Revista de Derecho, Nº Especial, agosto 1998, pp. 15-26

PONENCIAS

LAS EVALUACIONES DE IMPACTO AMBIENTAL EN EL AMBITO COMUNITARIO

Juan Rosa Moreno ^*

* Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de Alicante

1. INTRODUCCIÓN

De la mano de su estrecha conexión con la teoría del desarrollo sostenible aparece la evaluación de impacto ambiental, introduciéndose y modificando los procesos públicos de toma de decisión; por ello, con este instrumento, desaparece definitivamente, al menos a nivel de vigencia, el monopolio de las consideraciones de tipo económico en las relaciones entre los individuos¹ y, esencialmente, en las relaciones jurídico-públicas.

Son las diversas y serias preocupaciones que el escasamente controlado crecimiento económico empieza a introducir en la ciudadanía en los años sesenta², las que sirven de trampolín conceptual a la evaluación de impacto como mecanismo idóneo para introducir la racionalidad ecológica, hasta ese momento inexistente, en los diversos instrumentos analíticos basados en los imperativos estrictamente técnicos y económicos, y que construían un modo de vida, en palabras de Goldsmith, con un defecto esencial: el de ser "insostenible"³.

Es en el contexto técnico-científico en el que primero se centra la preocupación conceptual sobre dicha herramienta y en el que se ha producido ya un corpus de considerable envergadura⁴; quizás pueda servir de primera justificación a este constatado hecho tanto el lugar jurídico en el que primeramente aparece -el ordenamiento estadounidense-, en el que la problemática de su articulación normativa no es, precisamente, lo que lo caracteriza, como la configuración jurídica que recibe, por cuanto que únicamente se concibe, en su génesis, como autoeliminación de la Administración norteamericana.

Como preámbulo técnico de la elaboración de la Directiva , los profesores Lee y Wood realizaron una serie de informes sobre la oportunidad de la introducción del instrumento evaluador en el ordenamiento comunitario⁵; también se celebraron encuentros oficiales de expertos⁶; desde la perspectiva jurídica se contaba con el excelente informe de los profesores Prieur y Lambrechts auspiciado por el Consejo de Europa⁷. Por otro lado, como uno de los más consolidados y antiguos principios animadores de la estrategia ambiental, la acción preventiva ya aparecía con formulaciones vagas en los primeros programas de acción⁸, aunque es el Tercer Programa el que sostuvo definitivamente este principio⁹ y el que emplazó a la técnica de análisis de impacto como el más sobresaliente instrumento para la realización de aquel principio¹⁰. Fruto de toda esta labor de años¹¹ se confeccionaron varios proyectos de directiva hasta la adopción por la Comisión del texto oficial¹².

El 17 de diciembre del mismo año en el que se publica la Directiva sobre evaluación ambiental era adoptada por la Conferencia intergubernamental el Acta Única Europea, entrando en vigor el 1 de julio de 1987, esta, en su artículo 25, adiciona al Tratado de Roma un título nuevo que rubrica "Medio ambiente", y son sus artículos (130.R, S. y T., a los que hay que adicionar el artículo 100.A) los que constituyen la funda mentación jurídica de la acción ambiental comunitaria¹³; a renglón seguido, con este nuevo fundamento, la Comunidad aprueba su Cuarto Programa de acción en materia ambiental (1987-1992), dando comienzo a "una nueva fase de intensificación de la actividad legislativa y normativa en materia de medio ambiente"¹⁴.

Pues bien, es en este segundo período en el que entra en vigor la técnica de evaluación, concretamente el 3 de julio de 1988, y a partir de esa fecha la Comunidad empezó a exigir el respeto a la Directiva 85/337, en algunos extremos con una excesiva rigidez y en otros con la razón plena de su parte¹⁵.

2. IMPOSICIONES DE LA DIRECTIVA 337/CEE Y SUS PROBLEMAS DE APLICACIÓN

Ante todo, hay que reseñar algo que condiciona la puesta en marcha de la Directiva hasta nuestros días: los modelos norteamericano y francés tuvieron una clara presencia en la regulación comunitaria de los estudios de impacto en el ámbito europeo; por ello, la Directiva parte de un concepto de ambiente de amplios horizontes, primera imposición genérica de notable importancia a los modelos estatales en la medida en que condiciona la noción y significado de la técnica evaluadora, sea cual fuere su concreta positivización¹⁶.

Como certeramente ha indicado Haig, "la directiva cuya aplicación práctica probablemente haya causado los mayores problemas es la Directiva 85/337", y ello por variadas razones, una de ellas aplicable completamente a nuestro país: la concurrencia competencia! derivada de la diversidad de proyectos a los que se refiere¹⁷; también este hecho lo ha puesto de manifiesto la Comisión reiteradamente¹⁸, condenando ya a varios Estados, como Luxemburgo¹⁹ y Bélgica²⁰, teniendo procedimientos contra España, Italia, Alemania²¹ y Reino Unido, y también un número considerable de quejas contra Portugal, Grecia, e incluso Francia²².

Desde 1988, fecha de entrada en vigor de las evaluaciones de impacto ambiental en nuestro país, el número de declaraciones de impacto acordadas por la Administración del Estado ha ido aumentando de manera progresiva; así, de las siete declaraciones publicadas en el Boletín Oficial de 1989 hasta las 68 en 1992 y 45 en 1993 ha habido un visible aumento²³. También las noticias de prensa nos han ido informando en estos ocho años de aplicación de los fulminantes efectos de las evaluaciones²⁴. De igual forma, a nivel autonómico, las administraciones han aprobado innumerables declaraciones de impacto.

A) Su objeto: los proyectos

Puede que la notable reducción que encierra el objeto de la Directiva no se entienda en sus justos términos si no se exteriorizan, desde ya, los dos principios, expuestos por el "padre" de la Directiva , que subyacen en la regulación del contenido del sistema de evaluación ambiental: este es concebido de manera flexible y evolutiva; la flexibilidad hace referencia a la acomodación de los parámetros fijados en la normativa, con carácter general, a las concretas circunstancias del proyecto que se pretende ejecutar, tanto intrínsecas como relativas a su localización; por su parte, el principio evolutivo debe permitir la adaptación permanente de los métodos de evaluación a los progresos técnicos y científicos²⁵.

La Directiva concibe a la evaluación de impacto tanto como una técnica de autocontrol de la Administración , como un instrumento de intervención administrativa, es decir, la naturaleza pública o privada de la actividad es indiferente a la finalidad proteccionista que en cuanto a su objeto guía la disposición comunitaria.

Pero, indubitadamente, lo más relevante en este punto es la consciente limitación de su objeto a los proyectos, dejando fuera a políticas, planes y programas. Esto dio lugar a un primer frente crítico hacia la Directiva en cuanto a la eliminación irreflexiva en el proceso de toma de decisión de alternativas, frente que se ha mantenido hasta la actualidad²⁶ y que fundamenta una de las principales líneas de reforma; incluso ha sido recogida esta sugerencia por la Comisión al indicar en su último informe de aplicación que "la evaluación ambiental en la fase de proyecto llega demasiado tarde al proceso decisorio" para incluir decisiones ambientales estratégicas²⁷.

Todo ello es obvio desde la propia Ciencia jurídica y de la Administración , por cuanto que toda la resolución administrativa con la que culmina un proceso de toma de decisión no es más que una "manifestación de voluntad de la Administración mediante la que realiza una elección"²⁸. La alternativa se convierte, pues, en el centro de todo el proceso y de cada una de sus etapas lógicas, hasta desembocar en la elección de la mejor solución posible²⁹; eliminar la evaluación ambiental de fases previas, es eliminar en parte la racionalidad ambiental en un concreto proceso de toma de decisión; de la correcta acomodación de la evaluación de impacto en el momento oportuno del proceso de decisión dependerá, en gran medida, la satisfacción de su propio elemento teleológico.

Con su actual y vigente formulación, la evaluación de impacto diseñada por la Directiva articula de forma casi exclusiva, y siguiendo la teoría de Bartlett, una racionalidad sustantiva, es decir, referida sólo a las acciones individualizadas, y deja de lado los aspectos funcionales y procesales, aspectos estos con énfasis globalizador; racionalidades que hacen referencia a un proceso intelectivo³⁰. Por ello, el actual Borrador de Ley de Evaluación Ambiental, que en estos momentos se elabora en el Ministerio de Medio Ambiente, inserta la evaluación en las fases de planes y programas, y siguiendo la lógica de la racionalidad ecológica la ubica con unos objetivos y un contenido distinto de la evaluación a nivel de proyectos³¹.

B) Su sistema de delimitación del ámbito material de aplicación

Aunque el artículo 2.1 de la Directiva pretende conjugar -en opinión de la Comisión-, para la delimitación material de su campo de aplicación, determinados criterios positivos de sujeción, la importancia de estos es realmente nula, puesto que la labor descrita se realiza a través de la técnica de lista a la que adjunta exclusiones genéricas³², y dentro de la que permite singulares excepciones por parte de los Estados miembros³³. El esquema que diseña la Directiva se basa, pues, en la definición de una técnica con un solo nivel de evaluación ambiental, y que se aplica a unos anexos comprensivos de proyectos de obras e instalaciones.

a) Ausencia de evaluaciones simplificadas

La Directiva no asumió la propuesta de la Comisión , siguiendo el modelo francés, en orden a establecer dos distintos grados de evaluación, uno más riguroso que otro, adecuados respectivamente a la distinta importancia de los previsibles efectos ambientales de los proyectos³⁴; aquí no se supo, por tanto, dar una oportuna operatividad al citado principio de flexibilidad inspirador de este bloque normativo; como contrapunto, dentro de este único mecanismo evaluador y respecto al contenido de los estudios de impacto sí se dio juego al principio material de proporcionalidad³⁵, aunque no ha sido correctamente incorporado en algunos sistemas nacionales, como es el caso del modelo español.

b) Ámbito preceptivo y ámbito recomendado: la controvertida interpretación de su anexo II

Sin duda, la exigencia capital de la Directiva 85/337 es la necesaria sujeción a evaluación ambiental, por parte de los Estados miembros, de todos los proyectos que enumera en su Anexo I; la problemática planteada respecto a este primer listado ha sido la relativa al concreto significado de algunas de las actividades en él enumeradas, dada la ambigüedad o amplios conceptos técnicos que se manejaba; prueba de ello fue la necesidad, vía reglamentaria, de especificar dichas nociones, así como la aclaración que en la propuesta de modificación de la Directiva se hace en cuanto a la noción de "instalación química integrada"³⁶. Es de destacar, en este punto, la interpretación amplia que de los anexos ha sido realizada por alguna sentencia, a la luz -y ello es lo significativo- del artículo 45 de nuestra Constitución³⁷, en contra de las primeras y escasas Sentencias que se dieron al respecto³⁸.

La situación, sin embargo, se complica en cuanto a la interpretación de la configuración que la Directiva realiza respecto a su segundo anexo; la controversia se sitúa en orden al nivel de obligatoriedad que para los Estados miembros se deriva del Anexo II de la Directiva a la hora de trasponer la misma a sus respectivos derechos internos. La interpretación que la mayoría de los legisladores nacionales han realizado del artículo 4.2³⁹ le otorga a la proposición que incorpora un carácter meramente potestativo, no viendo, pues, en él ninguna imposición comunitaria, sólo una recomendación; postura esta también defendida por la mayoría de la doctrina⁴⁰. En el flanco opuesto, la Comisión de la CEE ha sostenido la obligatoriedad del anexo II y, por ende, la incorrecta trasposición que de la Directiva se hace si se omiten las actividades enumeradas en tal anexo⁴¹. En favor de esta conclusión también se han levantado algunas voces doctrinales⁴² y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas⁴³.

El argumento central de la Comisión se apoya en la interpretación de otro precepto de la Directiva , esto es, del artículo 2.1, del que deduce un principio general de sujeción a evaluación de cualquier proyecto susceptible de tener "incidencia notable sobre el medio ambiente", obligación genérica que no puede verse menoscabada por una restrictiva interpretación del debatido artículo 4.2. A ello hay que adicionarle una segunda línea de defensa interpretativa, esta puesta de relieve por Kromarek⁴⁴, que se basa en una interpretación teleológica del segundo párrafo del último precepto citado, al indicar que "los Estados miembros podrán especificar, en particular, determinados tipos de proyectos que deban someterse a una evaluación o establecer criterios y/o umbrales necesarios para determinar cuáles, entre los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en el anexo II, deban ser objeto de una evaluación"; de ahí deduce el autor citado que los Estados miembros deben utilizar la alternativa de sujeción que ofrece tal precepto y someter a evaluación de impacto los proyectos enumerados en el anexo II, conforme a su concreta relevancia ambiental y a la sensibilidad ecológica de su locali- zación, indicando asimismo que sería irracional decidir apriorísticamente la ausencia de perjudiciales efectos ambientales de todos estos proyectos a través de la exclusión integral del ámbito de aplicación de la técnica evaluadora.

A lo que sí obliga la Directiva , y no todos los Estados han realizado, es introducir en los respectivos ordenamientos un principio como el reflejado en el artículo 2.1, pero no exigir la extensión, respaldada en tal principio, del ámbito de aplicación preceptivo de la técnica de evaluación de impacto; sólo con esta matización hermenéutica podrá estimarse la corrección o no de una concreta transposición nacional⁴⁵. En cualquier caso, un efecto notable del segundo anexo de la Directiva queda en pie; cuando un Estado incluya, bajo el ámbito de aplicación de los estudios de impacto, las actividades reflejadas en el mencionado anexo, deberá respetar en su transposición el exacto perfil que en la Directiva recibe dicho instrumento, sin poder minimizar las exigencias comunitarias⁴⁶.

C) Previsión de los efectos transfronterizos

La previsión de los efectos ambientales transfronterizos de los proyectos se constituye en una de las más claras exigencias de la Directiva , mejorada más aún en la Directiva de 1997, derivado, sin duda, de la preocupación internacional que penetró en los órganos directores de la Comunidad y que les llevó en febrero de 1991 a firmar el convenio internacional sobre evaluación de impacto en el contexto transfronterizo auspiciado por la Comisión Económica para Europa de Naciones Unidas⁴⁷. En estos supuestos la Directiva prevé la obligada remisión, por parte del Estado en el que se ubica el proyecto, del expediente administrativo al Estado miembro afectado por el mismo, a los efectos de evacuar la preceptiva de este, situaciones que, sin duda, se producirán con más frecuencia cuando, fruto de las frescas reflexiones sobre la modificación de la Directiva , esta se aplique a las políticas, planes y programas⁴⁸.

D) Alcance procedimental: naturaleza jurídica de la Declaración de Impacto Ambiental

Siguiendo con la visible influencia estadounidense y francesa, la Directiva en este punto ofrece las dos opciones retenidas en estos países, esto es, ubicar la evaluación de impacto en los procedimientos autorizatorios existentes o bien constituir procedimientos ad hoc; lo único que puede afirmarse respecto del principio de economía proce- dimental es que se ve sólo apuntado, pero en modo alguno informa de las determinaciones de la Directiva , ya que sólo impone que los condicionantes ambientales sean tomados en consideración en el marco del procedimiento autorizatorio, eso sí, con carácter previo a la resolución del mismo⁴⁹.

De análogo proceder es la actitud del productor normativo comunitario en el aspecto orgánico. En efecto, no se define con ningún concreto traje la intervención de los órganos con competencias ambientales, únicamente se establece la exigencia de que estos "tengan la posibilidad de dar su informe en relación a la petición de autorización", quedando, incluso, en manos de los Estados la específica articulación de esta exigencia⁵⁰. Consecuencia lógica de ello es la vaguedad con la que se pronuncia el artículo 8° de la Directiva a la hora de perfilar la relevancia jurídica de los condicionantes ambientales, ya que sólo impone que estos deberán ser tomados en consideración en el marco del procedimiento autorizatorio, eso sí, con carácter previo a la resolución del mismo⁵¹.

Respecto a nuestro sistema, en el aspecto orgánico la inconstitucionalidad del artículo 5° de la disposición básica parece nítida, más aún desde el cambio de criterio producido en la Jurisprudencia constitucional desde la famosa Sentencia sobre la inconstitucionalidad de la Ley 4/1989⁵²; por ello, quizás, el Borrador de Ley que se maneja en el Ministerio de Medio Ambiente intenta operar con criterios de cooperación y coordinación administrativa y crea órganos mixtos para la evaluación ambiental⁵³.

En el aspecto procedimental, y como es sabido, el acomodo que realizó la normativa española lleva a la consideración de los condicionantes ambientales de los proyectos a través de las Declaraciones de impacto ambiental; se ha dicho que se trata de un acto definitivo⁵⁴ y que, por lo tanto, es susceptible de impugnabilidad individualizada⁵⁵; no es esa mi opinión.

Siempre es positivo para la explicitación ordinamental crear tipologías y operar con clasificaciones simples, pero si ello nos lleva al simplismo y a evitar los favorables y novedosos efectos de una normativa, creo que deberían revisarse dichos pronunciamientos doctrinales; en efecto, ha sido habitual en nuestro sistema normativo -y en otros análogos- crear procedimientos autorizatorios sobre una única acción que se suman y, para nada, se coordinan; con la normativa sobre evaluación de impacto se intenta dar un cambio, se intenta una deseable coordinación procedimental y coherencia material entre distintas voluntades administrativas que, necesariamente, han de concurrir sobre una, insisto, única acción; pero si se confunden los aspectos formales de los sustantivos, si seguimos queriendo reducir todo a si es un acto de trámite o es definitivo sin separar los efectos procesales de impugnabilidad de los efectos sustanciales de adición de voluntad, podemos concluir en un absurdo nítido, como es la posibilidad de impugnación individualizada, en todo caso, de las Declaraciones de impacto; a nadie se le hubiese ocurrido indicar hace años que los condicionantes económicos y los condicionantes técnicos de un proyecto podían recurrirse por separado, incluso en sedes judiciales distintas⁵⁶; sin embargo, no nos preocupa apostar por una separación revisora entre los condicionantes ambientales y los demás que intervienen en la puesta en marcha de una actividad; en definitiva, creo que sólo cuando se produzca indefensión o concurran las demás reglas que el Derecho administrativo nos proporciona podrá impugnarse separadamente las Declaraciones de impacto de la resolución definitiva, que es, o al menos debe ser, la que coherentemente conjugue todos los condicionantes de la actividad⁵⁷.

E) Participación ciudadana en la evaluación de impacto

Un elemento importante en orden a la eficacia de esta herramienta de evaluación es la articulación de la participación ciudadana; de esta forma son recogidas en la Directiva las fases de información pública, audiencia a los interesados⁵⁸ y publicidad de la decisión administrativa⁵⁹. Es notable el papel que aquí se atribuye a los legisladores nacionales; en efecto, la Directiva deja en manos de los Estados la adopción de criterios para determinar la esfera de "interesados" en el procedimiento, así como respecto de la forma en la que debe darse publicidad a la fase de información pública, el propio desarrollo de esta⁶⁰, y las modalidades de publicación de la decisión.

Por último, se deja también en el margen nacional la precisión de los extremos del expediente que puedan ser consultados públicamente; precisamente, este punto es uno de los más visiblemente afectados por la Directiva 90/313/CEE, de 7 de junio de 1990⁶¹, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, que garantiza, salvo excepciones previstas y necesariamente motivadas, el acceso de cualquier persona física o jurídica⁶² que lo solicite a la información relativa al medio ambiente que se halle en poder de las autoridades públicas, y ello sin necesidad de que se deba acreditar un "interés determinado".

Han sido varios los problemas de aplicación que en la concreta positivización en nuestro ordenamiento ha ocasionado la pobre articulación de la participación ciudadana en el procedimiento de evaluación de impacto; problemas no tanto de interpretación jurídica, en este caso, sino de repulsa social sobre la configuración normativa; no han sido pocas las organizaciones no gubernamentales las que han llamado la atención sobre los defectos, en este ámbito, de la clásica fase de información pública y de la inexistencia de legitimación colectiva para la impugnabilidad de las Declaraciones de impacto, haciendo imposible o muy difícil el control social sobre las mismas⁶³; precisamente, la demanda de asociaciones ecologistas es lo que llevó al sistema francés a incorporar en 1983⁶⁴ una amplia reforma sobre la participación en los procedimientos ambientales organizando debates públicos -al estilo de las anglosajonas herarings- y a otorgarle directos efectos jurídicos a los resultados de las audiencias públicas. Quizá se tendría, desde instancias europeas, que instar a los legisladores nacionales a diseñar procedimientos participativos con mayor relevancia jurídica, esencialmente en sistemas como el español, en el que el desarrollo de las informaciones públicas y los efectos jurídicos de las mismas se encuentran bajo mínimos.

3. LA MODIFICACIÓN DE LA DIRECTIVA 85/337/CEE

El informe publicado en 1993 puso de manifiesto la baja rentabilidad de la Directiva; son varios los problemas, pero especialmente el informe resaltaba la interpretación no clara del anexo II, la falta de concreción del procedimiento a seguir en caso de efectos transfronterizos. Este informe dio lugar a la aprobación por la Comisión de una propuesta de Directiva sobre modificación de la S 5/337⁶⁵; por otro lado, también la Comisión ha hecho esfuerzo por mejorar la aplicabilidad de la Directiva ; en este sentido, desde 1992, tiene un Programa de actuación con el que proporciona apoyo, financiando actividades formativas y guías metodológicas y de orientación; aquí se ubican los dos prius necesarios para una adecuada calidad de los estudios de impactos: formación y metodología.

En enero de 1996 se hace público el informe de la Comisión sobre aplicación del V Programa Comunitario, en el que se dedican algunas páginas a la técnica de evaluación⁶⁶, y en el que se insiste en que la técnica de evaluación reducida a nivel de proyectos deja fuera importantes procesos previos de decisión; dos meses más tarde aparece publicada una modificación de la propuesta de modificación de 1994⁶⁷, en la que se vuelven a modificar los anexos y se añade una significativa especificación a los factores a tener en cuenta en la evaluación ambiental. Todas estas propuestas se concretan en la nueva Directiva 97/11/CEE.

En efecto, el 14 de marzo de 1997 se publicó la Directiva del Consejo 97/11/CEE, de 3 de marzo, por la que se modifica la Directiva 85/337/CEE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente.

Desde el informe sobre la aplicación de la Directiva 85/337, aprobado por la Comisión el 2 de abril de 1993, se puso en marcha el aparato europeo hacia su necesaria modificación; este informe puso de manifiesto que era preciso "clarificar, completar y mejorar" la Directiva de 1985.

La nueva Directiva otorga a los Estados miembros un plazo de tres años (hasta el 14 de marzo de 1999) para adoptar las disposiciones normativas necesarias para incorporar sus requerimientos a los respectivos ordenamientos nacionales; estamos, pues, a la espera de que los poderes públicos españoles realicen esta incorporación, y a la espera de que sea una incorporación completa para evitar nuevos procedimientos de incumplimiento como los que propició la Directiva de 1985.

Pues bien, en esta nueva Directiva se modifican algunos extremos importantes del mecanismo de evaluación ambiental; así, entre otros aspectos, se regula con más detalle los impactos transfronterizos, se posibilita la coherencia procedimental con el permiso ambiental regulado en la Directiva 96/61/CEE relativa a la prevención y control integrados de la contaminación, se facilita un mayor flujo de información y, esencialmente, se amplía el Anexo I y se configura -siguiendo el criterio de la Comisión y del Tribunal de Justicia- la obligatoriedad del Anexo II. Este extremo de la Directiva conlleva un nuevo ámbito de aplicación.

En este sentido, la polémica antes descrita tiene los años contados; oportuna, y esperada largo tiempo, ha sido la modificación que la Directiva 97/11/CEE ha realizado en este punto.

En efecto, conforme al nuevo artículo 4.2 respecto de los proyectos enumerados en el Anexo II, los Estados miembros deberán determinar la sujeción de los mismos al mecanismo evaluador articulando, aislada o conjuntamente, dos criterios:

Para la articulación de estos criterios deberán tomarse en consideración los que, a su vez, ofrece la Directiva en su Anexo III, referidos tanto a las características de los proyectos, como a las de la localización de los mismos, o a las del potencial impacto que puedan ocasionar.

Desde la perspectiva de su control y garantía de los interesados, la Directiva impone la publicidad de las resoluciones administrativas por las que se apliquen los criterios referidos; parece claro que estas resoluciones desde el momento que pueden o bien poner fin al procedimiento de evaluación -en caso de exclusión del proyecto-, o bien imponer cargas importantes a los interesados -en caso de inclusión del proyecto-, deberán ser recurribles.

En cualquier caso, los posibles problemas de interpretación no se acabarán con la incorporación de esta Directiva, por cuanto que los criterios o umbrales que puedan establecer los Estados no deberán, en la práctica, eximir a la totalidad de los proyectos referidos, o, al menos, de los proyectos con clara incidencia ambiental. Como ha señalado el Tribunal de Justicia, con este proceder el Estado miembro sobrepasaría el margen de apreciación que la Directiva otorga⁶⁸. Habrá, por tanto, que esperar a ver cuál es el sistema o sistemas seleccionados por el legislador español, y examinar los concretos parámetros y umbrales utilizados.

Por último, apuntar que existe una propuesta de Directiva (97'/C 129/08) relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, que diseña una evaluación estratégica para los planes y programas de ordenación territorial, tanto de carácter general como sectoriales, incluyendo expresamente los relativos al transporte, a la energía, a la gestión de residuos, a la gestión de recursos hídricos, a la industria (incluida la extracción de recursos minerales), a las telecomunicaciones y al turismo. Se trata, este, de otra importante vertiente que está en trámite de modificar los ordenamientos europeos.

NOTAS

¹ LAFONTAINE, La Sociedad del Futuro. Políticas de reformas en un mundo transformado, Sistema, Madrid, 1989, p. 199.

² Entre las que no sólo está la preocupación estrictamente ambiental, sino también otras relacionadas con el crecimiento geométrico de la población -conectando con el neomalthusianismo- y, por ende, el consumo exponencial de alimentos. (Véanse los diversos informes del Club de Roma, DONELLA H. MEADOWS y otros, Los límites del crecimiento, trad. esp. Fondo de Cultura Económica, México, 1972, y MIHAJLO MESAROVIC y EDUARD PESTEL, La humanidad ante la encrucijada, Segundo informe del Club de Roma, Instituto de Estudios de Planificación, Madrid, 1975).

³ Significativo apelativo utilizado. EDUARD GOLDSMITH y otros, Manifiesto para la supervivencia, Alianza, Madrid, 1972, p. 11 (originalmente publicado en el número 2 -enero de 1972- de la revista The Ecologist-'A Blueprint for Survival"-, pp. I a 43).

⁴ SANTIAGO GONZÁLEZ ALONSO, "Marco jurídico español de las evaluaciones de impacto ambiental", en Jornadas sobre Evaluación de Impactos Ambientales, Sevilla, noviembre 1988, p. 2.

⁵ Introduction des rapports d'incidences sur l'environnement dans les communaturés humaines, mayo 1976, Env/197/76; Méthodes d' evaluation d' impact sur l' environnemenl applicables aux granas projets el aux plana physiques, diciembre 1977, Env/36/78; Evaluarían d'impact sur l'environnement dans les plans physiques au sein des Communautes Européennes, diciembre 1977, Env/37/78. También se realizaron otros estudios como el elaborado por el profesor Alexandre Kiss en 1974, o el preparado por el Instituto Battelle, Centre de recherches de Genève, en julio de 1978.

⁶ Siendo la primera la Réunion d' experts nationaux en matiére d' evaluation d'impact sur l' environnement, Bruselas, 27 y 28 de noviembre de 1978.

⁷ Modèle cadre relatif à l' impact sur l' environnement dans l' optique d' un aménagement ou d' une planification intégrée du milieu naturel, en C. Sauvegarde de la Nature , Conseil de l' Europe, 1980.

⁸ ALLI ARANGURES, "Régimen jurídico de la evaluación de impacto ambiental (E.I.A.)", en Revista Jurídica de Navarra. N° 8, 1989, pp. 91 a 95.

⁹ Véase SÁNCHEZ FERNÁNDEZ DE GATTA, "El Tercer Programa de Acción de las Comunidades Europeas sobre Medio Ambiente, 1982-1986", en Revista de Derecho Urbanístico, Nº 91, 1985, pp. 151 y ss.

¹⁰ JEAN-FRANCOIS CHAMBAULT, "Les études d' impact et la communauté européenne", en Revue Juridique de l' Environnement, 1985, N° 4, p. 401.

¹¹ La directiva es el resultado de diez años de trabajos y reuniones tanto oficiales como oficiosos; id., p. 403.

¹² Texto que recibió el calificativo de "proyecto Pettini ", por ser Franco Pettini, en su condición de Administrador principal del Servicio del Medio Ambiente y de la protección del consumidor de la Comisión de las Comunidades Europeas, el responsable directo de su confección.

¹³ Véase, recientemente, PAREJO ALFONSO, KRÄMER y otros, Derecho medioambiental de la Unión Europea , McGraw-Hill, Madrid, 1996, esp., pp. 20 y ss.

¹⁴ Comité Económico y Social, Dictamen sobre la política de protección del medio ambiente, variable fundamental del desarrollo económico y social (D.O.C.E., C 56/06, de 7 de marzo de 1990).

¹⁵ Puede verse J.R. SALTER, "Environmental Assessment: The Challenge from Brussels", en Journal o f Planning; & Environment Law, 1992, pp. 14 y ss.

¹⁶ Un repaso a las exigencias de la Directiva puede verse en LLAM CASNMAN, "Environmental impact assessment in European Community Law", en U.I.M.P., septiembre 1991, esp. pp. 6 y ss.

¹⁷ En los documentos de la Audiencia pública conjunta sobre "Los desafíos para la protección del medio ambiente - conseguir que la legislación funcione", de 30 de mayo de 1996, véase la aportación de Nigel Haig (director del Instituto para una Política Europea del Medio Ambiente realizado en abril de 1996, véase su página 10).

¹⁸ Por poner un ejemplo, en el Duodécimo informe anual sobre el control de la aplicación del derecho comunitario (¡994), COM(95) 500 final, se lee en su página 73, al tratar de la evaluación de impacto que "la mayor parte de las infracciones al Derecho comunitario, así como de las quejas en el sector del medio ambiente, está relacionada con esta directiva".

¹⁹ Asunto C-313/93, Sentencia de 13 de abril de 1994.

²⁰ Mediante Sentencia de 2 de mayo de 1996 (asunto C-133/94), se condena a Bélgica por transposición incompleta e incorrecta de la Directiva ; Sentencia en la que se recoge la interpretación.

²¹ Este país ya ha sido absuelto en el Asunto C-431/92 por el Tribunal (Sentencia de 11 de agosto de 1995); aunque a ello contribuyó que ya había aprobado su Ley de 12 de febrero de 1990 sobre incorporación de la Directiva (publicada en el Bundesgesetzblatt el 20 de febrero de 1990).

²² Véase, asimismo, el documento I3^th Animal Report on monitoring the application of community Law, Bruselas, 30 de mayo de 1996, pp. 73 y 74.

²³ En mayo de 1994 existían en tramitación (sólo en la Administración del Estado) 245 expedientes de evaluación de impacto.

²⁴ "El impacto ambiental obligó a cambiar el trazado a 30 carreteras", nos informaba el diario El País, el 21 de febrero de 1993.

²⁵ PETTINI, "Les évaluations impact dans la politique d' environnement des communautés européennes", en Aménagement el Nature, N° 50, 1978, p. 8.

²⁶ Véanse los documentos sobre la Audiencia pública conjunta sobre "Los desafíos para la protección..." cit., especialmente la contribución de varis (miembro del Consejo de Administración de la Oficina Europea de Medio Ambiente), "¿En pos de la credibilidad?, Propuestas para mejorar la aplicación y ejecución de la legislación de la Unión Europea en Materia de Medio Ambiente", donde se recoge (p. 4) la evaluación medioambiental-estratégica como una de las propuestas de mejora.

²⁷ "Por este motivo, la Comisión está trabajando en una propuesta de directiva que exigirá que se realice una evaluación medioambiental antes de la aprobación de determinados planes y programas"; Informe de la Comisión sobre la Aplicación del Programa Comunitario de Política y Actuación en Materia de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, COM(95) 624 final, de 10 de enero de 1996, pp. 105 y 106.

²⁸ DEBBASCH, Ciencia administrativa. Administración pública, INAP, Madrid, 1981, p. 85.

²⁹ Véase FÉLIX A. NIGRO, Y LOYD G. NIGRO, Administración pública moderna, INAP, Madrid, 1981, pp. 242 y ss.

³⁰ R.V. BARTLETT, "Ecological Reason in Administration: Environmental Impact Assessment and Administrative Theory", en la obra colectiva Environmental Politics and the Administrative State, Broadview Press, London, 1990, pp. 18 y ss.

³¹ A nivel de planificación el Borrador denomina a la técnica como Evaluación Ambiental Estratégica, siguiendo al Borrador que en su día circuló por Bruselas, documento denominado Draft. Proposal for Directive on the Enviranmental Assessment of Policies, Plans and Programmes, XI/194/90-EN-REV. 4 (de 4 de junio de 1990).

³² Referentes a los proyectos destinados a fines de defensa nacional -por otro lado excepción esta habitual en la normativa comunitaria (v.gr. Directivas 82/501 y 84/36)- y, en menor gradación, a aquellos que se adopten mediante acto legislativo nacional específico.

³³ En nuestro país ya hemos tenido alguna jurisprudencia que intenta perfilar esta técnica de exclusión singularizada; véase mi comentario de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 20 de diciembre de 1995; "el mecanismo de exclusión singularizada de las evaluaciones ambientales", Revista de la Asociación de Derecho Ambiental Español, N° O, abril 1996, pp. 39 y ss.

³⁴ JEAN-FRANCOIS CHAMBAULT, "Les études...", cit., p. 410.

³⁵ Véase el artículo 5.1 de la Directiva ; principio este consagrado jurisprudencialmente en el Derecho francés.

³⁶ La propuesta la define como "instalaciones ubicadas en una zona geográfica en la que se encuentran yuxtapuestas varias unidades de producción industrial de productos químicos, pertenecientes o no a la misma empresa, vinculadas funcionalmente entre sí".

³⁷ Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 5 de enero de 1995 (Fundamento de Derecho Tercero): "Las normas han de interpretarse de conformidad con las normas constitucionales, tal y como claramente dispone el artículo 5° de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por lo que, estando protegido el medio ambiente como un valor informador del ordenamiento jurídico en el artículo 45 de la Constitución , no puede hacerse una interpretación restrictiva de la necesidad de exigir ese previo informe -de impacto-, sino extensiva".

³⁸ Una referencia, incluso a nivel de Audiencia Provincial, la realiza EMBID IRUJO, "Usos del agua e impacto ambiental: evaluación de impacto ambiental y caudal ecológico", Revista de Administración Pública, N° 134, pp. 127 y 128.

³⁹ Según el cual, los proyectos que pertenezcan a los supuestos enumerados en el Anexo II serán sometidos a evaluación "cuando los Estados miembros consideren que sus características lo exigen".

⁴⁰ Así recibió el calificativo de "estudios recomendados" por CHAMBAULT, "Les études...", cit., p. 417; también en este sentido, J.R. SALTER, "Environmental Assessment...", cit., p. 14. En cuanto a la doctrina española, puede verse, por todos, a EMBID IRUJO, "Usos del agua...", cit., pp. 123 y ss.

⁴¹ Véase el Octavo Informe Anual al Parlamento Europeo sobre el control de la aplicación del Derecho Comunitario COM(91) 321 final, esp. pp. 207 y ss.

⁴² KROMAREK, "Invéstissements régionaux et étude d' impact" en la obra colectiva dirigida por PRIEUR Europe des régions et environnement, Université de Limoges-PUF, 1989, p. 239.

⁴³ Véase su Sentencia de 2 de mayo de 1996.

⁴⁴ Ibídem.

⁴⁵ En España, a nivel estatal, no ha sido introducido tal principio, aunque sí lo han realizado algunas Comunidades Autónomas.

⁴⁶ En este sentido, CHAMBAULT, "Les études d'impact...", cit., p. 417. Ello hace referencia al especial cuidado con el que hay que examinar las evaluaciones simplificadas que algunos Estados han recogido o, en España, algunas Comunidades Autónomas, cuya legislación recoge mecanismos simplificados de evaluación que no se acomodan exactamente a los mínimos requerimientos de la Directiva ; precisamente esta es la actual vía de examen de la Comisión sobre los procedimientos de no conformidad que España tiene abiertos en Bruselas.

⁴⁷ Convenio de Espoo (Finlandia) de 25 de febrero de 1991.

⁴⁸ TAMBURRINO, "Contenido internacional de las EIA. Problemas transfronterizos", en Jornadas sobre evaluación de impacto ambiental, Sevilla, noviembre 1988, p. 14.

⁴⁹ En sentido contrario se manifiesta LÓPEZ GONZÁLEZ, "El régimen jurídico de la evaluación de impacto ambiental', en Revista Andaluza de Administración Pública, N° 4, 1990, pp. 66-68.

⁵⁰ Artículo 6° de la Directiva 85/337.

⁵¹ LLAM CASNMAN, "Environmental impact...", cit., p. 11.

⁵² STC 102/1995, de 26 de junio.

⁵³ Comisión de Evaluación Ambiental Mixta, la denomina.

⁵⁴ JORDANO FRAGA, La protección del derecho a un medio ambiente adecuado, Bosch, Barcelona, 1995.

⁵⁵ Véase la Sentencia de la Audiencia Nacional de 29 de septiembre de 1995 sobre el supuesto del embalse de Itoiz, especialmente su Fundamento de Derecho Sexto, en el que, en contra de las alegaciones del Abogado del Estado, se indica que la Declaración de impacto "no es en puridad un acto de trámite" llevándole esta afirmación, después en el resto del fundamento, a una literalidad farragosa y difícil de entender, sin entrar ahora en la cuestión de si la norma con rango legal existente exime o no a dicha obra del mecanismo evaluador; un comentario más razonable puede verse en JIMÉNEZ DE CISNERO CID y BERMÚDEZ SÁNCHEZ, "La ejecución de obras públicas sobre zonas de especial protección de aves: el supuesto del embalse de Itoiz", Revista de Derecho Urbanístico, N° 142, 1995, pp. 131 y ss.

⁵⁶ Como así ha ocurrido en el caso Itoiz.

⁵⁷ Además existen argumentos de estricta literalidad de la norma que también apoyan esta conclusión; así la normativa básica, en su artículo 9, habla de "trámite", el reglamento de 1988 obliga a que los condicionantes ambientales formen un "todo coherente" con los demás que concurran y, por último, las legislaciones autonómicas (salvo la Ley canaria que expresamente permite la impugnabilidad separada de las Declaraciones ambientales) configuran mejor las Declaraciones dotándolas de eficacia vinculante para la resolución, a imagen y semejanza del clásico informe de calificación de nuestra ya clásica normativa sobre actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas (por ejemplo, la legislación madrileña o la andaluza). Aunque no sea demasiado significativo, también la práctica de la publicación y notificación de las Declaraciones de impacto que las diversas Administraciones realizan asumen esta interpretación.

⁵⁸ Artículo 6°.2.

⁵⁹ Artículo 9°.

⁶⁰ Artículo 6°.3.

⁶¹ Incorporada por Ley 38/1995, de 12 de diciembre.

⁶² La libertad colectiva de acceso a información general sobre el medio ambiente es la hipótesis, según PRIEUR, en la que se sitúa estrictamente la Directiva 90/313; "Aspects généraux du droit a l' information" en la obra colectiva Le droit a l' information en matiére d' environnement (Marc Pallemaerts ed.), Story scientia, Bruselas, 1991, p. 3.

⁶³ Aunque ha habido alguna aislada Sentencia legitimadora (véase la Sentencia de la Audiencia Nacional , de 23 de junio de 1992).

⁶⁴ Mediante la Ley núm. 83-630, de 12 de julio, denominada Ley "Bouchardeau"; un estudio pormenorizado puede verse en la obra colectiva Les nouvelles procedures d' enquête publique, Université de Nantes, Económica, París, 1985; también el número monográfico de la revista Aménagement et Natur, N°71, 1983.

⁶⁵ COM(93) 575 final, DOCE 94/C 130/07, presentada por la Comisión el 21 de abril de 1994.

⁶⁶ Informe de la Comisión sobre la aplicación del programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible, COM(95) 624 final, pp. 105 y ss.

⁶⁷ COM(95) 720 final, DOCE 96/C 81/07, de 19 de marzo de 1996; presentada por la Comisión el 18 de enero de 1996.

⁶⁸ Sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de octubre de 1996 (Asunto C-72/95).