, 1963, página 596).
También sostiene tal posición el profesor don Humberto Nogueira Alcalá en un Informe en Derecho de 18 de agosto de 1992: "Los autos-acordados no pueden como normas jurídicas que deben actuar dentro del cuerpo específico que les asigne la Constitución y el Código Orgánico de Tribunales, en virtud del principio de separación de poderes y de distribución de funciones entre los distintos órganos del Estado, invadir la función legislativa que está reservada por la Constitución a los órganos colegiados -Presidente de la República y Congreso Nacional- excluyendo de esta potestad al Poder Judicial" (páginas 2 y 3).
III. EL NUEVO AUTO-ACORDADO SOBRE RECURSO DE PROTECCIÓN Y EL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ClVIL
Este artículo sostiene que el Auto-Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales, dictado el 24 de junio de 1992 (Diario Oficial de 27 de junio de 1992), invocando el artículo 79 de la Constitución Política y artículo 96 N° 4 inciso final, del Código Orgánico de Tribunales, excede las facultades económicas de la Corte Suprema y altera lo dispuesto en una ley vigente, esto es, el Código de Procedimiento Civil, en los siguientes aspectos, además de afectar la propia Constitución:
1°) El inciso 2° del N9 3 del auto-acordado pugna con lo señalado en el artículo 20 de la Carta Fundamental. Conforme al artículo 20 es obligación constitucional de la Corte de Apelaciones "adoptar de inmediato las providencias que juzgue necesarias para restablecer él imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado". Por el contrario, el auto-acordado indica que la Corte ordenará traer los autos en relación "y dispondrá agregar extraordinariamente la causa a la tabla del día subsiguiente".
Lo dispuesto hoy por la Corte, bajo ciertas circunstancias, podría llevar a la indefensión del afectado y no se ajusta al claro mandato del constituyente.
2°) El artículo 189 del Código de Procedimiento Civil dispone en el inciso segundo que el plazo para apelar tratándose de sentencias definitivas es de diez días. El propio auto-acordado en el Nº 5, inciso 2º, señala que la resolución que se dicta al fallar un recurso de protección tiene el carácter de sentencia definitiva. Sin embargo, deja en cinco días hábiles el plazo para apelar ante la Corte Suprema, con lo que es patente que, en el mero uso de facultades económicas, ha modificado un expreso texto legal. Si se estimara que el auto-acordado de 29 de marzo de 1977 tuvo rango legal también sería propio de ley el aumentar el plazo de 24 horas fijado entonces a los cinco días hábiles que fija hoy por sí ante sí la Corte Suprema.
La inconveniencia de esta modificación ha sido puesta de relieve por el profe sor Eduardo Soto Kloss, quien escribe: "De 24 horas - que estableciera el Auto-Acordado de 1977- se ha saltado a los cinco días hábiles. Si la protección es una vía procesal prevista para dar pronto remedio a la víctima de un agravio en el ejercicio de un derecho fundamental, no se justifica en modo alguno un plazo tan dilatado de cinco días hábiles para apelar, puesto que interesa que si se acoge la acción el recurrido plantee de inmediato su oposición, y si se rechaza el recurrente llegue pronto a la Corte Suprema para que pueda ésta conocer del asunto y decida o confirmar o revocar acogiéndola. Ya en 1981 hacíamos ver lo impropio de admitir el Recurso de Queja en la protección precisamente por el plazo mayor que ello significaba y la dilación en la decisión..." (En Informe Constitucional. Informe 373, Santiago, 13 de agosto de 1992, página 4).
3°) Conforme al artículo 189 del mismo Código las apelaciones deben ser fundadas. Ese es el principio general pues el inciso primero dice "La apelación deberá interponerse en el término fatal de cinco días, contados desde la notificación de la parte que entabla el recurso, deberá contener los fundamentos de hecho y de derecho en que se apoya, y las peticiones concretas que se formulan".
Conforme al auto-acordado la apelación en cambio no necesitará ser fundada (No 6 del auto-acordado).
Pero, el Código de Procedimiento Civil señala perentoriamente "cuando" la apelación no deberá fundarse y su texto ha sido alterado por el auto-acordado, que no es una ley.
En efecto, dice el Código que: "En los procedimientos o actuaciones para los cuales la ley establezca la oralidad, se podrá apelar en forma verbal siempre que someramente se señalen los fundamentos de hecho y de derecho del recurso y se formulen peticiones concretas, de todo lo cual deberá dejarse constancia en el acta respectiva" (inciso tercero del artículo 189).
Repito, en este caso, no nos encontramos frente a una ley sino frente a un auto-acordado que altera la expresa disposición de un código que determina las condiciones y ocasión en que la apelación puede no ser fundada.
4°) La regla general es que la apelación se verá "en cuenta" "dentro de los cinco días de que sea ordenada". Es lo que dice el N° 7 del auto-acordado: "Recibidos los autos en la Secretaría de la Corte Suprema, el Presidente del Tribunal ordenará dar cuenta preferente del recurso en alguna de las Salas indicadas en los artículos 99 y 101 del Código Orgánico de Tribunales, según proceda, la cual, si lo estima conveniente, o se le solicita con fundamento plausible podrá ordenar traerlo "en relación" para oír a los abogados de las partes, en cuyo caso se agregará extraordinariamente el recurso a la tabla respectiva, de la misma Sala".
Sin embargo, el artículo 199 del Código de Procedimiento Civil dispone otra cosa. No exige aquel fundamento plausible para solicitar autos en relación. De acuerdo al Código: "La apelación de toda resolución que no sea sentencia definitiva se verá en cuenta, a menos que cualquiera de las partes, dentro del plazo para comparecer en segunda instancia solicite alegatos".
Es claro entonces que ha habido por vía del auto-acordado una modificación del dicho artículo 199 inciso primero.
La inconstitucionalidad de la modificación impuesta por el auto-acordado en esta materia en relación al artículo 19 N° 3, inciso quinto, es perfectamente defendible, tanto en relación al fondo del asunto como en relación a las potestades legislativas. Recuérdese dicho inciso: "Toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. Corresponde al legislador establecer siempre las garantías de un racional y justo procedimiento".
Aquí no sólo se ha privado al legislador de ejercer sus facultades constitucionales sino que esta modificación no puede entenderse como formando parte de garantías de "un racional y justo procedimiento", por lo que hay una doble violación de la Constitución en su artículo 19 No 3. Escribe el más connotado tratadista chileno acerca del recurso de protección: "Si en la motivación del Auto-Acordado se dice que "ha quedado de manifiesto que éste (recurso) se ha consolidado como una acción de real eficacia para la necesaria y adecuada protección jurisdiccional de los derechos y garantías individuales sujetas a la tutela de este medio de protección constitucional" (considerando 3a) ¿Por qué razón entonces se debilita la eficacia protectiva estableciéndose el conocimiento "en cuenta" por la Corte Suprema, que no es otra cosa que impedir los alegatos de las partes y, en consecuencia, escuchar a los abogados de las partes? ¿Acaso hay cosa más abominable en un tribunal que obstaculizar o impedir el escuchar a las partes? La práctica de la "cuenta" que ha deparado el recurso de queja es más que trágico y el clásico "no habiendo abuso..." con que se lo despacha brevemente, es una muestra patente y clásica de lo que no debe hacer un tribunal de justicia que se precie de tal".
"¿Cómo puede haberse llegado a esto si se trata nada menos que de los derechos y libertades fundamentales? ¡y no se diga que el N° 7 del Auto-Acordado señala que las partes pueden solicitar con fundamento plausible que se ordene traer los autos "en relación" y oír a sus abogados, puesto que lo que ha establecido el Auto es nada menos que el más descarnado arbitrio judicial, ya que queda entregada la decisión al solo beneplácito de la Sala Correspondiente!". "¿No habría sido más sensato y justo siquiera distinguir? Porque aquí se ha mezclado confusamente cualquiera sea el derecho fundamental afectado y quienquiera sea el ofensor y se ha mezclado en un solo saco tanto una protección que opone a dos particulares que disputan sobre materia contractual o derecho de propiedad, como una protección en que un ciudaadano ha visto avasallado sus derechos -cualquiera sea- por el acto o conducta de un órgano de la Administración del Estado. No hay que ser un genio para advertir de inmediato la enorme distancia que hay entre uno y otro y, sin embargo, el Auto no hace ninguna, con lo cual se deja deprimido de manera ostensible a este recurrente en una situación que merece el máximo resguardo procesal, tanto más que en este campo la protección suele ser la única vía procesal que depara el ordenamiento frente a la arbitrariedad o abuso de poder de la autoridad administrativa. ¿No aparece indispensable distinguir? Porque la "cuenta" ha demostrado de manera palmaria que es en la práctica propiamente una denegación de justicia".
(Eduardo Soto Kloss: La acción de protección y su tramitación, algunas consideraciones criticas. En Informe Constitucional. Informe N° 373, Santiago, 13 de agosto de 1992, Págs. 3 y 4. La publicación Informe Constitucional aparece bajo la responsabilidad de los abogados Guillermo Bruna Contreras, Raúl Bertelsen Reppetto, Waldo Ortúzar Latapiat y Enrique Pérez Silva).
5°) Conforme al auto-acordado se dispone que no procederá la suspensión de la vista del recurso de común acuerdo de las partes, tanto en la Corte de Apelaciones como en la Corte Suprema, cuando en ésta se traiga en relación, pues dice el N° 9 del auto-acordado: "Tanto en la Corte de Apelaciones como en la Corte Suprema cuando en ésta se traiga el recurso "en relación", la suspensión de la vista de la causa procederá por una sola vez a petición el recurrente, cualquiera que sea el número de ellos y respecto de la otra parte, aunque fuera más de uno el funcionario o persona afectada, sólo cuando el Tribunal estimare el fundamento de su solicitud muy calificado. La suspensión no procederá de común acuerdo de las partes;".
Sin embargo, el artículo 165 del Código de Procedimiento Civil en su N° 5 dice: "Sólo podrá suspenderse en el día asignado al efecto de una causa, o retardarse dentro del mismo día:
..."5° Por solicitarlo alguna de las partes o pedirlo de común acuerdo los procuradores o los abogados de ellos".
De lo que se muestra, es evidente también aquí que la Corte Suprema ha derogado en la tramitación del recurso de protección una disposición del artículo 165 del Código de Procedimiento Civil. Estos puntos son claramente materia de ley y partes de un código procesal.
Como está ya dicho, puede que algunas de las modificaciones del Auto-Acordado sean convenientes y otras no convenientes, pero en estas modificaciones, lo que está en juego es el principio capital de la división de poderes y el principio de legalidad, bases del orden constitucional el uno y de todo el ordenamiento jurídico el otro.
Deberán por último examinarse si son materias de ley y no de simple Auto-Acordado.
(a) La novedad que se introduce en la tramitación por lo que la Corte de Apelaciones "podrá decretar orden de no innovar", cuando lo juzgue conveniente para los fines del recurso.
(b) Y el que "tanto la Corte de Apelaciones como la Corte Suprema, cuando lo estimen procedentes, podrán imponer la condenación en costas", precepto de muy dudosa constitucionalidad sin mediar una ley, en atención a los incisos finales del Art. 19 N° 3 de la Constitución.
Debe recordarse que en todas las materias mencionadas de la Constitución en el acápite III del presente estudio rige la expresa disposición del artículo 60 N° 3 de la Constitución: "Sólo son materias de ley ...3). Las que son objeto de codificación, sea civil, comercial, procesal, penal y otra".
Debe asimismo, tenerse presente que el único asidero constitucional que puede invocar la Corte Suprema es como ya está dicho el artículo 79 de la Carta Fundamental, pues la referencia que hace la Corte al Código Orgánico de Tribunales en su artículo 96 N° 4 no sólo es un mero reflejo del artículo 79 sino que también muestra a las claras el sentido de las llamadas facultades económicas: "Corresponde a la Corte Suprema en pleno: 48 Ejercer las facultades administrativas, disciplinarias y económicas que las leyes le asignan... En uso de tales facultades, podrá determinar la forma de funcionamiento de los Tribunales y demás servicios judiciales, fijando los días y horas de trabajo en atención a las necesidades del servicio" y citar, como se hace, el artículo 540a inciso primero, es redundante. Sería desconocer la historia entera del Poder Judicial en Chile comprender facultades legislativas dentro de las facultades económicas, las que junto a la correccional, directiva y moral ministerial se contenían ya en las Constituciones de 1818, 1822 y de 29 de diciembre de 1823, pues la interpretación sostenida en este artículo acerca de lo que son las facultades económicas es tan vetusta en el país como el Reglamento de 2 de junio de 1824 de Justicia y sus adiciones de 1o de agosto de 1824, pues su Título VIII regulaba la institución del Regente de la Corte de Apelaciones, a quien se le confería el Gobierno interior y económico de la misma. "En el ejercicio de esta facultad podía obligar a los individuos que concurrían ante ella a guardar un comportamiento de acuerdo al decoro del Tribunal. Asimismo podía corregir las faltas de los Ministros de la Corte, pero para multarlos y arrestarlos requería del consentimiento de ella" (Juan Ignacio Correa Amunátegui: Por una Modernización del Poder Judicial, Capítulo Cuatro, página 229 del libro del Centro de Estudios Públicos: "Proposiciones para la Reforma Judicial", Centro de Estudios Públicos, abril 1991).
Expresamente, por lo demás, se dice en el artículo 4a del Código Orgánico de Tribunales: "Es prohibido al Poder Judicial mezclarse en las atribuciones de otros poderes públicos y en general ejercer otras funciones que las determinadas en los artículos precedentes".
IV. LAS FUNCIONES DEL SENADO Y DEL AUTO-ACORDADO DE LA CORTE SUPREMA SBRE EL RECURSO DE PROTECCIÓN
En el H. Senado de la República se solicitó oficialmente un informe sobre la Naturaleza Jurídica de los autos-acordados, su relación con la Constitución y el ámbitolegal, y un estudio si al dictar el auto-acordado del Diario Oficial del 27 de junio se había respetado el marco constitucional y el legal por la Corte Suprema.
En la sesión 15, el H. Senador Pacheco, antes de entrar en el Orden del día 6 de agosto de 1992 hizo la petición de emisión de un informe de la Comisión de Constitución, en nombre del Comité Demócrata-Cristiano, señalando: "No escapará a los Honorables señores Senadores la importancia de trazar la línea demarcatoria que separa nuestra esfera, como legisladores, de aquella que es propia de las facultades conservadoras y económicas de los altos Tribunales, establecidas unas y otras en la Constitución. Por consecuencia, debe guardarse un respeto irrestricto a la ley".
Estas expresiones del H. Senador Pacheco referidas a las facultades conservadoras, además de las económicas serán comentadas más adelante en una Addenda del presente artículo.
No tratándose de un asunto en tabla se requería acuerdo unánime para el Informe de Comisión, pues no existía proyecto de ley en trámite sobre ese punto y menos aún figuraba asunto parecido en el orden del día.
Los senadores Diez y Fernández se opusieron al acuerdo.
El senador Diez fue extremadamente cuidadoso al decir que "debemos revisar primero cuál es nuestra potestad para juzgar los actos de los tribunales de justicia y el ejercicio de las facultades que la Constitución asigna a la Corte Suprema "y" en esta ocasión lamentamos, por no estar advertidos ni haber estudiado el tema, vemos en la necesidad de no dar nuestro consentimiento para que se envíe a Comisión el asunto que ha expuesto el señor Senador que me antecedió en el uso de la palabra".
El senador Fernández fue, en cambio, enfático en señalar que esto significaba entrar a conocer y fiscalizar los actos de otro Poder del Estado. Sus expresiones fueron "Creo que sería extraordinariamente grave entrar a dilucidar si determinadas actuaciones de la Excelentísima Corte Suprema están o no ajustadas a la ley. Tal prerrogativa no está contemplada dentro de las facultades del Senado, excede con mucho cualquier labor fiscalizadora, incluso de otros organismos, como la Cámara de Diputados, y por otra parte contravienen expresamente la independencia y autonomía del Poder Judicial. Me opondré, por lo tanto, a que el asunto pase ni siquiera a conocimiento de una Comisión del Senado, porque, no nos corresponde autoconfirmar una atribución de tal naturaleza, lo que está en abierta contradicción a lo que señalan la Constitución y la ley. Por el respeto que nos merece un Poder del Estado, la Excelentísima Corte Suprema, creo que sus acuerdos y la forma en que adopta sus resoluciones no son revisables por el Senado de la República".
El H. Senador Diez reconoce que ésta es una materia muy grave y delicada, sobre la cual no había sido advertido y no había estudiado el tema.
Parecía lógico que tal tipo de materias se estudiara en el seno del Senado, en la Comisión Permanente sobre Constitución y Legislación y no lo fuera primero por los asesores externos o por los Institutos de consulta legislativa. Se trata de una materia político-técnica de la mayor importancia. El mero estudio e informe de un tema por una Comisión, en cuyo seno podían participar un procesalista destacado como el H. Senador don Miguel Otero o un ex miembro de la Corte Suprema como el H. Senador don Carlos Letelier, Comisión que puede pedir informes y efectuar audiencias, no significa ni puede significar acto de fiscalización, como no lo significa el que una Comisión analice el documento sobre Objetivos Educacionales o la Sala analice la situación agrícola del país o la contaminación en el Gran Santiago. Jamás el Ejecutivo se sintió fiscalizado por ello ni podría hacerlo.
Mucho menos está en juego el respeto a la Corte Suprema en este caso.
Ni el Ejecutivo ni el H. Senado se sienten "fiscalizados" porque el Presidente de la Corte Suprema o uno de sus distinguidos Ministros expresen públicamente sus puntos de vista sobre un proyecto de ley en trámite cual es el de la Reforma al Poder Judicial.
Es del todo evidente que las potestades genéricas del Congreso Nacional están expresadas en el artículo 42 de la Constitución: "El Congreso Nacional se compone de dos ramas: la Cámara de Diputados y el Senado. Ambas concurren a la formación de leyes en conformidad a esta Constitución y tienen las demás atribuciones que ella establece".
En consecuencia, en Chile es sólo a los poderes Legislativo y Ejecutivo a quienes corresponde legislar. Cuando se hace participar a otra instancia es a título consultivo (artículo 74 "La Ley Orgánica Constitucional relativa a la organización y atribuciones de los tribunales sólo podrá ser modificada oyendo previamente a la Corte Suprema") y su dictamen no es vinculante.
La defensa jurídica de la institucionalidad y las prerrogativas del Legislador en el ámbito de sus propias atribuciones es una consecuencia necesaria del artículo 7° y 42 de la Constitución para el Congreso Nacional y es un deber parlamentario efectuar tal defensa.
El modo como lo haga es harina de otro costal, debiendo ajustarse al artículo 7° de la Constitución como norma básica.
El razonamiento del H. Senador Fernández - a la par de adelantarse a las conclusiones del estudio e informe de Comisión- suponiéndolas negativas, supone también que luego el Senado o alguno de sus órganos actuarán por vía fiscalizatoria.
Por de pronto, nada impide que, a título personal, el Senador que lo estime pertinente - al cual puedan unirse todos los que lo estimen adecuado- , en la Hora de Incidentes, haga uso del artículo 88 del Reglamento del Senado: "Siempre que lo pida en esta parte de la sesión, todo Senador tendrá derecho a que se transcriban, por oficio y en su nombre, al Presidente de la República, a la Corte Suprema de Justicia, a los Ministros de Estado, a la Cámara de Diputados para el eventual ejercicio de las facultades fiscalizadoras que a ella correspondan, o al Contralor General de la República, las observaciones o peticiones que formule", pues ello es expresión del artículo 19 N° 14 de la Constitución, facultad de la que no están privados los H. Senadores.
Tampoco puede impedirse el derecho a la iniciativa parlamentaria que se encuentra consagrado en los artículos 62 inciso primero de la Constitución; artículo 66 y artículo 116 referido este último a las reformas constitucionales.
De manera que, aun cuando aceptando que, el inciso final del artículo 49 de la Constitución, comprende afortiori la prohibición de fiscalizar a otros Poderes del Estado (aunque para los enemigos de la analogía el texto sólo habla de "actos del Gobierno y de entidades que de él dependan" y también para confusión de los amigos del "literalismo"), la simple petición de un informe de comisión de mera ilustración sobre un tema tan capital no puede implicar fiscalización, a menos que "se adopten acuerdos que impliquen fiscalización", pues la búsqueda de salida a tan compleja y delicada situación debe hacerse conforme a la Constitución y a la ley, con la debida y elevada información.
No debe olvidarse aquí el propio texto del artículo 89 del Reglamento del H. Senado que expresamente en los casos de defensa institucional de las prerrogativas parlamentarias establece una notable excepción que parece escapar al H. Senador don Sergio Fernández: "artículo 89 - No serán admitidas a discusión ni a votación las indicaciones que tengan por objeto: 1° Someter a la Sala o remitir en informe a una Comisión del Senado la cuestión de la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo del Ejecutivo, salvo que éste haya afectado o afecte atribuciones exclusivas de la Corporación...".
De manera que aun admitiendo el argumento afortiori que con razón levantó el Senador Fernández, su propio argumento se vuelve contra su posición.
Por lo demás, con muy justas y poderosas razones el Informe de la comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento recaído en la consulta formulada por el H. Senador Urenda, acerca de la vigencia del artículo 88 del Reglamento del Senado, aprobado por la Sala de la Corporación y emitido por la Sala de Comisión a 28 de mayo de 1990, distinguió -con el voto en contra del Senador Guzmán y el favorable de los HH. Senadores Diez, Lavandero, Letelier y Vodanovic- y en el N° 6 (página 5) dijo lo siguiente: "6) Hay que distinguir conceptualmente entre la facultad de fiscalizar los actos del Gobierno -que el Senado no tiene- y la de investigar, en el sentido de solicitar los antecedentes y requerir las informaciones que se estimen necesarios".
"En efecto, la investigación o información constituye una etapa anterior y distinta a la fiscalización. Para fiscalizar es indudable que debe existir una labor previa de investigación, pero es perfectamente posible que exista sola esta última, sin que se incurra en actos de fiscalización".
"Es más, para el ejercicio responsable de sus atribuciones exclusivas así como de sus facultades constituyentes y legislativas, el Senado frecuentemente necesita solicitar antecedentes o informaciones para la adecuada resolución de los asuntos sometidos a su decisión".
"En todo caso, los Senadores deben abstenerse de emitir opiniones sobre aquellas materias que puedan constituir causales de acusación constitucional, pues eventualmente podrá corresponder al Senado pronunciarse como jurado en algún caso particular, por lo que no sería propio que prejuzgaran sobre la materia".
Así, entonces, cuando los Senadores democratacristianos piden en un caso de la más alta trascendencia institucional ser informados y debidamente ilustrados por una docta Comisión están lejos de haber fiscalizado, pues ni siquiera han emitido juicio alguno sobre el asunto, salvo algo que es evidente y que todos reconocen: La relevancia del asunto planteado.
Es una lástima que tal asunto no haya recibido aún estudio ni ponderación del H. Senado ni de una de sus Comisiones.
V. CONCLUSIONES Y SUGERENCIAS PRÁCTICAS
A juicio de este Profesor de Derecho Público, la Excma. Corte Suprema ha alterado por vía de un auto-acordado y sin fundamento constitucional, el artículo 20 de la Constitución y entrado en una materia propia de ley violando el artículo 60 N° 3 y modificando, a lo menos, los artículos 189, 199 y 165 del Código de Procedimiento Civil hoy vigente, afectando de paso asimismo el artículo 19 N° 3 de la Constitución.
Al hacerlo, ha excedido las facultades económicas que detenta conforme el artículo 79 de la Constitución y los artículos 96 N° 4 y 540 del Código Orgánico de Tribunales.
Es evidente que hay una disparidad en el tratamiento jurídico de las facultades conexas pues la facultad disciplinaria está regulada en el Título XVI artículos 530 a 590 y la Conservadora en el Título XVII del Código Orgánico de Tribunales, la Economía se ve tratada en el Título XIV, pero sólo en lo referido a la Corporación Administrativa del Poder Judicial. Ello prueba que debería ser regulada más específicamente en sus otras expresiones y, a mi juicio, sería conveniente asegurar su base constitucional de una manera más perfecta.
Ello podría hacerse a través de un inciso que se agregue al artículo 79 de la Constitución del siguiente tenor: "La Corte Suprema al dictar autos-acordados no podrá, en caso alguno, modificar, aumentar o derogar leyes procesales vigentes, debiendo limitarse al dictar aquéllos a disponer simples medidas económicas para el mejor servicio judicial".
Quedan pendientes, en todo caso, dos problemas constitucionales:
(1°) ¿Cómo asegurar el control de constitucionalidad de los autos-acordados?
(2°) ¿Qué sistema establecer en el caso de conflicto entre órganos constitucionales?
La forma más directa de solucionar el primer problema es la que sugiere el profesor Nogueira: "Una alternativa posible para realizar este control es introducir un numeral 8 en reemplazo de la atribución que contenía dicho numeral que fue derogada por la reforma de 1989. De esta forma dicho numeral 8 del artículo 82 podría señalar: '8° ejercer el control de Constitucionalidad de los autos-acordados de los Tribunales Superiores de Justicia, del Tribunal Calificador de Elecciones y de los Tribunales Electorales regionales antes de su promulgación' " (informe citado, página 6).
Pero, en ese caso, debería intercalarse en el cuerpo del artículo un inciso nuevo que, a mi juicio, dijera: "En el caso del N° 8, el Tribunal sólo podrá conocer de la materia a requerimiento del Presidente de la República, de cualquiera de las Cámaras o de una cuarta parte de sus miembros en ejercicio, dentro de los treinta días siguientes a la publicación del auto-acordado o dentro de los sesenta días en que éste fuere comunicado, si no mediare publicación".
Respecto al grave problema de establecer una solución de los conflictos entre órganos constitucionales, ésta es una notoria omisión de la Constitución chilena, la que debería tener un tratamiento sistemático en el texto Fundamental, materia que excede el ámbito de este artículo1.
ADDENDA
Las Facultades Conservadoras de la corte Suprema y los auto-acordados
el H. Senador don Máximo Pacheco ha hecho mención a las facultades conservadoras en su intervención de la Sesión 15 precipitada.
(a) La Corte Suprema no hace mención directa de estas facultades en los considerandos del Auto-Acordado de 1992 y sólo indirectamente podría deducirse ello tanto del nombre del auto-acordado como asimismo del cambio de la nominación "recurso" por "acción" constitucional de protección.
(b) Es pertinente jurídicamente hacer invocación de estas facultades, como lo hizo el H. Senador, pero tales facultades no se encuentran hoy consagradas expresamente en el texto constitucional vigente, sino sólo en el artículo 3° del Código Orgánico de Tribunales.
Pero ello no cambia nada de lo dicho en este artículo, por cuanto las facultades conservadoras no son facultades ni legislativas, ni jurisdiccionales, sino parajurisdiccionales, a lo más.
Comparto lo dicho por José Quezada Meléndez en su libro "La Jurisdicción", citado, páginas 160-161, lo que trascribo in extenso:
De la Facultad Conservadora. 101. Concepto y antecedentes históricos: Es la que tiene por objeto velar por los límites funcionales de todos los Poderes Públicos, evitando "desviaciones o abusos" de poder y proteger de esta forma, los derechos individuales, los derechos humanos.
Está contemplada en el artículo 39 del Código y basada en el mismo precepto de la Ley Orgánica de Tribunales de 1875.
Según la historia de la ley (ver Ballesteros, C. I., Págs. 16 y ss.) la expresión "conservadora" se empleó en lugar de las locuciones "de tuición" y "de protección" que se habían propuesto en el seno de la Comisión Revisora del Proyecto de ley. El Sr. Blest Gana se basó en el significado de la voz "conservadora" que empleaba la Constitución de 1833 en sus artículos 57 y 58, para esta substitución. En esos preceptos se establecía la "Comisión Conservadora", compuesta por 7 Senadores, que tenía por misión fundamental velar por la observancia de la Constitución y de las Leyes.
Algunos autores señalan que su finalidad es velar por las garantías individuales consagradas en la Constitución Política (Anabalón, tomo I, Pág. 5). Creemos que no es así, tanto por el elemento histórico de interpretación cuanto por el literal de garantía. Es distinto el derecho de la garantía; ésta es la defensa concreta de aquél, como el recurso de protección para la defensa de los derechos que contempla el artículo 20 de la Constitución.
La finalidad primaria de la Comisión Conservadora era velar por la observancia de la Constitución. De ahí que la principal expresión de esta función conservadora sea el llamado "Recurso de Inaplicabilidad". En seguida, su otra finalidad era proteger y velar por los derechos contemplados en la Constitución, como la libertad personal que tiene como garantía el Recurso de Amparo. Ambos objetivos y expresiones se conservan hasta ahora.
No es jurisdiccional, en cuanto no "resuelve" conflictos en forma total y directa, pero es parajurisdiccional, porque "aplica" la ley a cuestiones determinadas y precisas en un "proceso jurisdiccional" o generan éste.
No cabe duda entonces que se aplica la ley existente, pero no puede creársela o modificarla por el ejercicio de tales facultades conservadoras.
NOTAS
1 Sobre el tema: F. Javier García Roca: El conflicto entre órganos Constitucionales, Tecnos, Madrid, 1987.