Revista de Derecho, Nº Especial, agosto 1998, pp. 127-136

ESTUDIOS E INVESTIGACIONES

EL MINISTERIO PUBLICO Y LA DEFENSA DEL MEDIO AMBIENTE. UNA EXPERIENCIA COMPARADA

Mariela Rubano Lapasta ^*

* Profesora Derecho Constitucional y Derecho Político, Universidad Austral de Chile.

I. INTRODUCCIÓN

El Ministerio Público es un organismo jerarquizado de acuerdo con lo establecido en la norma contenida en el Artículo 80-A de la Constitución Política , con facultades de investigar y fallar¹.

En efecto, tiene la exclusividad en materia de investigación; en mérito al principio de la separación de las funciones jurídicas, no puede existir injerencia judicial en el ejercicio de sus facultades discrecionales.

Se encuentra inserto en la organización estatal, como órgano constitucional autónomo frente a los poderes del Estado; deberá ejercer una representación y participación social, en búsqueda de la defensa y satisfacción de los intereses de toda la comunidad.

El tema lo abordaré considerando el momento histórico que hoy vivirnos; la defensa de intereses, no sólo individuales sino que interesan a todos; la tutela del bien jurídico, que es el vivir en un medio ambiente libre de contaminación; la nueva actitud de vida del grupo social en resguardo de ese bien superior, la experiencia de otros Estados; el marco constitucional vigente en Chile en relación a la garantía protegida (Artículo 19, N° 8 CP) y el organismo Ministerio Público (Capítulo VI A, Artículo 80 A y siguientes). Finalmente, me permito sugerir una propuesta que tiene relación con la estructura del Ministerio Público.

II. SITUACIÓN ACTUAL

En la actualidad, el hombre cada vez más concentra su preocupación por los intereses que directamente dicen respecto del grupo social; además de los intereses que pertenecen a su esfera privada.

El hombre de hoy, con mayor conciencia social, pasó a darse cuenta de que las "Violaciones de los intereses colectivos" son las que más comprometen y lesionan el interés individual, en la medida en que atacan su salud, libertad y seguridad.

Por un lado, si bien es cierto que el progreso científico y tecnológico modificó la mentalidad, los usos y las costumbres, con una visión de la sociedad contemporánea, inclusive propiciando más confort y nuevas alternativas de trabajo para el hombre, no es menos cierto que contribuyó a generar nuevas y terribles preocupaciones, que nunca antes había experimentado con tanta frecuencia.

Ejemplo de ellos son los ataques al medio ambiente. La situación de riesgo que condiciona el equilibrio del medio ambiente afecta entonces la salud pública del ciudadano es llamada "contaminación ambiental", que, según el autor Eugene P. Odum²: "es un cambio perjudicial en las características físicas, químicas o biológicas de nuestro aire, nuestra tierra, nuestra agua, que afectará nocivamente la vida humana y las especies beneficiosas a nuestros procesos industriales, a nuestras condiciones de vida, a nuestro acervo cultural; la 'contaminación del medio ambiente' posee una vaguedad potencial o textura abierta, razón por la cual su alcance actual tiene una proyección más amplia que en otras épocas: el hacinamiento de las ciudades, la masificación social, las concentraciones industriales, las evoluciones tecnológicas, unidos a un nuevo concepto de calidad de vida, hacen del concepto de 'contaminación' algo dinámico y en constante cambio".

Los autores señalan como factores de degradación del medio ambiente:

La contaminación atmosférica proviene esencialmente de los gases de automotores, quemadores domiciliarios de basura, chimeneas y usinas de fábrica, aerosoles (sprays) y heladeras o refrigeradores; la contaminación producida por escapes de las centrales nucleares, de las plantas de determinados compuestos químicos. Todo lo cual da por resultado las alteraciones térmicas de la Tierra , por la acumulación producida y progresiva de partículas de diverso tamaño en las capas superiores de la atmósfera, especialmente de dióxido de carbono, las que, según los informes técnicos, hacen rebotar de vuelta en la Tierra los rayos solares, ya reflejados en esta, produciendo el llamado "efecto invernadero", aumentando la temperatura media de la Tierra.

III. ETICA PARA LA DEFENSA DEL MEDIO AMBIENTE

Sin perjuicio de todas las consideraciones expuestas por prestigiosos especialistas, es de interés destacar que el tema se vincula de modo estrecho con la filosofía de vida de cada ser humano y consecuentemente de la sociedad a la cual representa y defiende el Ministerio Público. Por lo tanto, se convierte en una preocupación que termina siendo de la Humanidad toda. Entonces, se hace necesario abordar el mismo analizando las dos grandes direcciones éticas en las que se fundamenta la ciencia del Derecho. De esta manera, será posible desentrañar en qué medida dichas posturas contemplan la protección de la unidad funcional de base de toda la ecología: el ecosistema.

En un brevísimo análisis del Jusnaturalismo, Verónica L. Gánale pone el mayor énfasis en la corriente existencialista y las modernas posturas del derecho natural, referido a la propia naturaleza. En términos generales, la filosofía existencia! es aquella en la cual el tema central es la existencia humana o la realidad humana, y, al decir de Ferrater Mora, lo primero que hace la filosofía existencialista es negarse a reducir al ser humano, a su personalidad, a una entidad cualquiera³.

Dentro de esta corriente, uno de los principales expositores es Werner Maihofer, quien desarrolló la idea de un derecho natural dinámico, donde no exista una determinación del hombre previamente dada desde el principio hasta el final, sino más bien que al hombre le viene impuesto sin fijación apriorística el desarrollo de su esencia -la esencia del devenir- como algo que él mismo debe llevar a cabo dentro de la marcha de la historia. Se trata de un derecho lógico de la naturaleza como imperativo categórico de una ética de la responsabilidad ante las consecuencias de la civilización nuclear.

Por su parte, el Positivismo Jurídico, si bien sostiene la idea de que el derecho responde a aquel sistema normativo que se halla dotado de una maquinaria específica de aplicación, de hecho obedecido y aplicado, no deja de negar la importancia de que el derecho proteja ciertos valores, principios y finalidades valiosas, pero que integran un problema de filosofía social y política muy importante, que no afecta el carácter jurídico "puro" de la norma.

De todas maneras, debemos llegar a la conclusión de que es necesario y básico pensar en una verdadera ética ecológica.

Verónica Canale llega al convencimiento de que el ecosistema incluye, al mismo tiempo, los seres vivos y el medio ambiente en que viven, con todas las interacciones recíprocas entre el medio y los organismos: cualquier alteración de una de las partes afecta a las demás. El hombre y la naturaleza viven en una "relación recíproca" y sólo en esa relación el hombre puede desarrollar su supervivencia y su dignidad.

Al respecto, explícita el Código Penal español (refiriéndose a la contaminación atmosférica): "Hay que tomar conciencia de que la degradación humana es el elemento de contaminación más peligroso que existe, y que es el respeto de la dignidad del hombre, de su hogar y de su forma de vida, lo que obliga a adoptar medidas recomendables para proteger el medio ambiente...".

El concepto de "medio ambiente" juega un papel fundamental en la existencia humana; por tal circunstancia debe considerarse sin ninguna duda como un bien esencial a ser protegido por el derecho.

La legislación relativa a la contaminación ambiental debe ser encarada desde la perspectiva de una relación causal, no versando directamente sobre el daño causado en el momento y sí analizar este a la luz del concepto de "ecosistema". Debemos dirigirnos hacia una tipificación de delito ecológico, pues ello generaría en todos los ciudadanos del mundo la conciencia de que el planeta Tierra es nuestro único "hábitat", con una mayor convicción criminal de ciertas conductas. Muchos serán los obstáculos a sortear en tal tarea.

IV. ROL DEL MINISTERIO PÚBLICO, LA DEFENSA DEL INTERÉS DIFUSO Y EL MEDIO AMBIENTE EN EL DERECHO COMPARADO

Las violaciones al medio ambiente no serían, entonces, contra un "interés privado en particular", es decir, de una sola persona aisladamente considerada, sino del grupo social constituido por miembros indeterminados de una comunidad, amenazando y lesionando relevantes intereses sociales; estaríamos defendiendo al interés difuso medio ambiente, que si bien no es privado tampoco es público exclusivamente, ya que trasciende el ámbito del provecho o beneficio individual; en un área de beneficios de un grupo indeterminado de personas, que innegablemente poseen preponderantemente naturaleza pública, "...son intereses que no responden a una categoría precisa porque, como se ha dicho, son 'fragmentarios', también supraindividuales y, por otro lado, difusos, desde que no encuentran tras sí un grupo colectivo individualizable y menos jurídicamente compacto como puede ser la persona jurídica colectiva..."

Algunos autores prefieren hablar del medio ambiente como interés colectivo, como sinónimo de interés difuso; otros consideran que el interés difuso (en este caso el medio ambiente) se caracteriza por corresponder a los sujetos de un grupo indeterminado. La pregunta que surge naturalmente es: "y entonces a quién correspondería accionar o quién tendría legitimidad para la defensa del interés difuso "Medio Ambiente". La tendencia histórica es conferir legitimidad al Ministerio Público que es el guardián por excelencia del interés público, ¿pero estaría legitimado para defenderlo en juicio? La doctrina, tomando en cuenta la peculiaridad de ese interés tan valioso y fundamental (hoy por hoy) para la Humanidad toda, pasó a formular, además, las siguientes alternativas. Podrían serlo:

En el marco del derecho comparado se han dado diferentes soluciones: "La primera viene de jurisprudencia del Common Law, especialmente la norteamericana, es la de la Class Actions , las Acciones de Clase, que permiten accionar en juicio a una persona en representación de un grupo, de otros interesados, pero de carácter colectivo o difuso... La jurisprudencia norteamericana las recoge inicialmente con la finalidad de evitar una multiplicidad de litigios... La acción popular constituye, todavía, una manifestación más amplia del ensanche de la legitimación que estamos presenciando... También se plantea en ese sentido que dicho interés sea defendido por el Ministerio Público, el cual vimos es el defensor natural de la causa pública.

En el caso específico del Ombudsman, que es una figura nacida en Suecia (significa "hombre de trámite"), tiene por fin vigilar el funcionamiento de los trámites administrativos en especial, y en forma mediata la defensa del derecho de los ciudadanos. Para otros autores, el Ombudsman obraría como una suerte de fiscal público, que actuaría corno referencia a los problemas del entorno, del medio ambiente y estaría autorizado para demandar, ante las autoridades judiciales o administrativas competentes, de propia iniciativa o por denuncia de los damnificados, la adopción de medidas para hacer cesar el hecho u omisión de los depredadores del medio ambiente y pedir la aplicación de sanciones a los responsables, accionando no sólo contra los particulares, sino aun contra los organismos estatales que infringieran normas referidas al medio ambiente.

El Ministerio Público, dada la relevancia de sus atribuciones públicas y sociales, mereció en el derecho brasileño previsión constitucional, por primera vez en la Constitución de 1934 (artículos 95-98). Actualmente está inserto en el capítulo del Poder Ejecutivo. La doctrina reconoce la elevada misión de la institución: "Defendiendo intereses indisponibles, celando por la defensa social, el Ministerio Público es el órgano crítico de los poderes constituidos, en la salvaguardia del Orden Público y especialmente de los intereses difusos...".

En el caso del medio ambiente, el Ministerio Público no puede quedar indiferente, pasivo, ante los terribles conflictos desencadenados como agresiones a nuestro hábitat; la alternativa es, entonces, conferir legitimidad al Ministerio Público como titular de las acciones de carácter colectivo que procuran defender nuestro medio ambiente; el Ministerio Público es el defensor de los derechos impostergables de la sociedad: sin lugar a dudas, nuestro medio ambiente.

Por eso, las críticas que se le formulan, en cuanto a que no sería el organismo más indicado para la defensa del interés difuso del medio ambiente, son rebatidas, por ejemplo, por Waldemar Mariz de Oliveira, Jr. "El argumento levantado por los autores italianos tales como Mauro Cappelletti, en el sentido de que el Ministerio Público, por estar muy ligado al Poder Ejecutivo, tendría grandes dificultades para hacer valer los intereses colectivos contra los órganos administrativos o públicos, sólo puede ser aplicable a la realidad italiana..."⁴.

Lo expuesto precedentemente no se aplica ni a Brasil ni a Uruguay, en donde el Ministerio Público es una institución realmente idónea e independiente, motivo por el cual no existiría ningún impedimento para que actúe en defensa del medio ambiente, aun ante infracciones de organismos estatales. Los miembros del Ministerio Público están sujetos a un régimen jurídico especial y gozan de independencia en el ejercicio de sus funciones. El Ministerio Público en Sao Paulo lleva realizados varios juicios en defensa de los intereses difusos y especialmente el referido al medio ambiente... En el Estado de Río de Janeiro, el Ministerio Público estadual ejerció acción respecto de la usina nuclear de Angra dos Reis, pues en cuanto se comprobara que ella no mantenía un adecuado sistema de seguridad, sería sancionado o prohibido su funcionamiento, pues no debería comprometer con su marina el medio ambiente circundante. He aquí un caso importante y de gran repercusión donde el Ministerio Público se enfrentó a la Administración Pública en un área donde las presiones eran enormes, contrariando así las previsiones doctrinarias.

"Ciertamente, en razón de ese tenaz y exhaustivo trabajo, es que el Ministerio Público viene realizando la defensa de los intereses difusos (especialmente del Medio Ambiente) por la independencia que demuestra tener, y como defensor de la sociedad ambientalista, que le viene tributando en Brasil conocimiento y reconocimiento a su acción..."⁵.

Sobre el punto expresa la jurista brasileña Ada Pellegrini Grinover: el Ministerio Público actualmente integrado al Poder Ejecutivo usufructúa en casi la totalidad de los estados federados de autonomía e independencia satisfactoria en defensa de los intereses difusos. Toda intervención del Ministerio Público en cuanto Cusios Legis, como que se atenúan al menos en parte los riesgos de la falta de "representatividad adecuada". Al Ministerio Público la ley atribuye antes que todo una facultad de instaurar un requerimiento administrativo preliminar, que le permite recoger los datos necesarios para la formación de un convencimiento sobre su pretensión: y en la línea de inquiri- miento administrativo conducido por la policía, para la acción penal o para el archivo, que no excluye el acceso a la justicia de otros entes legitimados, debiendo en esta hipótesis el Ministerio Público necesariamente intervenir como cusios legis⁶.

En Uruguay, el Ministerio Público está debidamente legitimado para accionar en defensa del interés difuso medio ambiente (que fuera lesionado o menoscabado). Ello surge en principio de lo establecido en el Artículo 42 del Código General del Proceso, "Representación en caso de intereses difusos. En el caso de cuestiones relativas a la defensa del medio ambiente, de valores culturales o históricos, y en general que pertenezcan a un grupo indeterminado de personas, estarán legitimados indistintamente para promover el proceso pertinente, el Ministerio Público, cualquier interesado y las instituciones o asociaciones de interés social que, según la ley o ajuicio del tribunal, garanticen una adecuada defensa del interés comprometido".

A pesar de estar establecido claramente el término "indistintamente", el Ministerio Público tiene en sus manos en forma incomparable los medios para llevar adelante la acción de defensa del medio ambiente lesionado, representa a la Sociedad organizada político-jurídicamente en el Estado.

Este organismo debe tener en sus manos la acción contra todos aquellos (tanto particulares como organismos estatales) que traten de menoscabar, atacar, degradar la naturaleza circundante.

V. CONCLUSIÓN

El derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación tiene un reconocimiento constitucional. En este sentido, la norma contenida en el Artículo 8° de la Carta Fundamental garantiza a toda persona el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, imponiéndole al Estado el deber de velar porque este derecho no sea afectado en su ejercicio y de ocuparse de tutelar la preservación de la naturaleza. Ello, sin perjuicio, como expresa la citada norma, de que "la ley podrá establecer restricciones específicas al ejercicio de determinados derechos o libertades para proteger el medio ambiente. Asimismo, la norma contenida en el Artículo 19, N° 24 de la Constitución Política que consagra el derecho de propiedad sobre toda clase de bienes corporales e incorporales, dispone que una de las limitaciones que puede afectar el ejercicio de este derecho es "la función social de la propiedad", una de cuyas aplicaciones es la conservación del patrimonio ambiental.

Este derecho está amparado por el recurso de protección. En efecto, la norma contenida en el Art. 20 de la Constitución Política expresa: "...Procederá, también, el recurso de protección en el caso del N° 8 del Art. 19, cuando el derecho a vivir en un medio libre de contaminación sea afectado por un acto arbitrario e ilegal imputable a una autoridad o persona determinada".

Como consecuencia del Auto Acordado sobre Recursos de Protección dictado por la Corte Suprema de Justicia el 9 de junio del corriente año, se ha suscitado un fuerte rechazo por el Colegio de Abogados, constitucionalistas, Asociación Chilena de Derecho Constitucional y parlamentarios.

En general, las posiciones son coincidentes en destacar que:

1°. El "Auto Acordado sobre Recursos de Protección afecta el Estado de Derecho". Se fundamentan las críticas en que se limita "...esa herramienta jurídica de resguardo de los derechos de las personas ante actos arbitrarios..."

Se señala el carácter trascendental del recurso de protección porque es el medio expedito y eficaz que contempla la Constitución de 1980 para restablecer el imperio del derecho y asegurar la protección del afectado, cuando una persona por causa de actos u omisiones arbitrarios o ilegales sufra privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías constitucionales más esenciales que la Carta señala en su artículo 20, sea que la arbitrariedad provenga de un particular o de cualquiera otra autoridad política o administrativa.

Antes de la dictación de este recurso, la persona afectada sólo tenía la vía de un juicio de lato conocimiento. El recurso puede ser ejercido por el titular del derecho o cualquiera a su nombre, aun por telégrafo o télex, sin patrocinio de abogado y resuelto en un procedimiento breve.

A ello hay que agregar el alcance que tiene la frase final de inciso 1° del Artículo 20 " ...Sin perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer el afectado ante la autoridad o los tribunales correspondientes...". Vale decir, produce los efectos de cosa juzgada formal y no material, esto es, no obsta esa sentencia al ejercicio de otras acciones que puedan intentarse para tutelar los derechos de los agraviados. Se admite toda otra acción que no sea el recurso de protección, aun si se invoca la misma causal de ilegalidad del acto administrativo.

Criterio sustentado por las Cortes de Apelaciones y Corte Suprema de Justicia; a vía de ejemplo, se citan⁷:

2°. La inconstitucionalidad se fundamenta en la siguientes razones:

3°. Ante la ausencia de un contencioso administrativo, la acción de protección ha servido para atenuar esta carencia; la falta de acciones de emergencia ha redundado en que toda amenaza de derechos comience con un recurso de protección; las debilidades de la jurisdicción común -lentitud, formalismo, etc.- son un estímulo para trasladar conflictos hacia esta acción, aparentando lesiones constitucionales.

Se arguye que se contribuirá a la inseguridad y se debilitará la uniformidad de la jurisprudencia.

4° Asimismo se ha sostenido el "grave vacío" que implica el que los autos acordados no estén sometidos a ningún control. La Corte Suprema ha afectado "en su esencia" esa acción constitucional, imponiendo "condiciones y requisitos que impiden su libre ejercicio". En este sentido, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha señalado que "un derecho es afectado en su esencia cuando se le priva de aquello que le es consustancial, de manera tal que deja de ser reconocible".

Por tanto, la Corte Suprema carece de facultades para que por la vía de los autos acordados regule materias que la Constitución ha encomendado al legislador.

5° Como es de conocimiento, el Tribunal Constitucional, órgano encargado de tutelar el principio de la supremacía constitucional, no tiene competencia para conocer y resolver las cuestiones de inconstitucionalidad e ilegalidad de los autos acordados dictados por la Corte Suprema de Justicia.

En este contexto, me permito sugerir que en el ámbito de competencias del Ministerio Público se estudie la iniciativa de crear una fiscalía especializada con atribuciones para denunciar y demandar, ante las autoridades judiciales o administrativas correspondientes, frente a hechos dañosos para el hábitat u omisiones al medio ambiente. Vale decir, que dentro de la organización administrativa y judicial el Ministerio Público sería competente para hacer el requerimiento o denuncia más allá de la acción propiamente penal.

Por último, considerando el marco constitucional vigente, las razones expuestas precedentemente, estimo que el Ministerio Público sería el defensor natural del medio ambiente, por la esencia misma de los derechos e intereses involucrados y su carácter de imparcial e independiente que le otorga el constituyente.

NOTAS

¹ Creado por la Ley de Reforma Constitucional N° 19.519 de 16 de septiembre de 1997.

² ODUM, EUGENE, citado por Carlos Enrique Pettorutti. en Contaminación Ambienta! como delito contra la seguridad pública ( La Plata , Argentina, 1988), pp. 10a 14.

³ CANALE, VERÓNICA, "Hacia una Ética Ecológica", en Aportes a una fundamentación del Derecho Ambiental ( La Plata , Argentina, 1988), pp. 18a 20.

⁴ DE LIMA MORAES , VOLTAIRE "Ministerio Público e a tutela dos intereses Difusos", p. 181.

⁵ DE LIMA MORAES , VOLTAIRE, Ob. cit., pp. 193 y ss.

⁶ PELLEGRINI GRINOVER, ADA, "Acoes Coletivas para a Tutela do ambiente e dos consumidores", en Revista de Derecho Procesal, número 2, año 1986, pp. 105 y ss.

⁷ SOTO KLOSS, EDUARDO, "Cosa Juzgada en el Recurso de Protección" (Santiago, Edil. Jurídica de Chile, 1982), pp. 284 a 300.

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